阜陽市農民市民化城市融入問題研究

杜運運, 李玉宏

(安徽省阜陽市穎州區委黨校，安徽阜陽 236000)

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阜陽市農民市民化城市融入問題研究

杜運運, 李玉宏

(安徽省阜陽市穎州區委黨校，安徽阜陽 236000)

選取阜陽市具有代表性的社區為調查樣本，以問卷調查、深度座談、實地考察等方式，通過調查進城農民的生活、工作狀況以及訴求，根據進城務工農民目前生活呈現出的新特點和新趨勢，分析農民市民化進程中的城市融入障礙，提出對策建議，從增強融入意識、提升融入能力、增加融入保障、促進心理融入等4個方面探索與阜陽市實際相配套的農民市民化城市融入機制，旨在為推進阜陽市及整個皖北地區的農民市民化進程提供參考。

農民市民化；城市融入；障礙；建議

阜陽市是皖西北現代化中心城市，擁有1 050萬人口，是傳統農業大市，也是農民工輸出大市。截止2015年，阜陽全市城市面積達332.7 km2。其中，阜城建成區面積超過110 km2。隨著城市的擴容，大量農民涌入城市。然而，阜陽市的城鎮化水平仍然處于較低水平，城鎮化率為37.5%，不僅低于全國平均水平(56.1%)，也低于安徽省平均水平(50.5%)。目前，阜陽市外出農民工逾280萬，在本市務工的仍為少數。農民工是阜陽城市發展的骨干力量。積極推進農民市民化，尤其是積極引導外出農民工返鄉創業就業，是加強該市建設的關鍵環節及保持持續發展的強大支撐。筆者選取阜陽市具有代表性的社區為調查樣本，以問卷調查、深度座談、實地考察等方式，通過調查進城農民的生活、工作狀況以及訴求，根據進城務工農民目前生活呈現出的新特點和新趨勢，分析農民市民化進程中的城市融入障礙，探索與阜陽市實際相配套的農民市民化城市融入機制，旨在為推進阜陽市及整個皖北地區的農民市民化進程提供參考。

1 推進農民市民化的重要意義

農民市民化是指在城市化過程中，讓廣大農民進入城市從事非農產業，其身份、地位、工作方式和生活方式向城市市民轉化的經濟社會過程。農民市民化有利于加快推進社會主義現代化建設，有助于促進社會和諧發展、實現發展成果全民共享。農民市民化的研究對象并非全體農民，而是進城務工的廣大農村剩余勞動力，非農收入已經成為其主要收入來源，研究目標是實現人的城市化。人的城市化是城市化的核心內容，要求在農民市民化進程中實現人的全面城市融入。這種城市融入不僅是其居住地域的變遷和身份的變換，更重要的是實現其在生活方式和價值觀念的轉變，以及對公共服務的共享和對社會管理的參與[1]。

1.1 農民市民化是推進農業發展、實現農民增收的必然要求 隨著農業小型機械化的推進，農村出現大量剩余勞動力，剩余勞動力常年往返于城鄉之間，使得農業經營處于兼職化、分散化、粗放經營狀態，有的農戶甚至將耕地拋荒不種植，對農業的現代化發展產生了消極影響。農民市民化的推進一方面有助于土地資源隨著土地流轉的推行逐漸向專業農戶集中，便于農業的機械化、集約化經營，有利于提升土地利用率、提高農業生產效率和增加農民收入；另一方面，農村富余勞動力轉移到城市從事非農產業，通過增加收入，也可以逐步實現脫貧致富。

1.2 農民市民化是推進新型城鎮化的關鍵步驟 我國城鎮化水平的提高在很大程度上來源于農民工進城就業。無論是加強城市建設，還是發展先進制造業和現代服務業，都需要積極推動農民工在城市安家落戶，努力造就一支穩定的建設人才隊伍。農民市民化滯后于工業化進程已經成為嚴重制約城鎮化健康發展的突出矛盾。

