美國有線電視規制走勢探究

侯瑞華（河南大學，河南開封475000）

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美國有線電視規制走勢探究

侯瑞華
（河南大學，河南開封475000）

摘要：美國有線電視產業發展過程中，其規制政策出現了相應的變化。其實，美國有線電視規制的變化過程是緊隨著有線電視產業矛盾的變化而相應變化的，有線電視與無線廣播電視、消費者、電信產業之間的三對矛盾是促進規制發展的動力源泉。新時期，媒介融合、OTT視頻業務對有線電視的發展產生了強烈的影響，引導著有線電視未來的規制重心。

關鍵詞：美國有線電視；規制；走勢

美國有線電視系統源于1948年，起初它是作為廣播電視的補充，旨在改善地方電視臺廣播信號的接收效果。經過近70年的發展，美國有線電視已經成長為與廣播電視相抗衡的媒體行業。目前，美國有線電視運營商除提供基本的電視節目業務外，還積極拓展HDTV、視頻點播、數字視頻錄像、DVR寬帶接入等領域。根據2013年SNL Ka?gan的統計，美國有線電視用戶總量在5400萬戶左右，占付費電視市場份額的54%。三大有線電視系統控制著美國的有線電視市場：康卡斯特公司2170萬戶；時代華納有線電視公司1140萬戶；考克斯傳播公司430萬戶。美國最大有線電視及寬帶業務服務供應商康卡斯特在2015年第一季度財務報告中透露：第二季度該公司的在線互聯網寬帶業務已經趕超了其傳統的有線付費電視業務。

美國有線電視規制立法基本原則是，保護消費者利益；有利于有線電視行業健康發展；防止壟斷寡頭出現。1791年12月15日美國國會通過《憲法第一修正案》規定：“國會不得制定關于下列事項的法律：確立國教或禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請愿伸冤的權利?！钡於嗣绹侣勛杂傻姆筛?。1927年美國議會制定廣播法并成立聯邦廣播委員會，1934年議會通過更完善的《通訊法案》，并將廣播委員會改組為聯邦通訊委員會（FCC）,FCC被賦予規制有線和無線通訊的權利，特別是對廣播電視的規制權。這兩個法案作為基礎法案，一直在對有線電視的發展起到制約作用。

一、美國有線電視的規制歷程

美國有線電視的規制可以劃分為三個時期：基本無規制時期、正式管制初期、法律法規逐步完善時期。

（一）1948-1965年：基本無規制時期

1948年有線電視作為廣播電視的補充產生于美國，起始目的是幫助偏遠地區的人們接收電視信號。出現初期，有線電視的力量過于弱小、又不占有稀缺的頻道資源。FCC當時認為，有線電視既不是廣播電視機構，也不是有線公共事業，為此，它甚至不愿接受對有線電視的規制權。這個時期有線電視基本處于無規制時期。

（二）1965-1984年：正式管制初期——政出多門，無基本法

1965年，美國已有近1400個有線系統為邊遠地區的家庭傳送信號，有線電視開始影響無線電視公司的收視率。在無線電視公司的壓力下，1965年4月，聯邦通訊委員會開始對使用微波傳輸的400個有線電視系統實行管制。次年3月，聯邦通訊委員會又將使用電話線傳輸的1200個系統納入自己的控制之下（鐘新，2010：5）。此后的20年中，FCC、地方政府、各級法院圍繞有線電視的管理權、有線電視的義務、節目類別、公眾和政府如何進入頻道、節目版權等問題展開爭論，許多規定都缺乏穩定性。此期可謂美國有線電視的正式規制初期。該期又可以分成兩個階段：法規集中出現階段；行業迅速發展階段。

