當前基層綜合執法體系建設現狀探究

孔祥香

（中共新鄉市委黨校，河南新鄉453003）

當前基層綜合執法體系建設現狀探究

孔祥香

（中共新鄉市委黨校，河南新鄉453003）

基層綜合執法體系建設關系到經濟社會有序發展、社會和諧穩定、黨的執政基礎穩固等重大課題，然而，當前基層綜合執法體系建設仍然存在很多不完善、不到位的地方，亟待完善。本文針對基層綜合執法體系中存在的問題，深刻剖析原因并提出對策，以期為基層綜合執法體系建設的完善進步做出貢獻。

基層政府;鄉鎮執法;綜合執法;體系建設

D01∶10.19329/j.cnki.1673-2928.2016.06.020

基層綜合執法是一個各執法主體權力交叉、職能交錯、矛盾多發的執法地帶，但是它又關系到經濟社會的有序發展、社會的和諧穩定以及黨的執政基礎穩固等一系列重大命題。因此，對當前基層綜合執法體系存在的問題展開研究，分析諸多困境背后的原因，建立有序的基層綜合執法體系意義重大。

1 當前基層綜合執法體系建設中存在的問題

基層綜合執法項目繁多，主要有安全類、建設類、環境保護類、市場管理類等。各執法主體的執法下沉，在鄉鎮形成交錯，再加上基層本來就矛盾多發，形成了基層綜合執法諸多執法困境。

1.1 執法主體不清

基層違法案例并不會僅僅涉及單項執法，它往往會涉及幾個部門的共同執法。例如，農村的違章建設問題，會涉及地所、規劃局、鄉鎮政府等多個部門。在多頭管理的情況下，執法主體不明確。職能部門認為自己雖然有執法權，但沒有力量進行違章建設的拆除，仍然要依托鄉鎮政府的力量來進行拆除；而鄉鎮政府認為雖然有屬地管理的責任，但是鄉鎮政府沒有執法權，應該職能部門來作為執法主體。除此之外，縣區政府執法缺位也會導致執法主體不明確，許多執法權在縣級以上，而縣區政府執法貴族化，委派下級政府代替執法。諸多現實原因，造成當前基層綜合執法中執法主體不明確。

1.2 執法權責不對等

鄉鎮政府本來是協助執法，從現實角度出發，因為鄉鎮政府行政資源更豐富而成為執法的主要力量，但這不意味著鄉鎮政府因此而成為執法主體。可是，鄉鎮政府由協助執法變為執法的主要力量，導致鄉鎮政府在執法中要承擔主要責任，從而產生了鄉鎮政府成為執法主體的錯位，進而產生了基層執法中執法權責不對等的狀況。

1.3 執法依據混亂

在基層綜合執法中，會產生執法依據混亂的情況。第一，執法依據間沖突。基層違法案例可能涉及幾個職能部門同時執法，各執法主體會依據自己單項執法依據去執法，其中會產生執法依據相互打架的現象。第二，執法依據混亂使用。拿一項農村違章建設來說，土地執法大隊拿《土地法》來執法，而規劃執法大隊拿《規劃法》來執法，在每個單項執法中并無過錯。但是，在現實操作中，職能部門執法人員不足，缺乏執法力量，為了讓鄉鎮政府成為主要執法力量，土地執法部門可能會拿《規劃法》做依據，委托鄉鎮政府執法。執法依據混亂也是當前基層綜合執法中存在的突出問題。

1.4 社會矛盾復雜

在基層執法中，往往不是“就事說事”，而是牽涉甚廣。第一，一項案例的違法者身上，也同時會有其他的社會矛盾糾紛。在執法主體執法的過程中，違法者會把其他事件牽涉到這項違法案件上，合并在一起。這極大地增加了基層執法的難度。第二，在基層執法中，即使執法完畢，也可能會造成信訪等新的問題。較為復雜的社會矛盾，成為基層執法必須小心翼翼、不能觸碰的“雷區”，從某種程度上也使基層執法效率打了折扣。