1.3 農民市民化是社會和諧發展的重要保證 和諧穩定是深化改革、加快發展的前提和保證。加快推進農民市民化進程對確保城鄉穩定與社會和諧發展具有重大意義。農村剩余勞動力走進城市卻享受不到城市居民的各項權利，當其自身的合法權益難以得到保障時，必然容易產生不良情緒，甚至導致違法犯罪。外來人員一旦成為城市的不和諧因素，將不利于社會的和諧穩定發展。因此，推進農民市民化、實現人的城市化不僅是發展成果全民共享的需要，也是社會和諧發展的重要保證。

2 影響阜陽市農民市民化的阻礙因素

筆者選取了阜陽市潁州區6個街道辦事處和8個鄉鎮作為調查對象，對183個村(居)發放了調查問卷，通過調查進城農民的綜合情況，分析阜陽市進城農民在城市融入過程中呈現出的新特點、新趨勢和新訴求，歸納總結出阜陽市農民市民化城市融入的阻礙因素。

2.1 制度障礙

2.1.1 社會保障制度障礙。傳統的城鄉二元結構、城鄉分割的戶籍制度及衍生的用人制度嚴重打擊了進城農民的生產生活積極性，制約了農民市民化進程。農民市民化的核心內容是人的城市化。具體而言，就是要實現進城農民和城市居民享有平等政治權利、社會保障、勞動待遇、社會資源和教育資源。長期以來，進城農民很難獲得相應的社會保障。進城農民，尤其是失地農民在城市從事與市民一樣的非農產業勞動，生活成本與城市居民一樣高，但卻無法享受與城市居民同樣的最低生活保障、醫療保障、養老保險、住房補貼等社會保障和社會福利。農民工對涉及自身利益的戶籍制度、農村土地承包制度、社會保障制度等的變革具有強烈的需求。社會保障制度的滯后增加了農民市民化的風險，成為阻礙農民市民化的最大障礙之一。政府需要扮演積極的角色，建立合理的制度安排。

2.1.2 土地制度障礙。現行的農村土地制度成為農民市民化過程中的絆腳石。農村富余勞動力大量涌向城市，一方面，因為無暇顧及土地，農民進城導致農村大量土地粗放經營，甚至拋荒；另一方面，土地政策為農民提供了一種保障，但卻限制了進城農民從土地中完全解放出來[2]。在農忙時節，他們不得不奔走于城鄉之間。因此，應當出臺完善的土地退出政策，讓農村剩余勞動力安心在城市安家落戶。

2.2 融入意識障礙

2.2.1 市民接納觀念障礙。城市是個多元社會，是不同思想觀念的交融點。長期以來，由于在思想觀念上受城鄉對立、體制上受城鄉分治的影響很深，無論是城市政府官員還是城市居民，對農民進城就業、推進農民市民化均認識得不深、不透，并未從戰略高度認清農民市民化的必然趨勢和戰略意義。部分政府官員和市民對農民進城存在兩種擔心：首先，擔心出現“城市病”，怕大量農民進城會帶來城市住房緊張、交通擁擠、生活環境質量降低、社會治安惡化等問題；其次，擔心激化城市勞動力市場競爭,加劇城市居民的就業壓力。受該觀念的影響和制約，以及部分城市居民排斥農民市民化的心理存在，結果就造成了城市對農村的排斥，部分市民對農民存在歧視，不能正確對待進城農民，對進城農民缺少認可、包容、接納的心態，一定程度上阻礙了農民市民化進程。

2.2.2 農民融入意識障礙。

2.2.2.1 “政策文盲”造成的慣性思維阻斷了融入意識。為適應以人為核心的新型城鎮化建設需要，加快皖西北區域性中心城市建設，促進農業轉移人口和其他常住人口市民化，阜陽市在安徽省率先啟動新一輪戶籍制度改革工作。2015年9月8日，阜陽市出臺《阜陽市人民政府關于深入推進戶籍制度改革的實施意見》，并制定“一細則五辦法”等配套文件，全面實施新一輪戶籍制度改革，全面放開中心城區落戶限制，對入戶人員實行引進人才落戶、投資經商辦企業落戶、購房(含租房)落戶、投靠親屬落戶、流動人口落戶等五個“零門檻”。然而，調查發現，“政策文盲”造成了嚴重的慣性思維，絕大多數進城務工農民對當前的戶籍制度改革政策全然不知，根本不知道原有的戶籍制度限制已經解除，即使不購買住房，他們也可以順利落戶成為新市民，享受城市居民應有的各項權利。

