跨年度預算平衡機制對高校的影響探析

章雯華, 孫曉斌

(1.安徽工業大學 財務處，安徽 馬鞍山 243002；2.安徽工業大學 資產管理處，安徽 馬鞍山 243002)

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跨年度預算平衡機制對高校的影響探析

章雯華1, 孫曉斌2

(1.安徽工業大學 財務處，安徽 馬鞍山 243002；2.安徽工業大學 資產管理處，安徽 馬鞍山 243002)

建立跨年度預算平衡機制，是國家深化財稅體制改革的一項重大舉措，這對高校預算管理將產生深遠影響。高校應樹立“大預算”管理理念，推行全面預算管理、建立相關管理體制、實施中期滾動預算以及加強績效預算管理等，以適應跨年度預算平衡機制。

高校；跨年度；預算平衡；措施

新《預算法》已于2015年1月1日正式實施，它從預算體系的完善，預算公開的全面推進；預算管理和控制的改進，跨年度預算平衡機制的建立；預算制度的健全透明，全口徑預算；轉移支付制度的完善，地方政府債務的規范管理；預算支出約束的硬化，績效評價和績效目標管理等五個方面進行了重大修訂。本次修訂充分體現了財稅體制改革的總體要求,在預算管理諸多方面取得了重大突破,并為進一步深化財稅改革引領了方向,標志著我國的預算改革已經進入了深水區。其中，建立跨年度預算平衡機制作為新《預算法》確立的一項預算管理新機制，是當前政府在財政預算管理及控制方面實施的一項重大革新，是對傳統年度財政預算管理的一項改進和完善。

跨年度預算平衡機制，是對傳統年度預算平衡機制的革新，其初衷是為進一步確保財政資金對事業發展的支持可持續；其特點是預算跨年度，周期為三到五年，是一種跨年度的以收定支，追求收支預算的周期性動態平衡，實現事業發展中長期規劃與收支預算的良好匹配。其要求是：進一步規范超收對短收的彌補，周期內預算收支動態平衡，弱化考核收入預算，強化審核支出預算，強調預算剛性約束，注重財政政策導向，凸顯財政資金對事業發展的宏觀調控作用。[1]

一、實施跨年度預算平衡機制對高校的影響分析

通過實施跨年度預算，可以更好完成政府施政目標，強化財政資金引領作用，修正年度預算的周期性矛盾，管控財務風險，提高資源配置效能等。這對解決當前高校預算管理的困境有很強的現實意義。

一是財政資金對高等教育的引導作用顯現。國家關于高等教育的發展目標和重大決策必然要通過財政預算安排來體現。在年度預算里，財政政策受年度預決算時點限制，對高等教育的影響不能完全展示出來。而通過建立跨年度預算平衡機制，修正以前單純的以收定支預算政策，強化支出預算政策的引領，保證支出預算政策執行不走樣，確保上級重大教育管理決策方針政策落實到位，加強收支預算的連續性和波動性管理，實現財政資金對高等教育事業發展的引領和導向作用。

二是高校預算與教學周期不一致的矛盾得以解決。年度預算的時間是每年的1月1日到12月31日，高校教學計劃安排是從每年的9月到下一年的8月份，學雜費收入大多也是在每年的9月份收取，學校財務預算與教學計劃存在時間差，導致一項教學計劃需要分年度進行預算安排，或是一項經費預算收支需要分年度計劃安排，二者始終不一致。而通過建立跨年度預算平衡機制，對原來的靜態年度預算進行動態修正，可以在更長的時間內保持預算周期與教學計劃周期的一致性，能夠更系統和更長遠地安排學校收支預，收支預算的信息質量大大改善，能夠更科學和更恰當地適應高等教育管理的特點，實現逆周期調整，確保學校預算充分服務教學計劃的可操作性。

三是高校教育經費財務風險的管控水平提升。建立跨年度預算平衡機制，可以克服年度預算的盲目性和短視性，能夠發現學校當前預算收支計劃在未來三至五年執行可能產生的后果，能夠評估未來的債權債務和收支結余情況，能夠進一步提高財務預算的科學性，能夠科學預測預算的編制風險，避免財務赤字危機，減少決策和管理浪費，有效防控財務風險，從而能夠及時作出相應的調整安排。

