中小城市人才公共服務平臺的構建與評價研究

黃先軍，楊國才

(安慶師范學院經濟與管理學院，　安徽　安慶　246133)

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中小城市人才公共服務平臺的構建與評價研究

黃先軍，楊國才

(安慶師范學院經濟與管理學院，安徽安慶246133)

摘要：人才資源是科學發展第一資源，以人才引領和支撐經濟社會發展，已成為中小城市的普遍做法，打造優質高效的人才公共服務平臺乃是當務之急。應遵循綜合性、系統性、可比性、動態性、可操作性、定量與定性相結合的原則，構建中小城市人才公共服務平臺工作效能的評價指標體系。高效的中小城市人才公共服務平臺建設要堅持“先中心，后外圍”的思路，突出公益性，將“高端產業”和“低端產業”相結合,將財政投資和引進社會資本相結合，進一步加強和改進組織機制，牢固樹立服務理念，切實提升服務水平。

關鍵詞：中小城市；人才；公共服務平臺

平臺作為一個工程概念,從20世紀初汽車實現大批量、流水線作業就開始出現。后來，伴隨著平臺方法在航空工業、船舶工業、電子工業等領域大獲成功，在業界得以廣泛普及，并受到學界的廣泛關注。平臺戰略逐漸被看成形成核心競爭力的主要抓手，在一定程度上決定了管理層的決策效果，它在開發新產品、協調資源配置、優化工程技術、提高生產效率、降低供應鏈成本、細分市場和構建營銷渠道方面發揮了巨大作用[1]。所謂人才公共服務平臺，是指政府針對人才的公共需求，通過組織整合、集成優化各類資源，提供可共享共用的基礎設施、設備和信息資源共享的各類渠道。平臺建設的目標是為人才的公共需求提供統一的輔助解決方案，達到減少重復投入、提高資源效率和加強信息共享。按照人才服務的功能不同,可以把人才公共服務平臺主要劃分為四大類,分別是:人才流動公共服務平臺、人才研發公共服務平臺、人才培訓公共服務平臺、人才信息公共服務平臺。

一、中小城市各類人才服務平臺的發展現狀與不足

當前，引進高層次緊缺人才，搭建人才公共服務平臺，加強人才隊伍建設已成為各地政府及其人事部門的主要工作。根據對我國部分典型中小城市現有的各類人才服務平臺進行前期摸排發現，經過多年努力, 中小城市在平臺建設方面也取得了不錯的成績,對支撐本地人才隊伍建設發揮了一定的作用。

(一)中小城市各類人才服務平臺的發展現狀

1.人才流動服務平臺的發展現狀

人才流動服務平臺是實現人才求職就業和調動等人才流動的重要渠道。中小城市中的人才流動服務平臺按照性質分主要有兩類：一類是由政府構建的屬官方性質的人才流動公共服務平臺;一類是由各人力資源企業提供的屬民營性質的人才流動服務平臺。目前由政府構建的人才流動公共服務平臺，主要是指由各城市及其下屬各區縣(含縣級市)人力資源與社會保障局主管的各類平臺，均屬官方性質的政府機構,統計顯示,它承擔了各市企事業單位近30%的人才招聘任務。該類平臺具體又有人力資源市場和人才交流服務中心兩種機構形式，其中，人力資源市場的主要功能包括政策咨詢、職業指導、招聘登記、求職登記、信息發布、網上招聘、就業失業證發放、培訓登記、勞務輸出、勞務派遣等；人才交流服務中心的主要功能包括人才規劃、大中專畢業生就業指導、“三支一扶”、人才交流、人事代理、求職登記、創業指導、網上招聘、信息發布、人才測評、檔案管理等[2]。各類人力資源企業提供的人才流動服務平臺，全部屬于民營性質。據調查，我國絕大多數中小城市此類人力資源企業相當缺乏，該類平臺雖然數目寥寥，但在人才招聘、個人求職就業、職業指導、勞務輸出、勞務派遣、人才培訓等方面也發揮了一定的作用。