1.20世紀60年代中期到70年代中期——法規集中出現階段

美國有線電視行業早期比較重要的規定大都出現于該階段：FCC 1965年提出“必須傳送法”；1969年要求有線電視臺制作自己的“有線電視節目”；1976年規定電視市場中的排名前十的有線電視網至少要具有20個頻道的容量，同時要設置供公眾使用的“進入頻道”并提供相應設施。1976年國會重新修改了版權法，不僅對有線電視系統的特許經營權征收費用，而且還授權版權裁判機構在節目經營者之間分配稅收指標，地方政府也通過復雜的許可證程序來控制有線電視。因為有線電視屬于“自然壟斷”行業，另外還有“規模經濟”的特點。在自然壟斷行業，只有一個經營廠商才能達到最高成本效率，但是如果在非管制情況下的單獨廠商經營，勢必會造成預期價格高于壟斷價格，這樣潛在競爭者為了分享壟斷價格，一定會進入市場，從而使價格下降的同時，亦使平均成本升高（王海，2007：18）。可見單個有線電視公司的存在能夠擁有更低的社會總成本。為了使具有規模經濟特點的有線電視達到行業成本最小化，社會福利最大化，就不能重復建設，進而就形成了自然壟斷，最終以州政府和地方政府授予“特許經營權”的形式出現。

2. 20世紀70年代中期到80年代中期——行業迅速發展階段

截止1984年，很多對于有線電視的規制基本解除，有線電視業得到迅猛發展。美國有線電視訂戶數量超過了5300萬戶，占了美國近58%的家庭。這個時期有線電視面臨的最大問題是與電信、報紙為控制通訊系統而展開的競爭。最終聯邦法院出于維護憲法第一修正案的核心原則，以及對于AT&T壟斷地位的憂慮，而禁止電信公司從事電子信息服務，并將AT&T進行拆分(王四新，2014：23）。這一案例體現了有線電視作為規模經濟的優勢，可以通過游說對政治體系實施產生更大影響，謀得更好的政策環境（喻國明，2009）。直到1996年新的法案出臺以后，才允許電信公司和有線電視互相經營對方的業務。這段時間給了有線電視絕佳的發展機會。

（三）1984年至今：法律法規逐步完善時期

1.《1984年有線電視通信政策法》

該法案是美國國會正式通過的第一部有線電視法令，第一次較全面地規定和確立了有線電視基本管理標準，包括對管理和經營機構、許可證制度、專用“進入頻道”、抵制色情和下流內容、保護隱私等內容的明確管理標準。1984年有線電視法的核心是確立有線電視的媒體地位并建立特許權的程序，這實質上是保護了有線電視運營商的權益。

2.《1992年有線電視消費者保護與競爭法》

1992年規制法核心內容是保護消費者權益和促進競爭。媒體的交叉擁有實際上造成了有線電視產業從“壟斷”到“寡頭壟斷”的轉變，引入了競爭機制——允許媒體的交叉擁有，美國三大廣播公司可以擁有有線電視系統，有線電視運營商也可以擁有地面電視臺。后期的《1996年聯邦通信法》又允許有線電視經營電信業務，與電信實行非對稱開放。自此，有線電視運營商、電信運營商、無線電視運營商同時進入了有線電視產業，實現了有線電視產業由“壟斷”向“寡頭壟斷”的轉變（喻國明，2009）。

3.《1996年聯邦通信法》

到1996年，美國有線電視訂戶發展到5600萬，即9/10的美國家庭擁有線電視，近8000個有線系統共11340個運營終端將電視服務送到5600萬訂戶家庭（鐘新，2010：255）。該法允許有線電視與電信實行非對稱開放，鼓勵有線電視開展電信服務，同時提倡節目渠道的多樣化，減少對有線電視收視費的限制，以確保美國有線電視業的良性發展。該法案包括有線電視和電信的非對稱開放政策、促進有線電視節目渠道多樣化的政策、放寬收視費管理、加強對節目的規制等內容。

