經濟后發地區農村新型醫療保障體系模式研究
——以江蘇省宿遷市為例

王 超，王與菲　(.宿遷市宿豫區委宣傳部，江蘇宿遷 3800；.江南大學法學院，江蘇無錫 4000)

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經濟后發地區農村新型醫療保障體系模式研究
——以江蘇省宿遷市為例

王 超1，王與菲2(1.宿遷市宿豫區委宣傳部，江蘇宿遷 223800；2.江南大學法學院，江蘇無錫 214000)

摘要以江蘇省宿遷市農村為研究對象，分析了現階段宿遷市農村醫療保障體系運行中存在的主要問題，研究設計一個符合我國經濟欠發達地區農村居民需求的多層次新型醫療保障體系，對農村新型醫療保障體系的結構模式和各種制度政策進一步完善優化，并提出切實可行的政策措施，以期完善經濟后發達地區農村醫療保障體系，滿足農村居民醫療保障需求。

關鍵詞新型醫療保障體系；經濟后發達地區；農村；宿遷市

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出要深化醫藥衛生體制改革，健全全民醫保體系。雖然新型農村合作醫療制度在一定程度上減輕了農民看病的經濟負擔，但是，多數學者認為，農村醫療保障制度不能僅局限于農村合作醫療制度，需要探索多元化、多層次的農村醫保模式，要兼顧公平與效率，最大限度滿足農村地區的醫療保障需求。

經濟后發地區是指經濟發展起步較遲、發展水平較低、發展階段落后的區域，隨著經濟后發地區農村的快速發展，迫切需要構建一個多層次、高效率的農村新型醫療保障體系，即以新型合作醫療制度為主體，以農村醫療救助制度為兜底以及以其他醫療保障制度為補充的多層次農村新型醫療保障體系，以滿足農村地區不同層次農民的醫療需求。因此，筆者對現階段宿遷市農村醫療保障體系運行中存在的主要問題進行分析，探索設計一個符合我國經濟欠發達地區農村居民需求的多層次新型醫療保障體系，以期完善經濟后發達地區農村醫療保障體系，滿足農村居民醫療保障需求。

1宿遷市農村醫療保障體系現狀

和全國大部分農村一樣，宿遷市農村地區目前運行的醫療保障制度主要是新型農村合作醫療制度和農村醫療救助制度，這兩種制度雖然有效緩解了農村居民“看病難、看病貴”的問題，但在實際運行中卻面臨一些問題。筆者選取宿遷市6個鄉鎮進行調研，獲得300個調研數據樣本得到宿遷市農村居民享受醫保險種報銷情況(圖1)。

1.1“新農合”制度政策有待完善新型農村合作醫療保險制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、中央和地方政府多方籌集，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。新農合制度設計理念的基礎是大病統籌，大部分無需住院但必須接受長期治療的門診慢性病沒有納入統籌范圍。大病統籌忽視了貧困農民在小病治療費用上的負擔，以至于這些農民小病無錢治、不愿治，最后拖成大病。宿遷市2015年出臺的新農合管理辦法中顯示，鄉(鎮)定點醫療機構門診藥費按50%比例補償，且每人年門診處方藥費限額100元。然而，門診補償一年不足100元的最高報銷限額，很難發揮新農合基金的有效作用。

1.2農村醫療救助制度面臨困境2012年11月，《宿遷市城鄉困難群眾醫療救助實施辦法》正式施行。根據文件規定，在定點醫療服務機構住院發生符合規定的醫療費，縣(區)醫療保障機構按新型農村合作醫療政策規定報銷后，對患者自付超過一定數額的，根據民政部門提供的醫療救助對象名冊，憑患者提供的《農村醫療救助證》和相關證件，按50%的比例給予二次救助性報銷。新農合在試點過程中雖然考慮到了與農村醫療救助制度的相互銜接，但由于醫療救助資金有限，醫療救助水平仍然偏低。由于醫療救助保障對象不明晰，民政部門在操作過稱中沒有明確的參照標準，或者政策門檻太高，使普通群眾無法達到救助標準。

1.3農村大病保險制度尚未走上正軌宿遷市于2013年10月出臺《宿遷市大病保險暫行辦法》，運作模式是通過醫療保險、新農合管理部門運用統籌基金投入商業保險運作。當參保人員身患重、特大疾病發生高額醫療費用時，在享受基本醫療保障待遇、醫療救助后，由商業保險對個人負擔的合規醫療費用給予二次補償，籌資標準及待遇水平將根據基金運行情況及物價因素適時調整。事實上農村大病保險并不需要籌集較多的大病保險資金，每年的新農合結余基金都可以滿足當地的大病保險參保要求。但是，由于地方制度設計不夠規范，宣傳工作還不到位，農民對大病保險的認識還存在一定誤區。