2.2.2.2 土地權益阻礙了融入意愿。隨著城市化進程的推進，征地拆遷收益成為當前阜陽市一些農民的可觀收入，許多農民獲得了依附于農民身份的現實利益，導致其不愿意放棄農民身份，害怕一旦失去農民身份，其土地權益及征地拆遷收益也會被剝奪。基于自身利益需求，很多農民出現了排斥“市民化”的心理傾向。

2.3 城市融入能力障礙 進城農民就業難，低水平就業問題突出。進城農民，特別是阜陽城市周邊因征地拆遷“被城市化”的農民在失去原有的土地保障之后，通過勞動就業獲得穩定的經濟收入成為其獲取持續收入的最根本途徑。而就業質量的高低直接決定著進城農民的生活質量和水平。調查顯示，進城務工農民就業質量總體水平偏低，主要體現為：①就業途徑狹窄，就業難問題突出。進城農民大多由熟人介紹工作，少數自己找工作或是依靠中介組織找工作。當前阜陽市的勞動力市場尚未形成規模，缺乏規范的大型日常性人才交流市場。再加上受自身文化素質的制約，他們很難通過市場化就業和自主擇業來解決就業問題。②就業能力不足，職業發展受限。進城農民本身文化素質不高 , 一沒技術,二沒文憑，大多以體力勞動為主，就業崗位主要是工廠普工、建筑工人、營業員，還有不少是自己經營早餐店等服務類小買賣。③勞動保障低，就業穩定性低。除個體經營戶外，大多數進城農民基本收入不高，并且未與勞動單位簽訂勞動合同，更無相關勞動保障。收入低和保障低導致了其更換工作的頻率較高，影響生活的穩定性，不利于農民市民化的推進。

2.4 “過客”心理影響精神文化融入 進城農民，尤其是新生代農民工往往更加注重情感交流和自我實現。他們不只滿足于在經濟層面融入城市，更渴望在文化、心理等精神層面融入城市。然而，長期以來，進城農民一直被限制在有限的社會參與空間中，缺乏全面的社會保障和社會參與，致使進城農民缺乏就業穩定性，缺乏有效的利益表達途徑，無法享受到城市的社會管理服務。調查顯示，進城務工農民城市社區參與度極低。很多人連社區機構在哪里都不知道，更沒有參與社區管理、享受社區服務。與社區管理服務相脫離的生活狀況，導致他們從心理層面缺乏歸屬感，普遍存在“過客”心理，影響其從精神層面上真正融入到城市。

3 阜陽市農民市民化的政策建議

3.1 改變傳統觀念，增強融入意識 一方面，城市居民首先要改變傳統觀念，積極接納農民市民化。2016年6月，“APEC城鎮化高層論壇2016”在浙江寧波舉行，論壇的主題是“城鎮化與包容性增長”，意思是讓城鎮化和發展的成果惠及所有人群，尤其是弱勢群體。因此，政府要從戰略高度認識農民市民化的重要性，引導市民以積極友好的心態接納并幫助農民融入城市。政府相關部門可以通過多種形式對進城農民進行現代觀念、文明準則和城市意識教育，消除其隨心所欲、自由散漫的思想，樹立遵紀守法、依法辦事的法制觀念；另一方面，進城農民要破除陳規陋習，樹立體現城市文明的規則意識、交通意識、衛生意識、生態意識以及城市人際關系意識、城市公共生活意識、城市文化意識等，以使自身思想跟上城市發展的步伐。