當前基層綜合執法體系中存在的問題，并不是單一部門的責任，需要兼顧理論與現實，分析其

背后更深層次的原因，從執法體系建設入手理順各種矛盾，形成科學有序的基層綜合執法局面。

2 造成當前基層綜合執法困境的原因分析

基層綜合執法亂象是經濟社會快速發展與執法建設落后之間的矛盾造成的，需要深度剖析亂象背后的原因，以便使基層綜合執法和經濟社會的發展相協調。

2.1 執法主體缺位

基層執法中“誰來管”這個問題最突出，無論是職能部門和鄉鎮政府的相互推諉，還是縣區政府把一些執法職能變相壓給鄉鎮政府，都反映出執法主體的缺位。主觀上是相關政府部門的懶政、怠政行為，以至于面對基層違法案件不能積極擔當，承擔起應有的執法主體責任；客觀上是缺少強有力的領導制度，因指揮失調導致兩個平行部門之間協作不力，沒能擔當好自己的執法主體責任。這是造成執法主體缺位最重要的兩個原因。

2.1 制度設計漏洞

隨著當前經濟社會的快速發展，傳統條塊分割的執法體系產生了很大的局限性。各執法主體之間不能互通有無、有效協作，重復執法、多頭執法等行為時有發生，暴露了執法體系制度設計的漏洞。基層執法權力需要重新配分，基層執法職能需要重新調整，這需要以完善的制度設計來保證基層綜合執法快速有效。

2.3 法律依據滯后

基層綜合執法是中國法治化進程中的一環，作為執法依據的法律建設滯后，這也不同程度的制約著基層執法。第一，缺乏宏觀上的法律調整。在當前基層執法體系架構下，鄉鎮、辦事處擔負著許多具體執法工作，但是行政處罰法卻沒有授予鄉鎮政府處罰權。據行政處罰法的立法參與者姜明安教授說，當時不授予鄉鎮政府處罰權有三個原因：一是要避免亂罰款濫罰款。二是要避免機構膨脹、人浮于事。三是試圖考慮鄉鎮能否也走村民自治道路，通過鄉規民約解決問題[1]。這種法治期望的初衷是好的，隨著社會的綜合發展，政府自身建設的加強，鄉鎮政府已經具備了依法行政的綜合素養，法律需要做出適度的調整，以適應發展的需要。第二，缺乏對當前基層執法依據的整體梳理。基層執法中一起違法案例，不同執法主體之間依據不同的法律條目，在執法實踐中法律依據會相互“打架”，這需要執法者對現有依據做出整體梳理后，通過協商制定統一的執法標準，以解決社會公平的問題。

2.4 執法各自為政

條塊分割的政府職能劃分，使得在執法過程中各自為政，缺乏統一的調度，因此導致在行政執法中缺乏宏觀思維，就執法事件而執法，不考慮與執法相關的因素，更沒有對相關性因素做出調整改良，以求追求更好的社會效果。正是這個原因造成基層綜合執法中社會矛盾多發、錯綜復雜。

總之，這些突出原因造成基層綜合執法中的種種困境，需要從基層綜合執法體系入手，進行系統化的制度設計，以保證基層綜合執法高效、科學的運轉。

3 完善基層綜合執法體系建設的對策

基層執法是基層治理中的一項任務，這決定了基層執法需要全盤考慮，綜合治理。因此，只有推進基層綜合執法體系建設，才能破解當前存在的種種問題，使得基層執法走出困境，形成良好有序的社會局面。故而，完善基層綜合執法體系建設的對策，要包含從基層執法領導體制、執法權、執法依據到綜合治理構架的一系列制度設計。

3.1 完善基層執法領導體制

要解決基層綜合執法主體缺位的問題，需要從完善基層執法領導體制入手。在許多對基層綜合執法的探討中，提出委托執法或者建立聯合執法的設想，這只是從法律角度解決了法律授權的問題和執法力量的問題，如果缺乏基層執法領導體制來進行統領，做推動力，一切設想仍然不足以解決當前基層執法無序的現狀。例如，在職能部門和鄉鎮政府的共同執法中，雙方都會期望對方做出行動，保護部門利益，從而導致相互推諉，工作不前，這其中缺少的恰恰是“誰來領導”的問題。假如由主管副縣長成為聯合執法的領導者，無論是職能部門力量還是鄉鎮政府力量，都會服從調配，執法效果會極大提升。

因此，完善基層執法領導體制的做法：第一，由基層聯合執法部門的共同主管領導來擔任執法的領導；第二，職能部門下沉鄉鎮、辦事處，接受鄉鎮、辦事處的共同領導；第三，推行小城鎮試點，鄉鎮級別升半格，打破平級權力間的博弈，形成統一領導力量。