2后發地區農村新型醫療保障體系模式構建

在農村醫保體系中，要滿足農村醫療保障制度的全面覆蓋以及醫療保障水平的不斷提高，僅僅依賴新農合制度和農村醫療救助制度是遠遠不夠的，需要建立一個廣覆蓋、保障層次高的新型醫療保障體系。通過對歷史經驗的總結以及國內外醫療保障制度的借鑒，筆者提出經濟后發地區農村新型醫療保障體系的基本構想(圖2)。

2.1農村基本公共衛生保障農村公共衛生保障要采取農民能夠接受且充分參與的方式，并且社區和國家能夠承擔所發生的費用。政府主管部門應積極引導城市醫療機構通過領辦、聯辦、建立網絡醫院等形式帶動鎮級衛生服務中心醫療技術和管理水平的提升。積極開展標準化農村社區衛生服務站創建活動，強化村級衛生機構的網底功能。地方政府應進一步強化財力保障、體制保障，統籌規劃，合理布局，推進城市優質公共衛生資源向農村輻射，實現城鄉衛生人才、技術、設備共享，讓農民能夠以合理價格得到優質的衛生服務[1]。

2.2新型農村合作醫療制度新農合制度居于多層次農村醫療保障體系的中間層面，是整個農村醫療保障體系的核心。經濟后發地區可以結合新農合在實際運行中出現的問題，及時修訂方案，包括籌資比例、補償標準、監督模式和慢性病門診補償政策等。同時，應加快推進農村醫療衛生機構改革，提升新農合醫療服務質量。政府主管部門要制定新農合管理監督體制，必須進行管辦分離，引入競爭性人事制度，強化政府和公眾監督。加快合作醫療制度的規范進程，具有立法權限的部門要切實承擔起立法職責，從法律上保證新農合制度的實施[2]。

2.3農村醫療救助制度鞏固和完善經濟后發地區農村醫療救助制度，首先要拓寬醫療救助資金籌集渠道，建立完善的醫療救助資金管理體制。必須建立起醫療救助的穩定籌資渠道和可持續性籌資機制，民政部門應確定醫療救助對象及救助方式，制定救助資金年度收支計劃；財政部門要及時審核撥付救助資金；衛生部門要提升救助過程中的醫療服務質量；扶貧部門要進一步把醫療救助擴展延伸，并作為綜合扶貧開發的一項切實措施，予以支持和落實；社會保障部門要積極行動，逐步把農村特困人群醫療救助納入社會保障范疇；藥品監督管理部門應加強對醫療救助定點服務機構的藥品質量及用藥行為規范性的監督管理，確保藥品安全有效。

2.4農村大病保險制度建立城鄉居民大病保險應引入市場化的運作機制，即采取向商業保險機構購買大病保險的方式，應堅持政府主導，商業機構承辦的原則，政府要保持大病保險市場的適度競爭，充分發揮商業機構的控費優勢，調動商業保險公司的積極性，以不斷提高商業保險機構服務水平和經營效率。農村大病保險實施后，要及時調整好原與基本醫療保險相關的醫療救助和其他商業醫療保險政策，做好與基本醫療保險、大病保險的銜接。有關部門要建立大病保險管理信息監控平臺，加強網上實時監控和巡查力度，規范商業保險機構、醫療機構、醫師、藥師和被保險人行為，提升基金風險防范能力[3]。

2.5農村其他補充醫療保險制度

2.5.1社會慈善醫療救助制度。早在2012年7月，宿遷市宿豫區京東特困救助基金會正式啟動運行，創始基金為400萬元，由宿豫區財政投入200萬元，京東商城捐贈200萬元。針對宿豫區城鄉常住居民，有少數家庭因大病、天災、事故等原因導致家庭支出大、負債多，在落實各類救助政策后，家庭仍然十分貧困，特困救助基金會將提供必要的救助。該項目是政府“德政工程”和民間“善舉活動”的有機結合，它把分散、零星的幫扶慰問提升為集約化、規范化的救助行動，大幅提高了救助額度、提升了救助水平，進一步健全政府主導，知名企業、涉外資金等多種社會救助資源參與、互補共助的綜合救助體系。

