論網絡信息技術對政府治理模式的轉型作用

汪 金 玉

(安徽師范大學法學院 ，　安徽　蕪湖　241003)

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論網絡信息技術對政府治理模式的轉型作用

汪 金 玉

(安徽師范大學法學院 ，安徽蕪湖241003)

摘要：信息時代，開發和利用網絡信息技術是政府加快職能轉變，改變傳統官僚制政府治理模式弊端的必然選擇，網絡信息技術從結構層面和工具層面改變傳統政治的某些內容、形式、目標及操作手段，但信息系統化建設相對滯后、信息資源的整合效度不夠以及人力、組織與技術諸要素的更替困境制約了政府治理模式的轉型。應進一步優化政務服務流程，強化網絡互動，構建電子政府，為政府的管理創新創造更好的契機和條件。

關鍵詞：網絡信息技術；政府治理模式；轉型

信息時代政府傳統的運作模式和治理形態越發難以適應客觀形勢的急劇變化和社會發展的實際需求。網絡信息技術的普及應用特別是近年來“互聯網+”等一系列創新形態的深度發展，為政府部門的內在改革和管理創新提供了契機和條件。權衡網絡信息技術的利弊得失，發揮其在優化政府組織結構、重構政府運作模式以及健全政府目標設計中的有益功能，對于構建新型政府治理模式、促進政府職能轉型和推動服務型政府建設，意義深遠且重大。

一、網絡信息技術在政府治理實踐中的應用

(一)政務公開系統

政務信息的公開化與透明化既是建設服務型政府的必然要求，也是構建現代權界清晰、廉潔高效的政府組織體系的重要環節。依托政務信息的及時公開和適時更新，一方面使社會公眾能夠準確掌握政府工作的信息動態，及時獲悉關乎切身利益的方針政策；另一方面有助于打破政府部門信息壟斷，優化政務服務流程，提高行政工作效率，增進政府組織的社會親和力，進一步強化與社會成員之間的政治溝通和相互信任。近年來隨著信息技術的迅猛發展和互聯網的廣泛普及，電子政務以其特有的優質、高效與智能的顯著優勢和廣闊發展前景而被廣泛應用于政府各個部門的日常工作之中，不僅推動了政府部門消除信息邊界、減少瑣碎程序，實現辦公自動化、網絡化和透明化，而且也有助于促進政府部門創新工作機制、改進工作方法，切實轉變工作思路。

(二)組織合作系統

經濟社會的快速發展使得社會關系變得愈加復雜，社會事務的日趨繁雜和社會分工精細化的趨勢也日益凸顯，因片面注重局部效率而造成政府部門的彼此隔離，使得行政組織的運作效率陷入難以逾越既有格局的深層困境。現代政府的再造理念尤為強調政府組織能夠竭盡所能滿足公眾需求，承擔處理公共事務、提供公共產品以及公共服務的職責職能，但現實中傳統管理模式仍然根深蒂固，其單一式的金字塔結構顯然難以彌補市場經濟條件下政府自身自利性及其附著的“失靈”風險所導致的缺陷。利用網絡信息技術的平臺進行規范操作和程序控制，將零星分散的信息資源加以分門別類與系統整合，超越了以往時空障礙乃至體制缺陷所造成的條件局限，增進了政府層級的縱向之間、同層級橫向之間以及與外部環境間的信息互通和資源共享；促進政府部門降低行政運作成本，極大地提高了行政辦事效率。網絡信息技術所提供的組織化協作機制，對于增強政府部門的反應能力和回應效率，構建多元治理主體良性互動的網狀治理結構，進而有助于政府組織著眼于均衡發展的權責使命以謀求最大化職能效益目標，亦具有深刻影響。

