大慶市社區治理體制改革的實踐與思考

《社區治理體制改革》課題組

（大慶市民政局，黑龍江 大慶 163311）

·社會建設·

大慶市社區治理體制改革的實踐與思考

《社區治理體制改革》課題組

（大慶市民政局，黑龍江 大慶 163311）

以強化社區服務和自治功能為目標，以減少基層社會管理層級為突破，以創新社區管理體制為重點，突出“溫暖、規范、便捷、守信”的理念，努力建設“管理有序、功能完備、服務便利、文明祥和”的新型社區。

社區治理；體制改革；居民自治

黨的十八大提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的目標。大慶市社區治理體制改革的中心任務就是由社區管理向社區治理轉變，減少管理層級，推行扁平化，從而實現資源的有效整合，進一步提高服務質量，推動大慶市社區建設邁上新的高度。

一、體制改革的必然性和可行性

（一）必然性

深化社區體制改革是適應我國社區治理模式變革的必然要求。社區治理與之前的社會管理相比，具有自己的獨特性，主要表現在：從治理主體看，要從單一化成為多元化；從治理過程看，要從突出行政控制到社區居民共同參與；從治理結構看，要從垂直科層結構轉向網絡互動結構。因此，如何有效改變政府管理職能，充分發揮社區作用，調動多元社會主體與社區管理的積極性，就成為社區治理改革必須面對的重大問題。在這樣的背景下，大慶市開始思考如何進行社區體制改革，以期通過前期探索，為全國社區體制改革提供可借鑒的經驗。

（二）可行性

大慶市進行的社區體制改革基于兩方面考慮：一方面，社區體制改革是對我國社區治理模式改革大趨勢的順應；另一方面，以發達國家探索成型的社區治理經驗為基礎，結合我國的實際進行。此外，國內其他地區先期進行的社區治理體制改革也為大慶提供了充分的參考和借鑒。

二、社區治理的國內外經驗

（一）國際經驗

各個國家因為具體情況不同，社區管理模式差別很大。在眾多的管理模式中，較為突出的有以新加坡為代表的行政主導型模式、以日本為代表的混和型模式、以美國為代表的社區自治型模式和以北歐為代表的社區城市化管理模式。四種模式反映著政府和社區行為的緊密或松散程度。

1.美國模式。美國社區治理是公民社會的自我自理，公共權力機構在社區治理中的作用只是局限于協助，政府基本不直接干預社區內部公共事務。所以，美國社區治理主要不是依賴于政府行為，而是依賴于社區公民、公共服務企業以及公共服務組織的自由和平等的參與。

2.日本模式。以地域為中心，類似于我國的街道辦事處。地域中心是政府的行政管理機構，地域中心由政府撥款。社區管理在政府的指導監督下進行，體現為民服務的意識。此外，日本社區居民還自發建立了一個團體服務制度——住區協議會制度，這種制度的最大特點是居民自愿加人并直接參與民主管理，使政府能聽到居民的呼聲，使政府的計劃更符合當地地區的實際。

3.新加坡模式。政府直接對社區進行管理，社區內設公民咨詢委員會、社區中心管理委員會和居民委員會3個組織。政府對社區管理進行直接和具體的干預，社區居民民主參與意識淡薄。該模式的最大弊端是管理社區成本過高，容易形成機構臃腫、人浮于事，造成大量社區資源的流失和浪費。

4.北歐“社區城市化”管理。20世紀后期，北歐國家普遍進行了地方政府自治改革，其特點是擴大了城市社區化的版圖，加強了社區自治機構的權力，進一步增加了社區的自治職能，真正形成了所謂的“社區城市化、城市社區化”的自治管理模式。

總體來說，歐、美、日等國的社區管理模式有這樣幾個共同特點：社區組織體系完整，層級分明，條分縷析，指導和實施、操作層相互之間權責明確。大慶市在進行社區治理體制改革中始終思考社區治理中行政和社區自身力量之間如何擺放，以及如何培育和構建社區民間團體組織的問題，力圖使正式和非正式組織或團體能在一個特定或超特定社區發揮更好的功能和作用。