2.5.2商業補充醫療保險。隨著經濟后發地區農村經濟的快速發展，社會醫療保險已不能滿足富裕農民的較高的醫療保障需求，農民可以自愿尋求商業醫療保險的保障，比如一些意外傷害保險和大病、重病補充醫療保障。收入較高的農民自己愿意花錢買商業醫療保險，享受醫療待遇，商業醫療保險應抓住這一潛在市場，推出適合這部分農民的醫療。

2.5.3農村社區醫療互助制度。農村社會醫療互助與城鄉社會醫療救助不同。農村社會醫療互助建立在“加入自愿、資金自籌、辦法自訂、管理自主”的基礎之上，在農村居民居住范圍內建立居民醫療互助，通過基金援助達到互助互濟、救急救難的目的，主要用于患重大疾病者，從而增強農民共同抵御大病風險的能力。

2.5.4社區衛生一體化服務體系。隨著農村發達地區的日益城市化和城鄉一體化，城市—農村衛生服務的二元體系必將被打破，農村社區衛生服務體系的結構和功能將逐漸完善，具有某些合作醫療功能的農村社區衛生服務體系實際上是城市衛生保障體系與農村合作醫療體系的有機結合[3]。由于經濟后發地區農村人口較為密集，且農村大多在城市近郊區，其將慢慢向城市的“社區衛生服務體系”靠攏，并最終納入城市衛生體系而一體化。

3優化農村新型醫療保障體系的對策

3.1優化農村各層次醫療保障制度之間的銜接農村各層次醫保制度在運行期間并沒有形成很好的相互銜接機制，需優化既有制度的銜接，使各制度互為補充，協調發展，充分發揮多層次醫療保障功能。一方面，要優化新農合制度與農村醫療救助、農村大病醫保制度的銜接[4]；另一方面，要優化新農合制度與其他補充醫療保險制度的銜接。地方政府可以考慮互助共濟合作屬性的社會醫療保險與市場化運作的商業健康保險同步實施，實現醫療資源和資金使用的最大效益，并最大限度地滿足農民的醫保需求。醫保部門和醫療機構要出臺便民措施，優化醫療救助、大病醫保與新農合的銜接，讓農民享受一站式的報銷服務。

3.2強化政府在農村醫保體系中的主體責任經濟后發地區地方政府必須承擔起構建農村醫療保障體系的主體責任，通過加大財政投入和制定法律法規，不斷深化農村醫療衛生市場改革，健全農村醫療保障體系[2]。可以積極制定《農村基本醫療保障法》，并在此基礎上制定相應的配套政策和實施辦法，實現有法可依，維護醫療保障體系的穩定健康發展。應盡快建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，適應人民群眾多層次的醫療衛生需求，進一步提高全民健康水平。政府主管部門還應該利用行政、經濟和法律等多種手段，對農村醫療資源配置進行有效調節，引導醫療衛生資源根據醫療需求實際狀況進行優化布局[5]。

3.3規范運行程序，建立醫療費用控制制度經濟后發地區各地情況不同，雖然不能統一醫療報銷程序，但可由各地財政統一撥款建立合作醫療信息系統，在各個定點醫療機構實現計算機聯網，對參保農民建立家庭名冊、結算補償金額等基礎性數據，農民可隨時查看了解自己醫療支出情況。建立農村合作醫療等各種醫療保障制度，可以提升農民的醫療需求支付能力，但可能會拉動醫療消費價格進一步提升，繼而抵消或損失合作醫療制度的效率[5]。因此，必須對農村醫療衛生服務價格實施統一、公開、透明的價格制度，由政府施以強有力的干預，建立費用公開制度，控制費用虛高不實。

參考文獻

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[5] GOETZ S J.Self-employment in rural America：The new economic reality[J].Rural realities，2008，2(3)：1-12.

Study on Rural New Type Medical Security System in Underdeveloped Region—A Case Study of Suqian City in Jiangsu Province

WANG Chao1, WANG Yu-fei2

(1. Suyu District Publicity Department in Suqian City, Suqian, Jiangsu 223800; 2. School of Law, Jiangnan University, Wuxi, Jiangsu 214000)

Key wordsNew type medical security system; Underdeveloped region; Rural; Suqian City

AbstractWith rural in Suqian City, Jiangsu Province as study object, the main problems in current medical security system were analyzed, a new multi-level medical security system which is in line with the demands of rural residents in China's underdeveloped areas was designed. The structures of rural new type medical security system and various institutions were further optimized, feasible policy measures were proposed, so as to perfect rural medical security system in underdeveloped regions and meet the demands of rural residents' medical security.

作者簡介王超(1986- )，男，江蘇宿遷人，初級政工師，碩士，從事農村區域與經濟發展研究。

收稿日期2016-02-02

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)07-275-03