安徽省農民“退宅進城入鎮”的實踐與成效
——以天長市銅城鎮為例

崇 昊，佘汝海

(1.安徽農業大學經濟管理學院，安徽合肥 230036；2.天長市人大常委會農業與農村工作委員會，安徽天長 239300)

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安徽省農民“退宅進城入鎮”的實踐與成效
——以天長市銅城鎮為例

崇 昊1，佘汝海2

(1.安徽農業大學經濟管理學院，安徽合肥 230036；2.天長市人大常委會農業與農村工作委員會，安徽天長 239300)

摘要天長市銅城鎮根據當地工業基礎較好、農村“空巢戶”較多、農民進城入鎮的愿望較強烈的現狀，通過調查研究，在集中民意的基礎上規范操作，開展試點，循序漸進，創造條件，引導農民“退宅進城入鎮”，并積極引導農村土地流轉，解除“退宅進城入鎮”農民的后顧之憂。通過開展“退宅進城入鎮”工作，為開發土地資源，增加經濟效益，促進農地規范流轉及農業現代化發展，助推城鎮化進程，提高居民的生活質量探索了新道路。

關鍵詞銅城鎮；土地流轉；農民退宅進城入鎮；城鎮化

隨著我國工業化的不斷發展，大量農民選擇外出務工并逐步在城市定居，而他們在農村的宅基地因缺少相關的退出機制而處于閑置狀態，這使得大量的農村土地資源被浪費，非常不利于農村土地流轉和農業規模化生產。而“退宅進城入鎮”的實施將能夠很好地解決這一問題，為開發土地資源，增加經濟效益，促進農地規范流轉及農業現代化發展，助推城鎮化進程，提高居民的生活質量探索新路。近年來有關宅基地管理的研究較多[1-5]，但是涉及到“退宅進城”相關具體措施的，在理論界和實踐界都發展于2014年，目前這一措施仍缺乏比較系統和完備的理論研究，相關理論的完善與檢驗正在進行中，總體仍停留在試點階段。筆者選取“退宅進城入鎮”試點之一的安徽省天長市銅城鎮進行調查分析，采用了實地走訪、調查及與政府有關部門人員交流的方式，結合當地政府具體實踐所取得的成果和當地民眾的相關反應，就“退宅進城入鎮”的具體做法、可行性和意義進行闡述，為開展和推動這項工作的相關地區提供一定的借鑒。

1銅城鎮基本情況

銅城鎮地處皖東，是天長市轄下的一個副縣級建制鎮，全鎮總面積222.8 km2，耕地8 419.8 hm2。現轄15個村、8個社區，村民小組506個，共19 762戶，總人口70 890人，農業人口68 435人。改革開放以后，銅城鎮工業經濟發展較快，經濟基礎雄厚，是天長市工業大鎮，全鎮有各類工業企業近200家，其中全市固定資產、就業人數、年產值最多的安徽天大企業(集團)有限公司就坐落在該鎮；2014年全鎮居民人均收入20 462元，其中工資性收入15 514元，農民人均純收入14 120元；2014年9月被授予“全國重點鎮”稱號。

2銅城鎮農民“退宅進城入鎮”的主要做法

銅城鎮經歷改革開放36年持續發展，工業化、非農化和城鎮化進程較快，當地大量農民相繼入鎮進城，成為產業化工人或個體工商戶。以建華村、虞莊村為例，每天有人在家居住的只占34%(大部分都是老人小孩)；有11%的農戶已在城鎮買房建房，只有逢年過節才回到農村老家；有14%的農戶長年在外務工，季節性回家務農；有40%以上的農戶白天在城鎮上班或打工，晚上回到農村居住。在這種情況下，農村“空巢”“半空巢”現象比比皆是，部分村莊空房率達60%以上。一方面，大部分務工經商的農民渴望進入城鎮，享受城鎮較好的基礎設施和社會服務，過上城市生活；另一方面，農民又覺得重新到城鎮購房、建房，農村的舊房棄之可惜。如何使農民放心退宅、安心進城，銅城鎮黨委政府經過認真調查研究，用創新的實踐，積極引導和扶持農民“退宅進城入鎮”。

2.1調查分析，論證“退宅進城入鎮”的可行性調查顯示，大部分在城鎮務工經商的人員，特別是全職工人和經商人員，都渴望在城鎮有房。數以千記的“空巢戶”對房屋閑置造成的浪費倍感糾結，如有優惠政策，大多數農戶愿意“退宅”。