二、影響美國有線電視行業規制走勢的行業矛盾

有線、無線廣播電視之間，有線、電信之間，有線與消費者之間的這三對矛盾是促進美國有線電視規制發展變化的原始動力。

（一）有線電視與無線廣播電視之間的矛盾

有線電視產業剛剛產生時過于弱小沒有產生相應的規制問題。隨著有線電視產業的發展，有線、無線電視產業這一對矛盾開始發展，產生了1965年“必須傳送法”，1976年對于“進入頻道”等的系列法規。隨著傳媒產業的發展，這一對矛盾亦發生新的變化，進而催生了1992年法中“義務轉播與協議轉播”的內容，地面電視臺可在“義務轉播”“協議轉播”間自由選擇。1992年法中另外一項重要規定是允許媒體的交叉擁有，美國三大廣播公司可以擁有有線電視系統，有線電視運營商也可以擁有地面電視臺。1992年法實施后，FCC允許美國三大廣播公司擁有有線電視系統，同時也允許有線電視運營商擁有地面電視臺。廣播公司可以擁有全國覆蓋率達10 %的有線電視系統和在同一市場中覆蓋率達50 %的有線電視系統。如果廣播公司擁有的有線電視系統與當地的有線電視系統處于競爭狀態，則50%的上限可以突破（胡正榮，2001：157），這開啟了媒介融合的先河。

（二）有線電視與電信之間的矛盾

隨著有線電視的成長發展，到20世紀末期的時候，有線電視公司發現他們面臨的最大潛在威脅是電信公司可能對通訊系統的全面控制。當時電信公司鋪設的線路遍布全國各個角落，他們除了提供電話服務亦提供電子信息服務。報紙擔心電信公司的電子信息服務會極大地影響自己的業務，有線電視擔心稍加改造即可傳輸有線電視的電信網絡會對自己的業務產生極大影響，最終報紙在有線電視及國會的幫助下成功勸說聯邦法院阻止了電信公司從事提供信息服務業務，并將貝爾系統拆分，徹底消除了有線電視的后顧之憂(王四新，2014：23）。

發展到新的時期，為了使行業良性發展，媒介融合的呼聲越加強烈，《1996年聯邦通信法》在媒體融合的腳步上更進一步，允許有線電視和電信的非對稱開放政策。在這種政策中，對電信公司進行較嚴格的限制，對有線電視給予政策上的優惠。這是因為美國的電信市場也存在壟斷，只有實行非對稱開放政策，競爭才能開展起來。

（三）有線電視公司與消費者權益之間的矛盾

有線電視公司與消費者之間的矛盾主要體現在收視費管理方面。在“有效競爭”（有線電視公司所在地區存在三個以上電視信號）缺失的情況下，《1984年有線電視通信政策法》允許當地政府對有線電視收視費進行規制，但是該法管理得并不徹底，之后的收視費一路高漲，侵害到了消費者的利益，最終為了解決好有線電視與消費者之間關于收視費的矛盾，促使《1992年有線電視消費者保護與競爭法》的誕生?！?996年聯邦通信法》中規定1999年3月31日以后，FCC應取消對有線電視收費頻道及其附加業務的收費管理，有線電視公司被允許自行定價，但是基層的節目、網絡基礎費用依然進行統一規定?？梢妼τ芯€電視收視費的管理隨著有線電視公司與消費者之間矛盾的發展變化亦相應進行變化，基本上經歷了：“松-緊-松”的變化過程。另外在節目內容方面，《1992年有線電視消費者保護與競爭法》中對淫穢節目、成人節目進行相應規制，傳播淫穢節目的要受到刑法處罰，處理了收視率與有線電視作為大眾傳媒應具備相應社會服務功能之間的矛盾。