（二）國內經驗

2010年7月，安徽省銅陵市在銅官山區啟動了“區直管社區”的綜合體制改革，把原10個街道和61個社區整合為23個社區居委會，實行了區直接服務社區體制，變“市—區—街道—社區”四級管理為“市—區—社區”三級服務，建立起了以社區黨工委為核心，以社區居委會、社區公共服務中心、社會組織為支撐的“一個核心三個體系”組織架構。2011年7月，銅官山區被民政部列為“全國社區管理和服務創新實驗區”。

2010年2月，貴州省在省會城市貴陽市啟動了城市基層管理體制改革試點工作，撤銷街道黨工委和街道辦事處，成立社區黨委和社區服務中心，變“市—區—街道—社區”四級管理為“市—區—社區”三級管理，構建起了“一委一會一中心”（社區黨委、居民議事會、社區服務中心）的組織架構。2010年10月，貴陽市被列為全國社會管理創新綜合試點城市。這兩個城市的改革給大慶市接下來深入進行社區治理體制改革提供了極為重要的參考和借鑒。

三、社區治理體制改革的具體實踐

（一）改革前概況

大慶市轄五區四縣和一個國家級高新技術產業開發區，總面積2.1萬平方公里，人口320萬人，其中市區面積5107平方公里，人口170萬人。2001年，大慶市啟動社區建設工作，歷經整合資源、夯實基礎，完善功能、發揮作用、創建和諧、提升水平等階段。截至改革前，市區共設立街道29個，成立社區200個。經過10多年的發展，大慶市社區建設工作先后獲得“全國社區建設示范市”“全省和諧社區建設示范市”等榮譽稱號。

（二）改革思路

大慶市委、市政府把深化社區體制改革作為加強和創新社會治理的重要舉措，以強化社區服務和自治功能為目標，以減少基層社會管理層級為路徑，以創新社區管理體制為重點，突出“溫暖、規范、便捷、守信”理念，按照因地制宜、統籌規劃、適度超前、以人為本、強化服務、完善自治，改建結合、重點突破、逐步完善、突出主體、整合資源、互利共贏的原則，努力建設“管理有序、功能完備、服務便利、文明祥和”的新型社區。

（三）改革概況

2012年9月20日，大慶市委八屆二次全體（擴大）會議審議通過了《關于深化社會管理體制改革的決定》，提出在市區進行基層社會管理體制改革。經市委常委辦公會議專題研究，將市區的29個街道、200個社區整合為70個新社區。目前，規劃建設的70個新社區，除因小區未開發或居民未入住的8個社區外，其中62個已正式掛牌運行，通過改擴建，目前辦公基礎設施面積達到2000平方米以上的有55個。

（四）主要特點及成效

1.減少了管理層級。以地域面積和服務半徑為主要依據，統籌兼顧居民認同感、治安管理、公共服務資源配置、城市未來發展規劃等因素，按照居住人口2～4萬人的規模，將市區的29個街道和200個社區整合為70個新社區，使城市社會管理層級由市、區、街、社四級變為市、區、社三級，節省了管理成本，提高了服務效能。

2.建立了新型架構。新社區實行“一委一站一會”模式，即社區黨工委、社區工作站和社區居民議事會。黨工委是區委派出機構，內設黨工委辦公室。工作站是區政府派出機構，內設綜合管理中心和公共服務中心。構建起了以黨工委為領導核心、工作站為服務平臺、議事會為協商機構、居委會為自治主體、社會組織為有效補充的運行架構，下移了社會管理重心，強化了服務功能。

3.實行“一社多居”。改革現行“一社一居”模式，實行“一社多居”，即在一個社區管理服務范圍內設置多個居委會。目前，大慶市62個社區共設立居委會237個，居委會名稱前不再冠以“社區”稱謂。居委會作為基層群眾性自治組織，在社區工作站指導下，依據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》開展工作，不再承擔行政管理性事務，擴大了居委會自治空間，增強了自治功能。

4.明確了工作職能。新社區成立后，明確了社區黨工委辦公室28項工作職責，修訂完善了社區黨組織民主生活會等10項制度；明確了社區公共服務中心15項工作職責，將原街道經濟工作規劃和實施、對外經濟合作、協稅護稅工作歸口到區政府部門；明確了綜合管理中心職能定位和下沉的城市管理、勞動監察、文化稽查、衛生監督、安全監察工作的執法權限。實現了規范化管理。