農戶愿意“退宅”的前提是買得起房。如何讓農民買得起房，以購置銅城鎮商品房為例，一套120 m2的商品房，總價值為25萬元，如果有能力支付首付款7.5萬元，則購房問題不大。為讓農戶有能力支付首付款，鎮政府通過調查測算，提出以下措施：一是對退宅的農戶給予一定的經濟補償，鎮財政補貼平均每戶達5萬元；二是通過與開發商協調，對進入本鎮購房農戶讓利，按每平方米讓利150元計，每戶讓利近1.8萬元。另外，對進城自建住房的農戶，可以通過宅基地置換來實行。

能否留得住，關鍵在就業上。銅城鎮僅工業企業就在200家以上，總體上需要一線產業工人3萬名左右，現不足1萬名，“招工難”一直困擾大小企業。農民進城鎮容易找到工作，收入也比單純務農要高出許多，農民進城入鎮不可能失業。通過調查分析，普遍認為銅城鎮“退宅進城入鎮”措施切實可行。

2.2集中民意，制定“退宅進城入鎮”的具體政策農民“退宅進城鎮”的主體是愿意進城的農民，只有得到農民的響應，才能實現預期的目標。為此，銅城鎮黨委政府充分尊重退宅農民的意愿，切實保障他們的知情權、參與權、收益權與決策權。組織人員向5 000戶農戶開展民意測驗和調查，并拿出初步方案，對“退宅進城”的每一道程序、每一個環節都組織農民代表討論，激發他們參與的積極性和主動性，最后由農民做決策。通過幾上幾下的溝通，最后大多數農戶愿意接受5萬元退宅補貼等優惠條件，愿意繼續承擔相應的義務。通過同農戶廣泛接觸、溝通、座談，經過多次修改，制定并完善了具體實施方案，并梳理出農民所關心的熱點、要點問題20多個，編印成《銅城鎮農民退宅進城政策解答》，發放到農民手中，將相關政策措施、權利、義務完整地介紹給農民群眾。

2.3統一流程，規范操作程序第一步，成立組織，制定議案，成立了由鎮黨委書記擔任第一組長、鎮長任組長的農民“退宅進城入鎮”工作領導組，領導組下設6個專業小組，并印發具體的實施方案；第二步，宣傳發動，開展業務培訓；第三步，收集整理退宅農戶基本信息；第四步，對退宅農戶的房屋及附屬物丈量評估，核對確認；第五步，張榜公布申請退宅農戶名單及房屋基本情況；第六步，審核批準；第七步，簽訂協議；第八步，在村鎮兩級建立檔案。

2.4試點先行，循序漸進推進工作開展農民退宅進城是新型城鎮化過程中的改革、創新之舉，帶有試驗示范和全局探路的性質，既要積極作為，大膽探索，又要深思熟慮，循序漸進。因此，銅城鎮采取區分輕重緩急，擇優遴選、分步實施的辦法，取得經驗，逐步推進。從2014年4月起，在10個村、50個村民小組的“空巢”農戶中優選500戶作為試點示范戶，到2015年9月底已有近300戶完成程序，進入拆房復墾階段，另外200多戶有望在年底進入拆遷復墾階段。據鎮長介紹，計劃從2016年起，農民“退宅進城入鎮”工作每年安排500戶，到2025年基本完成。

2.5創造條件，迎接退宅農民進城鎮銅城鎮是天長第一大鎮，城區規模較大，建設規劃早，配套完備。2013年修編后的《銅城鎮總體規劃》同《天長市土地利用總體規劃》《天長市村莊布點規劃》和《天長市美好鎮村建設規劃》銜接較好，為城鎮基礎設施建設預留了一定規模的建設用地；加上從2012年開始謀劃打造“鎮級銅城市”，投資2 500萬元建起了公園、游園、圖書館和電影院，2013年投資1.5億元，修建了鎮區道路、供排水、綠化、亮化和美化等設施。已經規劃好從2016年起再建高標準的初中、高中學校各1所，小學2所；開辟了3處33.33 hm2規模的農民商品房建設區和農民進城自建區，整個城區基礎設施和相關配套工程建設已比較完備，為農民“退宅進城入鎮”創造較好的基礎條件。