3.2 集中基層執法權力

多頭并進的執法權力，需要進行新的規劃，在基層執法中形成同一個出口。第一，具有行政執法權的部門進行重組合并，廣東省佛山市順德區就整合工商、質監、安監、食品、藥品等有關部門的職能，把8個“大檐兒帽”合成1個“大檐兒帽”，組建區市場安全監管局[2]。第二，成立綜合執法大隊，山東省商河縣在鄉鎮（街道）一級政府掛牌成立綜合執法大隊，采取聯合執法與委托執法相結合的工作模式，初步實現了一級政府一個執法機

構、一個主體辦公[3]。第三，建立單項綜合執法體系建設，河北省邯鄲市趙縣成立了農業綜合執法機構，實現了種植、畜牧、水產大農業綜合執法[4]。這些集中基層執法權的做法，很好地解決了基層綜合執法中的權力沖突問題，形成了統一管理執法人員，統一調配執法力量，統一使用執法職能的“三個統一”，帶來執法效率的提升。

3.3 理順基層執法依據

宏觀上需要國家法律對基層執法權力做出調整，某些法律權限適度下移，為基層政府執法提供法律依據。當然這一進程是緩慢的，在現有條件下，仍然需要擁有執法權的多家單位進行協商：第一，單項執法主體在執法中嚴格遵照法律授權，以自己單項法律作為依據，不混亂使用不屬于自己的法律依據，以避免政府違法。第二，對于同一違法案件，產生多個單項執法的，并且執法依據間有差異的，需要執法主體間相互協商，從而制定出統一規范的處罰依據。從基層執法依據源頭，解決處置不公的問題，為社會公平做出示范。

3.3 形成基層綜合治理

基層情況復雜，由民生類、安全類、建設類、環境保護類、市場管理類等多個治理方面共同組成，因此要形成強有力的基層綜合治理體系。第一，從體系建設上說，建成網格化的基層綜合治理體系，強有力單項綜合執法體系和平行政府部門的治理形成管理網格。第二，政府內部管理屬性要進行進一步劃分，在鄉鎮政府一級劃分出民生類和執法類，進行分治。第三，政府部門要采用多元化的綜合執法手段，也包括采用法律的手段。河南省輝縣市孟莊鎮政府曾對一起違法建設案例提起法律訴訟，最終得到有效解決。第四，依規執法與社會安撫手段相結合，基層違法多不屬于惡意違法，多屬于不知法、不知限度而造成的違法，這些違法也經常與鄉里鄉情混合在一起。社會安撫可以通過鄉里鄉情、村規民約等從法律層面之外，有力推進依規執法，達到事半功倍的效果。第五，強化法治教育，一方面提升公民自身素質，減少違法違規案件；另一方面提升執法者素質，減少簡單粗暴、以罰代管、不愿作為等執法陋習[5]。從兩方面雙管齊下，營造法治氛圍。

綜上所述，基層綜合執法體系建設是一項系統性的工程，這個體系建設必須涵蓋各單項執法和社會治理的各種要素，形成綜合執法的良好格局。同時，基層綜合執法體系建設擔負著理順基層執法狀況，形成社會穩定有序局面的重責大任，關于它的改革必須態度謹慎，舉措有力，行之有效。因此，選擇從基層綜合執法困境入手，做出有針對性的制度設計和調整，具有更長遠的現實意義。

[1]李立.有責無權鄉鎮政府行政執法何去何從[N].法制日報，2008-06-11.

[2]張占斌.順德大部制改革的突破與面臨的難題[N].學習時報，2010-10-04.

[3]趙淑霞，秦晶.推行鄉鎮綜合執法新模式：依法治國的商河基層實踐（2015-08-10）[DB/OL].http∶//leaders.people.com. cn/n/2015/0810/c395832-27438054.html.

[4]張貴新.農業綜合執法體系建設初探[J].安徽農學通報，2009，15（20）：19．

[5]陳志勤.城市違法建設治理的研究[D].南寧：廣西大學，2014．

（責任編輯：王彥永）

D922.1

A

1673-2928（2016）06-0063-03

2016-05-30

2015年新鄉市政府決策研究招標課題(編號B075)前期成果。

孔祥香(1984-)，女，中共新鄉市委黨校講師，主要研究方向：公共管理。