2.人才研發服務平臺的發展現狀

總體而言，我國中小城市企業的研發能力相對薄弱，企業急需的是成熟度較高的科技成果，要求能圍繞研發能力較強的學術機構構建起相對完整的創新鏈(包含基礎研究、應用研究乃至開發)[3]。目前中小城市中人才研發平臺主要以下幾種形式：第一種是以各類院校為載體所構建的各種研發機構，一般包括少量的地方性本科院校和高職高專類院校，此外還有部分中專和職業高中可以承擔少量的研發任務。第二種形式是各種科研實驗室，主要包括企業技術中心、工作研究中心、技術推廣站等形式。第三種形式是博士后流動站或工作站，因為中小城市在資金配套、實驗條件、工作環境等方面存在明顯的缺陷，很多博士后工作站往往都流于形式，難以發揮作用。第四種形式是各類研究所，既有從事技術研發活動的研究所,也有開展管理咨詢和歷史文化研究活動的研究所，這些研究所基本上都能做到結合地區實際，為各類企事業單位甚至是個人做好技術服務[4]。

3.人才培訓服務平臺的發展現狀

統觀各中小城市搭建的人才培訓服務平臺,大多采取“繼續教育制度化培訓”和“單位需求社會化培訓”相結合的方式，依托已有的培訓場地和人才服務中心培訓基地，舉辦專業技術人員繼續教育培訓、非公有制企業技術人員知識更新培訓、公務員培訓以及其它各種形式的社會化培訓[5]。中小城市目前創建的人才培訓服務平臺主要以各層次人才培訓基地形式存在的，具體包括：專業技術繼續教育培訓基地、企業經營管理人才培訓基地、高技能人才培訓基地、技能大師工作室、引智成果示范推廣基地等。其中,科教人才培訓中心和勞動就業培訓中心是最有影響力的兩種人才培訓基地。

4.人才信息服務平臺的發展現狀

利用信息化方法和手段推動人才綜合服務體系和人才服務平臺的建設，高效銜接人才與用人單位之間的關系，具有重大的意義。人才信息服務平臺的建設目標是采用先進成熟的技術、科學合理的方法將存放位置凌亂的人才供需信息數據源進行規范與集中管理,搭建通用的人才信息服務平臺，并具備統一的用戶使用方法、統一的用戶簽約方式、統一的數據管理、安全的數據接口、便捷的系統搭建方法、統一靈活接口調用功能[6]。目前中小城市較為成熟的人才信息服務平臺主要以人才網站形式發揮作用,其中各市人力資源和社會保障局網站、市人才網、各區縣人才網、城市就業網和城市人事考試培訓網等網站是由人社局負責建設和管理的，其他各形式的人才網站均屬民營性質。從功能上看，各家網站在提供人才服務上差別不大。

(二)中小城市現有人才服務平臺之不足

1.企業“大而全、小而全”現象嚴重,公共服務平臺利用率低

調研發現,各類企事業單位在人才管理和服務方面，基本上仍抱守傳統的管理和經營觀念，都構建有自己的人才服務平臺即人力資源管理部門,用以負責本單位的人才招聘、員工培訓、研發及信息服務等與人才相關的工作,對政府提供的各種人才公共服務平臺的利用熱情并不高，這種“大而全，小而全”的現象已成為城市各類人才服務平臺建設和發展的最大障礙。

2.布局分散和條塊分割，難以形成人才服務的集聚效應

目前，各中小城市轄區范圍內(包括市、區、縣)存在的各類人才服務平臺總量并不在少數，基本上都有不下幾十家，但無論是實體人才服務平臺，還是信息人才服務平臺均呈現散落式點狀分布,各平臺之間缺乏有機聯系，沒有形成體系,造成各自為政、市場分割嚴重、信息資源不能共享、利益機制沖突嚴重、相互之間甚至出現惡性競爭，無法形成對人才服務的合力，集聚效應和整體功能難以發揮。

3.規模較小，功能單一，對人才的綜合服務能力較弱

與大城市和部分發達地區一些相對成熟而又健全的人才服務平臺相比，中小城市多數人才服務平臺建設規模偏小，每個平臺的人才服務功能相對單一，不僅造成對本地各區域人才的綜合服務能力弱下，而且也因為規模太小致使平臺的輻射力嚴重不足，難以產生廣泛的社會影響力，不能形成品牌效應和對人才的吸納效應。