2.6引導流轉，解除進城農民的后顧無憂為了使進入城鎮的農民不再為“一畝三分地”的耕種管理來回奔波，鎮黨委政府積極引導農業合作社、能人大戶，流轉承包農村土地。銅城鎮成立了土地流轉工作領導小組、管理辦公室和土地流轉服務中心，并在行政服務大廳設立服務窗口，方便群眾咨詢相關政策、了解相關信息。規范流轉程序，并利用市財政獎補資金，對流轉土地6.67 hm2以上、流轉期3年以上的種植大戶給予一定的獎補；對流轉成績突出的村集體給予一定的獎勵。引導土地流轉工作有序開展，為退宅進城的農民解除后顧之憂。

3銅城鎮農民“退宅進城入鎮”的成效及意義

3.1開發了耕地資源，增加了農民收益在我國廣大農村，被閑置的舊房破屋及占用的宅基地數量龐大，浪費驚人。經過估算，銅城鎮近5 000個空巢農戶，戶均占據宅基地近0.167 hm2，如果全部退宅還耕，開發耕地資源就有666.67 hm2，每年新增收益總量可超過1 000萬元。最現實的是平均每戶獲得宅基地貨幣補償5萬元左右，變為可以攜帶的財富隨農民進城。中央承諾讓農民獲得更多的財產權利，率先從宅基地上獲得突破變為現實。宅基地還耕后，不論是自耕自種還是流轉給他人，農民及其子孫后代都可持續不斷地從土地上獲得收益，取得了應有的權益，實現“耕地總量不減，耕地質量不降”的國家國土管理目標；同時，推進社會生產方式的更新和社會生產關系的調節與進步，其意義遠遠超出了經濟范疇。

3.2改善農民的居住環境，助推城鎮化進程以前農村分散建造的房屋，多為沿村莊道路建設的“三合一”(居住、生產、經營)的房屋，零散、臟亂，特別是一些“空巢”戶，門前屋后雜樹、雜草叢生，綠化美化衛生等環境較差，還存在重大消防安全隱患。為了對農民生命財產安全負責，創造一個良好的人居環境，有必要引導農民退宅進城入鎮。近幾年來，銅城鎮分別在安樂、喬田、高廟、龍崗等5個中心社區(原鄉鎮合并前的政府所在地)進行了統一的建房規劃，在這一次開展農民“退宅進城鎮”試點中同質同量享受政策優惠。目前，銅城鎮銅北社區等一些社區已經成為天長市城鎮化建設示范小區。

3.3促進了農地規范流轉，有利于現代農業發展進城的農戶退宅還耕以后，有利于農村土地的流轉。目前，在鎮黨委政府的積極引導下，全鎮有6.67 hm2以上的流轉大戶57戶，其中66.67 hm2以上的土地流轉大戶有4戶，666.67 hm2以上的土地流轉大戶1戶，流轉面積達2 166.67 hm2，占全鎮土地面積的25.7%。農民“退宅進城入鎮”有利于農村資源整合、要素配置，促進農村高標準農田項目、土地整治項目、小農水項目進行統一規劃、綜合治理，加快農地流轉集聚，形成規模化種養、機械化作業、集約化經營嶄新格局，助力推進現代農業的發展。

3.4實現農民身份轉換，促進了農民生活質量的提升農民“退宅進城入鎮”，由農民變為城鎮居民，這是新型城鎮化的目的所在，只有這樣，農民才能同城鎮居民一樣提高生活條件要遠遠優于農村。這就是銅城鎮雖“退宅進城入鎮”工作開展時間不長，但向往、關心這項政策的人越來越多的關

鍵所在。

參考文獻

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Practice and Effects of Farmers Retreat into Cities in Anhui Province

CHONG Hao1, SHE Ru-hai2

(1. School of Economics Management, Anhui Agricultural University, Hefei, Anhui 230036; 2. Committee of Agriculture and Rural Works, Tianchang People’s Congress, Tianchang, Anhui 239300)

AbstractAccording to the status in Tongcheng Town such as good industrial base, more empty nest family in rural area and strong desire of farmers into city, through investigation, standardize operations on the basis of centralized public opinion, carry out pilots, create conditions to guide farmers retreat into cities and actively guide the transfer of rural land. Through carrying out farmers retreat into cities, a new road was explored for developing land resource, increasing economic benefits, promoting agricultural land standardized transfer, agriculture modernization development and urbanization process, improving residents’ life quality.

Key wordsTongcheng Town; Land transfer; Farmers retreat into cities; Urbanization

作者簡介崇昊(1994-)，女，安徽天長人，本科生，專業：會計。

收稿日期2016-02-02

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)08-113-02