由以上分析可見，美國有線電視規制變化的過程實質上是處理矛盾變化的過程。

三、結語：美國有線電視規制之展望

美國有線電視規制發展趨勢主要表現在以下兩個方面。

（一）有線電視在“媒介融合”環境下的規制問題

《1996年聯邦通信法》允許有線電視與電信實行非對稱開放，鼓勵有線電視開展電信服務，促進了媒介融合。媒介融合使原來有線電視、電信產業縱向一體的產業架構向新的橫向一體的產業架構轉變，其價值鏈節縱向分離、橫向融合，強化了市場競爭，全面重塑了市場競爭格局，帶來了極大的產業革命。傳統的規制理念核心是分產業進行規制，在這次媒介融合的產業背景下，規制的市場基礎不復存在，所以規制面臨的新問題就是面對媒介融合新的法規制定問題?！?996年聯邦通信法》針對媒介融合現象提出的指導理論思想是融合性業務對其單獨實施輕度規制，或者免于規制。將通信服務區分為信息服務、電信服務，對信息服務免于規制（或輕度規制），對電信服務嚴格規制。這樣基于內容的分類方法，使得融合性業務不管是基于什么樣的技術方式，均能進行合理的分類，進行相應的規制(肖葉飛，2013：121）。

可以預見，在“媒介融合”環境下美國有線電視未來的規制完善主要在以下三個方面：有線電視業、電信業之間如何實現公平進入問題；對融合性業務如何實施更加完善的規制；原傳統產業的某些規制理念如何剛好實現（如普遍服務）。

（二）0TT視頻業務對有線電視沖擊帶來的規制問題

美國有線電視2001年達到高峰的6690萬戶，此后受互聯網電視沖擊、經濟蕭條等因素的影響，美國有線電視用戶數量略有下降，至2013年有線電視網絡用戶基數已降至5400萬(王寧，2015）。

隨著0TT視頻業務的發展，越來越多的人開始放棄訂閱有線電視，而從網絡上收看電視新聞及娛樂節目，導致有線電視運營商從電視服務中所獲得的盈利不斷減少。近一兩年，美國參議院和眾議院針對修改《1996年聯邦通信法》，承認OTT視頻運營商與有線電視、IPTV、衛星電視的平等競爭地位召開了多次聽證會，在2013年美國FCC新任主席上任后，相關討論更為激烈?？梢灶A見，在未來幾年，有線電視網絡所提供的基礎視頻業務將遭受更大沖擊，所以目前正在努力嘗試進行收益模式變革。因此，針對0TT視頻業務的立法、針對有線電視運營商進行網絡傳播的立法會成為未來有線電視規制的重點方向。

可見美國有線電視規制走勢的發展歷程是在克服行業的主要三對矛盾進而逐步完善、與時俱進的過程，期間有線電視媒體規模經濟和范圍經濟的特點、媒介產品的公共屬性特點等規律也時刻影響其規制走勢。面對新時期媒介融合、0TT視頻業務的興起，可以預見，未來規制的重點會在這兩個方面。

參考文獻：

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[2]王海，張云平.美國有線電視的管制走勢[J].新聞與傳播研究，2007（1）：17-21．

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[7]布朗，奎爾.廣播電視管理[M].3版.鐘新，宋晶，王海，等譯.北京：中國人民大學出版社，2009．

（責任編輯：陳麗娟）

Explore the Tendency of the Regulation of American Cable Industry

HOU Ruihua
(He'nan University, Kaifeng 475000, China)

Abstract:With the development of the American cable industry, the regulation goes through a bound of change. Through analysis we can find out that the regulation keeps changing with the changes of contradiction. Three prin?cipal contradictions among cable TV with broadcast network, customer and telecom are the progress of the regula?tion's source of power. Media convergence and OTT video have a strong influence on the development of cable TV in the new period. And we can predict that the future regulation emphasis of the American cable industry will be the two parts.

Key words:American cable industry; regulation; tendency

作者簡介:侯瑞華(1987-)，男，河南新鄉人，河南大學新聞與傳播學院研究生，研究方向：廣播電視。

收稿日期：2015-10-13

中圖分類號：G229.19

文獻標志碼：A

文章編號：1673-2928（2016）01-0050-04