(三)民主參與系統

制度化的民主參與機制是政府系統贏得廣泛社會基礎而保持長期穩定運行的基本路徑，也是官僚機器有效規避信息不對稱弊病而縮小與公民社會之間的“數字鴻溝”，切實增進社會認可度與鞏固合法性基礎的必然要求。傳統單一式、間接性的民主參與方式越發難以適應社會新形勢的急劇變化以及社會大眾自為意識日益崛起的客觀需求，網絡技術的載體優勢就在于“它強調科技領先、政府信息的公開化和可獲得性、政府與民眾的交互回應機制以及高效率”[1]。事實上，現代化信息技術的引進運用，不僅能夠切實保障公民法律上規定的知情權、參與權和監督權，為有序參與政治生活，及時表達意志訴求提供便捷渠道；而且也有利于培育和發展社會中介組織，合理劃分政府與市場、政府與社會彼此間的職責范圍，充分調動一切積極因素發揮主動性和創造性，構建富有效率和充滿活力有政治機制。與此同時，透過網絡渠道監督政府部門日常工作，有助于政府部門提高決策水平與改善服務質量，促進政府組織保持良好形象與維護權威角色，推動政府廉政建設和政府體系的優化。

二、網絡信息技術在政府治理實踐應用中存在的問題

(一)信息系統化建設相對滯后

現代信息技術的突出功能在于能夠整合零碎分散的有效信息，加以技術化、規范化以及系統化，為政府部門轉變服務管理職能，建立方位適當的行政職能體制和高品質的行政指揮系統帶來有利契機，但囿于轉型時期社會發育程度以及技術成熟水平的相對欠缺，使網絡信息技術于電子政府信息制度化建設方面存在著鮮明的雙重功能，其負面效應表現為政府部門在電子政務運行操作上存在著載體構建、內容界定、程序設定等方面過分滯后乃至不足。伴隨著現代化進程的長驅推進，社會最大公共組織的政府其公共事務急劇增多，為此必須承載更多的管理職責和服務功能，這在客觀上對政府系統的內部整合、組織建設、運作方式以及資源開發提出了更高要求；而多元社會力量與利益群體在競爭合作的復雜交融格局下基于自身利益欲求和價值取向而訴諸平等適用的網絡信息工具，這在一定程度上提升了信息社會中以網絡為主導的大眾傳媒的影響力(也有學者稱之為第四種權力)，削弱了國家凝聚力[2]。強化網絡安全風險意識、政務信息的部分加密以及公眾知情權的適度量化等，成為現代政府凝聚有效制度力量以發揮權威性的組織控制和社會管理的極大考驗。立足業務需求，加快完善信息化建設規劃，健全有關網絡法律法規，構建網絡時代的社會認同刻不容緩。

(二)信息資源的整合效度不夠

信息時代的主要特點是信息資源的容量龐大與交織融合。政府部門為了全面掌控社會發展動態形勢，更加便利地提供公眾滿意的公共產品和公共服務，準確而有效地掌握信息流通動態，加大信息整合力度勢在必行。受制于傳統官僚制層級結構的負面效應，以等級、集中與剛性為特征的傳統政府組織形式，其僵化封閉的取向已然根深蒂固，這與“政府再造”浪潮所倡導的以扁平、分散與靈活為特征的網絡化政府組織形式的理念趨勢相去甚遠。“如果說市場制度反對內部交易和利用信息的不對稱性，那么相比之下，官僚制度則努力防止有價值交易信息的‘泄露’；市場機制要求信息分享；官僚制則要求信息囤積制度”[3]。傳統科層制運作模式的消極后果容易造成政府部門的條塊分割和封閉固化，加之缺乏必要的合理規劃和統一標準而極易形成“各自為政”的紊亂現象，長此以往累積的體制弊病勢必導致政府機構的資源浪費和政治管理的低效回應。與此同時，“由于目前的模式仍然是政府自我循環，缺乏社會非營利組織和私營公司以及社會中介的參與，社會協同度不高”[4]，致使政府部門相互之間因邊界模糊而難以達到理想化的業務銜接和信息流轉，這樣既增加了政府組織不必要的行政運行成本，也妨礙了政府部門高效管理公共事務，提供公共服務的速率乃至質量。