5.整合了各類資源。改革后將原街道819人、社區1703人、協管員2551人全部整合到新社區；將原街道3.1萬多平方米辦公場所和原社區34萬平方米辦公和活動場所統一由新社區安排使用；按照“統一核算，集中管理”的原則，新社區設立獨立賬戶，原街道、社區辦公和人員經費不減，實行預算制統一管理，由市、區兩級財政按比例直接核撥。從各自為戰到整體安排，人力、物力和財力資源得到了有效整合。

6.推進了規范建設。在社區服務用房建設上，大慶市提出了打造2000平方米以上社區服務綜合體的硬性指標，辦公設施設有綜合管理廳、公共服務廳、居民議事廳、綜合辦公室、代表委員聯絡室、警務室；活動設施設置圖書閱覽室、文體活動室、健身康復室、日間照料室和慈善超市等。服務設施整體考慮醫療衛生、便民超市、家政服務、洗浴理發、老人餐桌等。統一了社區服務用房外觀色調，編制了社區黨建、公共服務、綜合管理工作制度和業務流程。

7.拓展了服務功能。在承接原街道職能基礎上，新社區與企業合作，在公共服務中心安裝了繳費“一站通”，開展了代繳代辦通信、水、電、煤氣費等便民業務。通過政策引導，激發了社會組織參與社區建設的積極性。讓胡路區銀浪社區率先組建了“社區社會組織培育中心”，紅崗區杏南社區通過社會組織開辦小學生“四點半”課堂，薩爾圖區東安社區引入千和連鎖店，開辦超市和老年人餐桌，滿足了居民多樣化需求，實現了由被動服務向主動服務的轉變。

大慶市推進社區體制改革的實踐，引起省內外各地的關注，多地黨委政府先后組團來我市參觀交流；省委明確提出“支持有條件的地區實行街道直改社區，構建扁平化管理模式”；國家民政部主辦的《中國社會報》頭版頭條對此進行了報道；人民日報社人民論壇雜志社組成專題課題組到大慶進行實地調研，產生了很大的社會影響。

四、社區體制改革存在的問題

一是職能部門配套改革相對滯后。目前，新社區已經運行兩年時間，但一些區直部門仍然延續過去“街居制”下的工作模式，從業務報表到審批流程還因循改革前的模式，按照原來的區—街—社的組織架構去安排工作。此外，新社區的綜合管理工作也遇到瓶頸，一方面部分區執法部門的執法職權和執法人員未落到新社區；另一方面，新社區尚不具備執法主體資格，且專職執法人員少，即使將執法權限下放了，新社區也難以承接，整體工作出現了“短板”。

二是社區專業化人才匱乏。社區組成人員包括公務員、參公管理人員、事業編制人員、機關工勤人員、人事代理人員、聘用人員、治安員和各類協管員等。從調研情況看，社區組成人員整體學歷層次較低、專業化水平較差，特別是占人員總數51%的各類協管員，他們大多是“4050”人員，大多高中文化程度。另外，取得助理社工師資格以上的只有168人，僅占社區組成人員的3.6%。

三是社會組織發育不充分。目前，大慶市社會組織的發展還不平衡，雖然登記的社會組織已達1077家，但多數集中在學術類、教育類、文化類等方面，服務類、公益類、慈善類、互助類的社會組織不足10%，通過政府購買服務扶持的社工組織只有“家在東北”社工綜合服務中心、阿信助老服務中心、銀齡助老服務站等十余家。另外，政府向社會組織購買服務的機制尚不健全，很大程度上制約了社會組織功能和作用的發揮。

四是居委會自治作用有待進一步發揮。實行“居政分離”后，居委會的自治作用得以回歸。但是長期以來，居委會習慣于聽上級安排，按指令辦事，導致“去行政化”后，相當一部分居委會人員不知道如何開展工作，自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的作用未充分發揮。

五是系統的綜合信息管理平臺尚未搭建。社區的低保、社保、醫保、計生等多項工作雖然實行了網絡化管理，但由于“分路建設、封閉運行、各自為戰”，造成了社區信息相互割裂，資源不能共享，導致社區工作人員多頭采集、重復勞動，數據不準。