3.2 加強職業技能培訓和素質教育，提高城市融入能力

3.2.1 加強科學文化教育，提升進城農民學歷水平。一方面，針對進城農民中的文盲和半文盲群體，舉辦掃盲和培訓班，提高其基本文化素質。另一方面，通過自考、函授等途徑，鼓勵進城農民提高學歷水平、改善知識結構、增強創業就業競爭能力。

3.2.2 加強職業技能培訓，促進高質量就業。近年來，阜陽市主要組織的是提升農業專業技能的新型農民職業技能培訓，而對于農民轉移就業的非農職業技能培訓還是空白。免費職業技能培訓的嚴重缺乏使得進城農民職業素質和勞動技能提升緩慢，就業競爭力不足，制約了其就業質量的提高，導致其城市融入能力的欠缺。職業素質和技能直接影響著進城農民的工作質量和生活水平。當前，進城農民，尤其是新生代農民工的學習能力和培訓意愿都較強。因此，政府應加強進城務工農民的職業培訓工作，將進城農民培育成適合城市發展的新型勞動人才。一方面，要增加投入，多方參與。政府應通過稅收優惠、財政補貼等措施，充分調動社會多方力量開展農民工培訓，逐步構建政府主導、多方參與的進城務工農民技能培訓體系。另一方面，要優化培訓內容。要以市場需求為導向，合理設置培訓課程，及時更新培訓內容。把技能培訓與技能鑒定結合起來，使農民工通過培訓不僅能掌握從業技能，還能獲得相應的資格證書，以提高培訓的實際效果。

3.2.3 加強宣傳教育，培養現代公民意識。通過城市文化宣傳教育，開展公民教育，培養公民意識。進行現代觀念、公民素質、文明準則、道德觀念等教育，幫助進城農民逐漸樹立效率、民主、法治等現代價值觀念，實現其從傳統農民向現代公民的轉變。

3.3 建立健全新機制，增強融入保障

3.3.1 破除城鄉二元治理機制，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。基本公共服務全覆蓋是全民共享改革發展成果的重要內容。深入推進農民市民化，必須改革傳統的城鄉二元治理體制，建立有利于農民市民化的新體制，在就業、醫療、住房、子女教育等方面為農民市民化提供有力的幫助，從根本上保障進城農民各項權益。

3.3.2 建立健全農村土地流轉退出機制，保障農民土地權益[3]。當前，土地權益能否得到有效維護是進城農民的后顧之憂。預計2016年年底，阜陽市將基本完成農村土地確權工作。農村土地確權是為推動土地規范流轉，維護農民土地承包的各項合法權益提供強有力的原始依據。下一步，政府也需要探索在維護農民的土地承包權、宅基地使用權以及集體收益分配權同時，支持其依法自愿有償轉讓土地權益的有效途徑。

3.3.3 積極扶持引導創業就業。①建立城鄉統一的就業市場，依法引導勞動者規范有序就業。完善勞動力市場法律法規，依法規范勞動力市場秩序，增強進城務工人員的勞動保障，實現城鄉統籌就業。制定城鄉勞動者平等的用工制度，讓進城務工人員平等享有各項就業扶持政策。②建立就業服務信息網絡，提供就業援助服務。建設以市、區人才交流市場為中心，以鄉鎮、街道、社區勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡，提供就業綜合服務，努力實現勞動力資源的優化配置。政府可以通過服務站點主動聯系用工企業與進城務工農民，搭建就業平臺。在政策導向上激勵企業招收本地失地農民就業，對安置進城農民的企業實行稅收優惠。③積極引導返鄉創業就業。近年來，阜陽市高度重視返鄉創業就業工作，在春節期間持續開展“接您回家”系列活動。2012年至今，阜陽市先后出臺了3份關于促進農民工就業創業的文件、數十條扶持政策支持農民工返鄉創業就業。截止目前，阜陽市共有4萬農民工回鄉創業，創辦各類經濟實體2.25萬個，實現產值200億元、稅收近10億元，帶動就業30余萬人。然而，目前該市仍有280萬人常年外出務工。調查表明，農民工在外務工雖然收入較高，但缺乏基本的勞動保障，還要與家人分離。回鄉工作有歸屬感，既可以照顧家人，又可以回報家鄉。因此，其從感情上非常愿意回鄉創業、就業，但也存在一定顧慮。一方面擔心找不到與自己經驗技術相符合的工作，創業又缺乏資金；另一方面擔心回鄉創業會與沿海完整的產業鏈條相脫節導致企業運轉困難。因此，他們希望家鄉政府能夠出臺更多的扶持政策，能夠因地制宜，發展本地特色產業吸引農民工返鄉。由此可見，積極引導扶持外出務工農民返鄉就業創業工作仍要加大宣傳力度，加強優惠政策的扶持力度，不能松懈。