(三)人力、組織與技術諸要素的更替困境

信息化時代政府組織模式轉型的最大機遇就在于能夠利用先進的信息技術通過內部管理革新與服務手段創新，實現對傳統組織模式的結構形態和運作程序進行革命性的整合變革。隨著政府管理方式的日益成熟，以及人才、組織與技術諸要素優勢地位逐漸凸顯，操作平臺規范化、服務效果直觀化等一系列技術優勢正深刻影響政府部門的組織目標和價值追求。其一，在人力資源方面，鑒于“人是組織的核心要素”，使得與信息時代的信息化平臺相匹配的公務人員的思想觀念、知識結構、技術素養、管理水平較之以往也出現了新的更高標準的要求。突破傳統體制、舊有觀念以及部門利益的束縛羈絆，強化公務員技術培訓及崗位鍛煉，提高其綜合業務能力顯然勢在必行。其二，在組織、技術等要素層面，一方面既不能錯失促成政府組織的創新變革與模式選擇的有利契機，也要避免增加組織變革的外部性成本以及技術依賴；另一方面，“由于信息技術的廣泛應用會導致政府環境的根本改變，而政府環境的變化又會對政府組織的設計和運作產生重大影響”[5]，因此，必須審慎對待技術應用可能招致的內在隱患和潛在風險，避免陷入網絡民粹主義的投機、網絡監督漏洞等潛在陷阱。

三、網絡信息技術在政府治理實踐應用中的建議

信息技術的迅速發展，為電子治理新范式在新的歷史條件下的崛起并向傳統官僚體制發起終極挑戰提供了動力源泉。電子政務的技術優勢在于可以利用其技術載體將原本歸屬政府的信息發布、信息管理以及信息服務業務轉移到互聯網平臺，這就為政府部門完成日常管理任務，開辟新的基本服務項目提供了內在保障；也有助于規避政府責任增加招致的“超負荷”風險，順利推進政府部門的管理創新與能力建設。

(一)完善網站設計，優化政務流程

公民社會民眾個體與組織團體的政治覺悟、權利意識和參與熱情普遍高漲，現代政府正承載著急劇變化的外部形勢和內部改革的雙重壓力。網絡通信和計算機技術的快速發展和普及應用，有利于促進轉變政府治理思路、改進政府服務質量以及革新具體治理方式。

1.網站設計的健全與完善

現代信息技術具有數字化、自動化以及多樣化的運行特性，傳統政府的政務信息傳遞模式以及管理服務方式越來越難以跟上時代變化的步伐，這也使得依托網站設計實現政務信息系統內外科學化、規范化和程序化的輸入輸出變得必要與可能；當然，也為政府組織精簡重組提供便利的操作工具和穩固的輿情基礎。具體而言，一方面，借助信息技術搭建相關網絡平臺增強政務信息輸入輸出的速率與效率，拓寬了公眾獲取豐富信息資源的渠道，便于公眾及時捕捉政策信息以便作出快速回應。對于政府部門而言，可以依據政策反饋實施科學評估，保證政治過程的前后銜接、通暢遞進以及程序規范，實現政策發布與政策執行的有效性、連續性和一致性目標；另一方面，尚未健全的公共組織越發陷入的日益增多的繁雜事務和提高行政效率與降低行政成本間的矛盾困境，擺脫官場病的制度頑疾是當前政府部門面臨的重大課題。與權威合理化及職能界限清晰化協同并進的就是有必要引入信息管理技術、采納互聯網政務操作經驗，實現政治結構的合理分化和政治資源的有效節約。當然，“電子政府的建設當然需要較大投入，但這筆賬到最后一算，肯定是節省大于支出”[6]。

2.政務流程的優化與整合

按照職能層面的范疇，依據政府所屬各自不同的職能界別來進行歸類，通過政府不同的職能類別進行具體細化構建網絡政府的虛擬組織，借以設置聯動統一的職能中心來完成不同職能機構之間的信息交接和聯動溝通。在功能意義上，可以依據實際需求將政府職能系統加以整合，按照不同管理職責與服務功能劃分相應網絡板塊。