五、對策和建議

按照黨的十八屆三中全會“創新社會治理體制”“確保社會既充滿活力又和諧有序”的要求，結合大慶市在推進基層社會治理體制改革過程中存在的問題，社區治理體制改革今后應做好以下工作。

第一，進一步理清職責明確關系。一是各級職能部門要結合各地基層社會管理體制改革的實際，積極探索適應新社區運行的工作方式和方法，合力推進“一站兩中心”建設；二是要出臺相關文件，進一步界定區直部門和新社區的執法權限，按照“簡政放權”的要求，賦予綜合管理和公共服務中心具體的服務管理權限，尤其涉及民生的審批事項要盡可能下放到新社區，實現“一站式”辦結或受理；三是加強業務指導，開展多種形式的培訓，允許對符合執法資質條件的社區工作人員，參加各種執法資質考試，實現“一人多證”。

第二，加強社區人才隊伍建設。一是建議制定出臺關于社區工作人員管理和薪酬待遇的實施意見，對取得助理社工師以上的社區工作人員給予職稱補貼，對工作優秀的社區黨（工）委書記提高政治待遇，落實社區聘用人員工資待遇自然增長機制，靠政策吸引留住優秀人才；二是支持鼓勵市、區直機關干部到社區任職、掛職，新錄用的大學畢業生到社區鍛煉，將社區工作經歷作為干部選拔任用的重要條件，通過基層鍛煉，提升年輕干部的群眾意識；三是采取“請進來、走出去”的方式，強化對社區工作人員的業務培訓和專業技能培訓，拓寬視野，提升素質。

第三，大力培育發展社會組織。一是市級建立社會組織支持發展中心，發揮社會組織的孵化器功能，為社會組織開展績效評估、項目培育、人才實訓、創新交流提供平臺，各社區也要相應建立社會組織孵化站點；二是制定各地社工服務類項目目錄，編制項目資金預算，建立健全政府扶持社會組織發展和政府購買社會組織服務的政策機制；三是加大政府購買社會組織服務，著重在社區服務、社會福利與救助、青少年教育、醫療衛生、勞動就業、社會矯正、殘疾人服務、人口計生、婚姻家庭服務等方面向社會組織購買服務，使社會組織逐漸成為社會公共服務事業的重要載體。

第四，切實提高居委會自治水平。一是業務部門要加強對居委會的指導，按照城市居民委員會組織法，細化居委會自治職責，健全居委會日常運行機制；二是逐步提高居委會選舉自愿登記選民比例，推進流動人口在居住地參加選舉。探索通過民主評議、項目運作，自我解決公共事務，對政府需要協助完成的工作，采取政府購買服務的方式兌現工作經費；三是制定居委會文體活動方面的管理辦法，明確管理部門基本功能配置，落實專項運行經費，不斷滿足居民基本文化需求。制定社區志愿者注冊管理辦法，明確招募和注冊條件、管理和培訓措施，推動社區和居委會志愿服務工作規范有序開展。

第五，加強社區綜合信息平臺建設。建議由各地業務部門統籌研究社區綜合信息平臺建設，整合各業務部門需求，重點開發社區管理、社區服務、養老醫療、社區電商、社區金融5大模塊。社區管理將政務辦理、政務公開、社區黨建等相關事項進行整合，實現基礎數據共享和網上業務辦理。社區服務包括家政服務、中介服務、法律援助等，建立企業為居民服務渠道。養老醫療包括社區養老、健康小屋、臨終關懷等，與市級醫療衛生平臺進行對接，保障居民健康。社區電商整合一定區域內的超市、中介機構，為社區居民提供即時電子商務服務。社區金融提供社區水電費繳納、一卡通費用結算、個人存取款、小額貸款等金融服務，打造社區級金融服務體系。

（課題組組長：李淵博 成員：張文喜 曹 志陶永新）

〔責任編輯：衛宇坤〕

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1002-2341（2016）05-0099-04

2016－08－02

李淵博（1964-），男，黑龍江賓縣人，副局長，高級講師，主要從事民生與社會建設研究。