3.4 以社區管理服務為導向，促進精神文化融入

3.4.1 構建涵蓋進城務工農民的社區服務管理平臺。完善社區服務，形成合理的管理網絡。將進城務工農民納入管理服務體系，以需求為導向，提供就業、社保、法律、教育、衛生、文化等社會管理服務資源。通過社區宣傳條幅等方式深入宣傳當前的落戶政策，提高其對城市融入政策的認知。

3.4.2 切實保障進城務工農民參與社區管理的權利。允許進城務工農民參加本社區居民委員會的選舉，鼓勵其參與社區管理服務活動。拓寬進城農民維權途徑和民意表達渠道，積極引導進城農民參與民主管理，為進城農民營造富有歸屬感、包容多元文化和親和力的生活環境。

3.4.3 開展豐富多樣的社區文化活動，幫助進城農民實現角色轉換和身份重構。積極引導進城農民參加社區志愿服務，鼓勵進城農民參與公益活動，促進進城農民的精神文化融入[4]。

4 結語

農民市民化是一項綜合性的社會系統工程。推進以人為核心的城市化就要著力在推進農民市民化的進程中實現人的全面發展。阜陽市進行戶籍制度改革以來，推進農民市民化的主要工作由原來的硬件需求轉向軟件需求，探索出一條適應新時期進城務工農民切實需求的城市融入體制意義重大。構建完善的農民市民化城市融入機制需要全方位多方面多措并舉推進。推進農民市民化，政府必須以開放包容的心態接納農民市民化，從戰略高度增強其融入意識；以就業培訓和就業服務提升進城農民的城市融入能力；以增強全面社會政策福利，增加進城農民的融入保障；以全方位的社會管理服務促進進城農民精神文化融入。

[1] 裘涵，許平聰，田麗君，待.農民市民化的現實困境及其突破：對寧波市北侖區城市化進程中農民市民化問題的分析[J].農村經濟，2004(3)：84-86.

[2] 姜作培.從戰略高度認識農民市民化[J].現代經濟探討，2003(2):7-9.

[3] 苗文莉.論“人的城市化”與農民工市民化的制度保障[J].經營管理者，2016(20):293-294.

[4] 文軍.農民市民化:從農民到市民的角色轉型[J].華東師范大學學報(哲學社會科學版),2004，36(3)：55-61.

City Integration Problems of Residentialization in Fuyang City

DU Yun-yun, LI Yu-hong

(Party School of District Committee in Fuyang City, Fuyang, Anhui 236000)

With representative community in Fuyang as the investigation samples, we carried out questionnaire survey, in-depth sit talking, field investigation and so on. The live, work conditions, demand of migrant workers were investigated. According to the new characters and trend in the live of migrant workers, we analyzed the city integration barriers in the process of residentialization, and suggestions were put forward. City integration mechanism of residentialization suitable for the actual situation of Fuyang City were discussed from the aspects of increasing the integration consciousness, enhancing integration ability, increasing integration security, promoting psychological integration. This research aimed to providing

for the residentialization process in Fuyang City and even the whole north Anhui area.

Residentialization; City integration; Barrier; Suggestion

安徽省阜陽市全市黨校系統2016年度科研課題(FYDXKT201607)。

杜運運(1982- )，女，安徽阜陽人，助理講師，從事公共管理研究。

2016-10-14

S-9

A

0517-6611(2016)31-0214-03