4.低水平重復建設，造成資源浪費和人才管理運營成本過高

改革開放以來,國家實行了“分灶吃飯”的財政體制,從利益機制上刺激了地方政府的重復建設，致使地方政府包括各個部門熱衷于上項目、鋪攤子，廣開財源,脫離實際,搞一些華而不實、勞民傷財的大廣場、寬馬路等“形象工程”、“政績工程”,這就極易造成低水平重復投資和建設問題。中小城市的低水平重復建設問題不僅存在于傳統的行業產業和基礎設施建設領域，在人才公共服務平臺建設方面，這一現象也是比較突出和普遍存在的[7]。比如，各市在人才服務方面開設了形形色色的數家人才信息網站、多家人才招聘市場、大大小小的各類培訓機構等。這些低水平重復建設不僅造成了資源的嚴重浪費，而且也帶來了管理成本的大幅增加。

5.轄地各縣區重視程度不同，存在發展不平衡現象

由于經濟發展水平、政府財力和對人才需求程度的差異性，中小城市轄地內各區縣對人才公共服務的重視程度及投資建設力度，普遍性存在一定程度甚至是相當大的差距。部分縣、區在人才服務平臺建設尤其是實體平臺建設方面至今仍是空白，有的雖建有平臺如人才市場，但往往呈現有場無市的現象，場所設備不能充分利用，就業服務的功能很不完善，有的干脆就把人才市場服務資源轉做他用。同時，因部分平臺建設投入經費不足，管理人員和工作人員工資得不到保障，工作缺乏積極性、主動性和創造性，整體素質不高，缺少一批熟悉政策、精通業務的專業性人才服務和職業指導人員隊伍，致使平臺的功能難以發揮作用。

6.缺乏統一的行業運行標準，人才服務效率低下

人力資源產業作為新興產業，其產業發展規律和運營模式尚不成熟，特別受傳統計劃體制的影響比較深，政府行政干預色彩濃厚，國家目前還沒有出臺統一規范的行業標準，造成人力資源管理的體制機制不健全。中小城市各類人才服務機構和服務平臺也是魚龍混雜，各成體系，政出多門，相互封閉，管理混亂，導致人才服務效率總體水平比較低下。

二、中小城市人才公共服務平臺的建設模式

鑒于中小城市人才服務平臺存在以上諸多問題，如何通過政府力量驅動，把各類分散的、不成體系的人才服務平臺進行聚合，打造成人才服務能力強的綜合性、一站式、現代化人才公共服務平臺，是關乎這些城市人才事業能否實現飛躍式創新發展之大計。下面通過對功能界定、空間布局和開發發展路徑等三個方面設計中小城市人才公共服務平臺的具體建設模式。

(一)功能模式

根據中小城市城市人才服務的實際需求，并參考別的成熟人才平臺的先進做法，設計中小城市人才公共服務平臺的具體功能模式如表1所示。

表1　中小城市人才公共服務平臺的功能

(二)空間布局模式

根據中小城市人才規模、財政實力、地理面積、城市規劃等情況，人才公共服務平臺可以視本市實際情況采取以下三種空間布局模式之一。

1.單級單核型平臺

所謂單級單核型平臺是指在整個城市范圍內，只在中心城區構建一個規模相對較大的人才公共服務平臺，而該平臺是全市唯一的一級平臺，下面不設二級平臺或分支平臺。該種形式的平臺布局適合于那些人才規模較小、地理面積不大、財政投入非常有限的城市采用。具體空間布局形式見圖1。

2.兩級單核型平臺

所謂兩級單核型平臺是指在整個城市范圍內，中心城區設置一個規模較大的服務功能較齊全的綜合性人才公共服務平臺，它同樣是城市唯一的一級平臺，但與單級型平臺不同的是，該種平臺下面還設有規模較小的二級平臺，由一級單核型大平臺主要負責中心城區的人才服務，二級平臺負責外圍區域比如縣域農村的人才服務。該種平臺布局適合于那些人才規模較大、地理面積較大、財政投入相對寬裕的城市采用。具體空間布局形式見圖2。

3.兩級多核型平臺

所謂兩級多核型平臺是指在整個城市范圍內，中心城區設置兩個及以上的規模較小、服務功能各有偏向的多核型人才公共服務平臺，這些平臺組成城市的一級平臺，可以據此建造一個大型的人力資源產業園，以負責中心城區的人才服務，一級平臺下面還設有數個規模較小的二級平臺，負責縣域農村的人才服務。該種平臺布局適合于那些人才規模很大、地理面積很廣、財政投入充裕的城市采用。具體空間布局形式見圖3。