(二)強化互動功能，提升服務質量

市場經濟條件下多元利益群體競相崛起，社會公眾的利益需求日趨多樣化，這些變量要素的生成演化對政府組織的治理能力與服務水平提出了更高要求。作為完善制度規則、推進治理體系和治理能力現代化迫切需求的關鍵部分，行政體制改革的核心要旨即在于以推進政府職能轉型作為改革的突破目標和攻克對象；而作為職能轉型的必要環節與基本內容，權力資源的有限下放和適度分散是構建分權導向的多元治理主體的題中應有之義。網絡信息技術的發展與運用為肩負不同“權責”使命的治理主體相互溝通及協作既帶來了契機，也提出了嚴峻的挑戰。權責界限的充分劃定和明晰構成了當前協調創建公營與私營、政府與社會、政府與公民之間不同網絡平臺的前提要件和內在要求。由于網絡政務具備的交互式、開放性和直接性的特點，可以通過強化網絡互動功能，拓寬公眾參政議政的渠道，使公民便捷地參與政府決策活動，這樣不僅有助于完善公民利益的表達機制，保障公民平等的利益表達權利 ；而且也有利于強化對于公共部門的監督，促進政府廉政建設，防范杜絕任何管制行政、人情行政以及暗箱行政等違規違紀行為，進而有效遏制官僚體制衍生的公共權力部門化、部門權力利益化所導致的腐敗現象。公民參與網絡的行為“增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的成本，培育了強大的互惠規范，促進了交往，促進了有關個人品行的信息之溝通。”[7]

信息技術的操作平臺架起了政府與民眾間相互溝通、彼此協作的媒介橋梁，成為維系社會公眾與公共組織之間密切聯系的空間紐帶。依托網絡服務平臺，政府部門可以及時快捷地了解政情和民意，進而利用新聞媒體的輿論導向作用，實現公共行政的導向性功能。社會公眾依靠網絡平臺以主動的政治熱情和理性的參與方式在相對寬松自由的互動空間暢所欲言，既保持與決策者之間的良序政治溝通，也有利于激發網絡時代的群體意識和社會凝聚力，極大拓寬公民政治社會化的實施途徑。

(三)深化職能轉變，構建電子政府

信息時代的社會生活充斥著信息爆炸的特征。信息革命的轟轟烈烈與政府改革的澎湃浪潮迅猛來襲，未來政府朝著“一站式”、“跨機關”、“自助式”甚至“7×24小時”的方向發展已成大勢所趨。“飛速發展的信息技術影響著社會的每一個領域，為政府信息的廣泛傳播奠定了技術基礎，也為政府實現改革目標提供強有力的技術支持”[8]。技術要素的日益成熟和管理經驗的積累豐富，促使政府部門按照職能合理設置、規模有效控制以及行政流程科學設置的進展目標優化重組，并且朝著暢通快捷、先進實用和安全準確的整體框架方向發展以明朗的模型，為此政府部門管理公共事務、提供公共服務的規范性、透明性與有效性因此便能加以改善。

作為工業化社會向信息化社會轉型發展的必然產物，電子政務的實質亦即是對工業時代政府形態的再造。電子化組織模式與傳統組織模式相比，兩者在目標設計、控制機制以及結構形態上表現出明顯的差異。傳統政府工作模式總是強調以政府實體和機構職能為辦事重心，使企業與公眾總是繞著政府部門循環旋轉；電子化組織模式則因其開放的外部導向性而將主要精力轉向對外部信息的捕捉及利用上，從而使得政府原本的職能重心、行使方式與職能關系必然做出相應地適應性調整。強大的網絡虛擬平臺不僅足以推翻官僚制的“逆向效率悖論”，也為條件懸殊的公共治理主體賦予了相對自由的平等話語權。

政府改革是一項長期而復雜的社會系統工程。政府職能轉變有賴于完備的制度設計、健全的法律體系，需要科學規劃、分步實施、量力而行。當然，開闊的改革視角也是不可或缺的必備要素。網絡信息技術從結構層面和工具層面對改變傳統政治的某些內容、形式、目標及操作手段，作用不容小覷。特別是作為一種全新理念和技術支撐在推動政府組織的制度創新、機構改革與能力建設方面，意義巨大。但是必須明確，作為一種操作工具，技術本身的目的效應不可避免地帶有某種有限性與可塑性。在當前普遍熱衷的電子政府建設上，誠然，政府治理變革的最終目的是達成善治秩序，電子政府是通向這個秩序的重要手段，但其既非唯一也非萬能，必須理性看待網絡信息技術在政府治理模式轉型進程中的雙重影響，尤其不能過分夸大其政治作用及社會功能。

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責任編校：汪沛

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2016)01-0095-04

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2016.01.022

作者簡介：汪金玉，男，安徽桐城人，安徽師范大學法學院碩士研究生。

基金項目：安徽師范大學研究生科研創新與實踐項目(2015cxsj106)。

*收稿日期：2015-09-30

網絡出版時間：2016-03-09 13:49網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20160309.1349.022.html