四是高校預算與發展規劃之間的銜接性強化。通過編制跨年度預算，強化了收支預算的連續性和學校教育事業發展政策的協調性，能夠加強對高校中長期教育發展規劃的引導和優化，使高校的預算收支與教育發展規劃能夠更好的銜接。在編制跨年度收支預算時，必須充分考慮未來三到五年教育事業收入的總體狀況，這就要求規劃編制必須具備科學性和前瞻性，發展規劃必須充分遵從教育事業收入測算結果，更接地氣，更易于實施。

五是高校各類教育資源配置的綜合效能提高。跨年度預算平衡機制的要求預算編制必須服從于長遠目標和計劃，服從于資源配置優化，實現資源與計劃的完美匹配。高校的教學計劃大多是跨年度的，并且很多具有長周期性，如一屆學生是四年一周期，以及專業改造、校園基本建設、實驗室建設、學科建設、科學研究等等，所有這些計劃都是跨年度的、長周期性的。通過實施中長期發展規劃和跨年度滾動預算，高校可以更高效地將教育資源配置到這些計劃中，提高教育資源利用的綜合效率。

六是高校預算的透明度和發展的可預見性增強。建立跨年度預算平衡機制，能夠通過中長期發展規劃和跨年度預算刻畫出未來三至五年的高等教育事業發展的規劃藍圖，有利于提高高校預算政策的透明度，能夠更為客觀地分析預算政策規劃的實際效果和評價跨年度預算的實施績效；真正實現預算有計劃，規劃有預算，增強了未來高校事業發展趨勢的可預見性。

二、高校適應跨年度預算平衡機制的工作措施和建議

建立跨年度預算平衡機制，對高校最直接的觸動作用是倒逼高校管理決策工作必須“從長計議”，更新管理理念，重視學校中長期教育發展規劃，改革預算管理模式，加強信息化管理系統建設等工作。

第一，樹立“大預算”管理理念，推行高校全面預算管理。首先，全面預算管理需要高校全員參加，實施規劃建設內容全覆蓋。其次，通過提出短期工作目標決策和長期戰略目標決策，統籌安排學校的各項經濟活動，并將戰略目標與全面預算指標以及經濟業務活動相互有機結合，優化學校各類資源配置，提高預算經費使用績效。再次，以學校教學科研等主要工作為導向，對全校教育經費的運轉過程進行有效控制，對其執行結果進行評價與考核。通過科學測算預算收支情況，建立全面預算體系，同時，在編制全面預算的內容方面不僅要包括財務預算，還要考慮編制其他收支預算、資本性支出預算、債務融資預算等。[2]

第二，實施“大收大支”全口徑預算，建立跨年度預算平衡。在編制預算時可以打破年度以收定支、收支平衡的原有機制。按照學校的規劃計劃和工作需要，在科學預測、準確分析形勢的情況下，實事求是編制收支預算。當收支預算不匹配時，若收支預算有結余時，不必強求增加當年支出，而可以結轉留待下年使用；若收支預算有赤字時，也不必強求削減當年支出，而可以通過跨年度收入來彌補該赤字。通過這種結余結轉下年和跨年度收入彌補赤字的方式，淡化預算的短期靜態平衡，來達到預算的長期動態平衡狀態。[3]

第三，強化教育事業中長期發展規劃，建立科學論證機制。跨年度預算平衡機制在兼顧微觀管理的同時，更多的是強調宏觀控制。高校需要依據國家中長期教育改革和發展規劃綱要要求，理清發展思路，創新發展理念，結合學校自身發展需要，科學測算學校財力保障，提高對教育事業發展中長期重大事項的宏觀控制能力，對學校重大立項項目的規劃、政策、實施要有長遠考慮，在獲得宏觀層面相對準確的預測數據的基礎上進行科學論證，要并且要保持相對的連續性和穩定性。確保跨年度預算的平衡性和可控性，在依據中長期預算方案的基礎上，強化對年度預算的修偏和導向作用，增強財務預算的可持續性。