圖1單級單核型平臺 圖2兩級單核型平臺 圖3兩級多核型平臺

(三)開發發展模式

2010年11月9日，人力資源與社會保障部副部長信長星在上海人力資源服務產業園區正式揭牌時指出：“要圍繞建立專業化、信息化、產業化、國際化的人力資源服務體系，大力推動人力資源服務業的體制創新、政策創新、管理創新、服務創新和產品創新，實現基本公共服務充分保障、市場經營性服務逐步壯大、高端服務業快速發展、服務人才和促進就業的能力明顯提升。”“要扶持人力資源服務產業發展，探索建立人力資源服務產業園區，促進服務機構和行業集聚發展，鼓勵和支持人力資源服務機構按照優勢互補，自愿結合的原則，通過兼并、收購、重組、聯盟等方式建立一批實力雄厚、影響力大、核心競爭力強的人力資源服務企業集團，提高人力資源服務供給能力和市場效益。”[8]

人力資源服務產業是圍繞人力資源配置、管理、開發提供相關服務的生產性服務行業，是現代服務業中的新興重要門類和最具活力的行業之一，其發展程度直接反映一個國家或地區的人力資源開發利用水平。大力發展人力資源服務業，不僅能有效滿足經濟社會快速發展對人力資源服務不斷增長的需求，而且能帶動就業和增加稅收。參考我國部分大城市和發達地區構建人才公共服務平臺的一些成熟做法和先進經驗，中小城市可以遵循從“平臺”到“產業”的二階段開發與發展模式。

1.“平臺”建設階段

第一階段是“平臺”建設階段，它是指首先建造一個大型的人才公共服務主體功能平臺(比如人才大廈)，該主體平臺是通過對 “人才流動服務平臺”、“人才研發服務平臺”、“人才培訓服務平臺”、“人才信息服務平臺”等四個分平臺進行資源整合和兼并重組的方式構建而成，它不僅糅合了上述四個分平臺的所有功能，而且還可以在此基礎上進行功能業務拓展。

2.“產業”發展階段

第二階段是“產業”開發建設階段，它是指在前期“平臺”建設的基礎上，再籌謀人力資源產業的發展。要大力開發發展人力資源產業，采取集群化發展模式是比較有效的路徑，而集群化發展比較有效的路徑是建造一個立足本地、輻射周邊、面向全國的現代化人力資源服務產業園，也就是將有關人力資源企業集中到一個區域，發揮集聚產業、拓展服務、孵化企業、培育市場四大功能。園區的發展目標為建設成集“多功能的社會保障服務平臺、多元化的人力資源服務產業基地、多渠道的人力資源解決方案產品創新基地”于一身的人力資源產業綜合發展區域。目前，國內人力資源服務產業園區建設呈現出一片蓬勃發展的“燎原之勢”。上海已經建成國家級人力資源服務產業園，重慶、河南、天津、成都、蘇州正在籌建或申報國家級人力資源服務產業園。

三、中小城市人才公共服務平臺工作效能的評價指標體系

為了考核人才公共服務平臺的功能發揮狀況，在遵循綜合性、系統性、可比性、動態性、可操作性、定量與定性相結合等原則的前提下，本文構建了中小城市人才公共服務平臺工作效能的評價指標體系框架[9]，如表2所示。

表2　中小城市人才公共服務平臺工作效能的評價指標體系

(一)人才效能指標

人才效能指標是指人才公共服務平臺在人才就業和流動方面的指標,它是衡量中小城市人才公共服務平臺功效的最重要指標,在中小城市人才工作中,最能體現人才工作效果的當屬域外人才引進、本地人才流動和高端人才簽入狀況等三個方面。

(二)環境效能指標

環境效能指標是指人才公共服務平臺所能提供的人才就業、人才成長、人才流動等所需的各種環境條件，具體而言主要包括人才所需的信息環境、創業扶持環境和常態的崗前及在職培訓等[10]，這些環境效能指標的滿足情況對人才效能指標具有重要的影響甚至是決定性作用。

(三)經濟效能指標

經濟效能指標是指人才公共服務平臺的經濟效益狀況，它有總收益水平和成本水平決定的，成本主要包括各項平臺建設投入和日常管理成本，收益主要是指在平臺運營過程中，通過市場途徑獲取的各項收入，比如用人單位在人才招聘、人才培訓、人才測評、勞務派遣等方面交納的費用。