第四，適應權責發生制改革趨勢，科學核算跨年度預算收支。目前，財政部已經在部分高校實施權責發生制會計核算改革試點工作。推行以權責發生制為基礎的高校會計改革，能夠進一步完善高校跨年度預算平衡機制，能夠科學計量高校每項經濟要素，全面實時反映高校資產和負債變動情況，跟蹤支出和費用項目的來龍去脈，能夠分別從預算會計、管理會計以及財務會計的角度，為跨年度預算管理提供更為豐富的、全面的信息數據，進而為跨年度預算的編制提供科學詳實、精準實時的基礎信息。[4]

第五，建立中期滾動預算管理新模式，加強預算績效管理。通過引入教育事業中長期發展規劃，相對于年度預算，可以充分體現跨年度預算資金配置的優勢。利用科學的發展規劃，將規劃按時間跨度和項目內容類別進行分解，并轉化為項目資金預算(計劃)，同時建立教育事業發展中長期滾動項目庫，據此編制中期滾動預算。同時，規定所有中期滾動預算支出項目應有明確的、可量化的、分階段的預期績效目標，建立支出績效評價結果與預算安排有效結合的機制，提高財政教育資金的配置和使用效率。[5]

第六，優化財務信息系統，為跨年度預算管理提供技術支持。信息系統作為提高管理效率的重要支持手段和技術保證，通過提供良好的硬件和軟件支撐，能夠使跨年度預算管理運行更為流暢，增進高校財務活動的透明度，優化資源配置的效能，提高教育資金的使用效率。優化財務信息系統，首先要統一學校內外部信息數據源，互聯互通，實現共享，為實現規范化、科學化、精細化、績效化的跨年度預算提供基礎保障。其次要建立跨年度的、動態優化的數據庫管理系統，建立中期滾動項目庫，確保能夠全面、準確的做好相關業務數據的管理工作，為跨年度預算編制工作增強預測水平，提高預算執行分析能力，為跨年度預算管理提供信息數據保障。

三、結語

作為財政預算管理深化改革的重大舉措，跨年度預算平衡機制的實施，將賦予高校進行預算管理模式創新的動力，將優化高校教育事業發展中長期規劃，在有效防范財務風險的同時，使預算收支與教育規劃更好的銜接，強化規劃的科學性和準確性。實施中期滾動預算管理新模式，推動高校預算的年度平衡向中長期平衡擴展，體現預算的周期性和動態性，提高預算的連續性和前瞻性，這將為我國高等教育事業的發展發揮出重要作用。

[1]王志剛.建立中期財政規劃管理制度的思考[J].中國財政,2014(13):44-46.

[2]陳明鳳.關于高等學校全面預算管理的探討[J].會計之友旬刊,2008(17):30-31.

[3]姚繼剛.關于建立跨年度預算平衡機制的思考[J].行政事業資產與財務,2014(1):31-31.

[4]楊志勇.預算法修正必須面對的四個難題[J].黨政干部參考,2014(12):21-22.

[5]程瑜.契約精神、國家治理與政府預算——從“善政”到“善治”的嬗變[J].經濟研究參考,2014(49):41-48.

(責任編輯 汪繼友)

An Analysis of the Impact of the Cross-annual BudgetBalance Mechanism on Colleges and Universities

ZHANG Wen-hua1, SUN Xiao-bin2

(1. Finance Department, AHUT, Ma’anshan 243002, Anhui, China;2.Asset Management Office, AHUT, Ma’anshan 243002, Anhui, China)

：The establishment of a cross-annual budget balance mechanism is a major step forward in deepening the reform of fiscal and taxation system, which will have far-reaching impact on the budget management of colleges and universities. Colleges and universities should establish a “big budget” management philosophy, implement a comprehensive budget management, establish a relevant management system, implement the medium-term rolling budget and strengthen the performance budget management to adapt to the cross-annual budget balance mechanism.

colleges and universities; cross-annual; budget balance; measure

2016-03-18

章雯華(1973-)，女，安徽宣城人，安徽工業大學財務處高級會計師。 孫曉斌(1974-)，男，安徽馬鞍山人，安徽工業大學資產管理處高級會計師。

F812.3;G647

A

1671-9247(2016)06-0042-02