四、構建中小城市人才公共服務平臺的對策建議

(一)遵循“先中心，后外圍”的建設思路

“先中心，后外圍”是指先在城市中心區或主城區構建一個規模較大、服務能力較強的一級人才公共服務平臺或人力資源產業園的基礎上，再把部分人才公共服務拓展到轄區內的縣域農村，考慮到農村地區人才服務規模較小,可以選擇構建小型的二級人才服務平臺(如人才大廈或人才廣場等)的形式,二級平臺建設的支點可以選擇各縣縣城，達到最終構建一個市縣二級聯動的人才公共服務大平臺的目標,以實現人才服務平臺對本市的全覆蓋,提升全市的人才事業綜合發展水平。

(二)公益性為主，經濟性為輔

“公益性為主”強調人才公共服務平臺的建設作為政府主導的一項工程，應首先滿足社會效益的主要目標,要始終堅持把提升整個城市人才數量和質量作為第一要務。“經濟性為輔”則表明在充分實現社會效益的基礎上,當人才工作發展成較大規模的人力資源產業后,在市場機制充分發揮作用的情況下,可以實現一定程度的盈利目標，一方面為地方財政做出一定的貢獻,另一方面為園區后期建設及運營提供支撐。

(三)以需求為導向

以需求為導向原則突出人才公共服務平臺的建設規模應以地區人才需求作為衡量標準，同時為財政扶持、資金補助、招商引資等政策制定方面提供依據。要求在平臺建設過程中，在對人才數量進行準確預測并適度保持一定前瞻性情況下，要充分調研企業對人才的實際需求類型和數量，做到量入為出。

(四)“高端產業”和“低端產業”相結合,以高端為主

從中小城市普遍的產業構成來看，呈現高端產業和低端產業共存、以低端產業為主的狀況，但高端產業(如裝備制造、新能源、新材料等產業)發展勢頭旺盛，將引領整體產業未來的發展方向。毫無疑問，人才公共服務平臺的建設也應適應這一發展趨勢，把引進、培育、服務高端人才作為重中之重的任務來開展。

(五)把財政投資和引進社會資本相結合

人才公共服務平臺的初始投資肯定要以政府財政作為主要渠道，用于平臺的軟硬件設施設備等骨架建設，借此可以營造一個良好的人才服務和產業發展環境，同時也能為平臺未來的發展發揮宣傳造勢的作用。在此基礎上，要充分發揮市場對資源配置的決定性作用，在人才服務平臺后期建設和人力資源產業培育方面，引導吸納社會資本的注入，尤其注意吸引本市域外社會資本的進入，因為社會資本的進入是城市人才平臺建設和人力資源產業未來發展的主要動力。

(六)加強組織機制建設

人才公共服務平臺運行機制建設可以遵照“政府搭臺，市場唱戲”這一總的指導思想來推進，政府部門重點做好服務引導和組織協調工作，吸引人力資源類企業積極進入，同時也可吸納部分其它行業企業的人力資源部門在平臺內駐點，讓企業尤其是人力資源類企業唱主角，發揮其主體作用。為了實現政府的服務和管理功能，需要在組織上加強保證，為此可以成立一個平臺(或園區)發展工作委員會，負責研究審定平臺發展的重大方針、政策及發展中的重大事項等。建議平臺發展工作委員會主任由市領導擔任，市人社局主要負責同志、市直有關部門、各區縣主要負責同志為成員。建立人才服務業聯席會議制度，由市委組織部、市人社局牽頭，定期或不定期組織市、區相關部門主要負責同志召開工作協商會或存在問題會商會。市人社局為平臺的業務指導機關，負責人力資源服務機構的管理工作，引導經營性服務機構健康發展，培育統一規范、競爭有序的市場化服務體系。平臺發展工作委員會下面可以常設辦事機構(如辦公室)，負責實施推進發展規劃、年度工作計劃以及重大責任目標，督查指導規劃、政策的落實及年度工作目標的完成情況。

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責任編校：汪沛.

中圖分類號：F249.2;C964.2

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2016)01-0116-06

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2016.01.027

作者簡介：黃先軍，男，安徽壽縣人，安慶師范學院經濟與管理學院副教授，博士，碩士研究生導師；楊國才，男，安徽懷寧人，安慶師范學院經濟與管理學院教授，碩士研究生導師。

收稿日期：2015-11-02.

網絡出版時間：2016-03-09 13:49網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20160309.1349.027.html