林地承包經營權與環境保護效應及其法律應對

徐 佳

(天津商業大學，天津 300134)

?

林地承包經營權與環境保護效應及其法律應對

徐 佳

(天津商業大學，天津 300134)

從我國現行法律的角度分析了林地承包經營權與環境保護的關系，探討了林地承包經營權行使過程中發包方及承包方的行為對森林生態環境的影響，提出了林地承包經營權與環境保護協調發展的法律應對措施：應當落實林地承包經營權發包主體的環境保護職責，從程序上和實質上落實承包方的經營自主權和收益權，規范林地承包經營權的流轉條件，確保林地承包經營權與環境保護協調一致發展。

林地承包經營權；發包人；承包人；流轉限制；環境保護

林地是國家重要的自然資源和戰略資源，是森林賴以生存與發展的根基，在保障木材及林產品供給、維護國土生態安全中具有核心地位，在應對全球氣候變化中具有特殊地位。《全國林地保護利用規劃綱要2010-2020》明確提出：“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護”。第八次全國森林資源清查(2009-2013)的結果顯示：我國森林面積2.08億hm2，森林覆蓋率21.63%。森林覆蓋率遠低于全球31%的平均水平，人均森林面積僅為世界人均水平的1/4，森林資源總量相對不足、質量不高、森林生態系統功能脆弱的狀況尚未得到根本改變，生態產品短缺的問題依然是制約我國可持續發展的突出問題。自2003年我國推行新一輪的集體林權改革以來，南方集體林區已基本完成了明晰產權、承包到戶的改革任務。采取集體承包經營方式一方面積極調動了經營者的生產積極性，提高了林業經濟效益，促進了林農的就業和收入的增加；另一方面，在改革過程中也存在諸多問題亟需解決，其中核心問題是集體組織和林農將收益優先考慮，追求眼前的短期利益，缺乏可持續發展的觀念，濫砍亂伐、拋荒、占用林地進行非林建設現象較為嚴重，而現行的法律法規對此行為缺乏有效的監管和規制。雖然經濟效益暫時獲得提升，但是森林卻遭到嚴重破壞，生態環境進一步惡化，尤其是在我國當前面臨如此巨大的環境壓力的前提下，霧霾、溫室效應已經嚴重影響我國的經濟社會發展。筆者在進一步明確林地承包經營權的概念和性質的基礎上，探究林地承包經營權行使過程中各方行為以及流轉過程對環境的影響，力求解決林地承包經營權與環境保護協調一致發展的問題。

1　林地承包經營權與環境保護的關系

我國現行法律并未明確界定林地承包經營權的概念，而是籠統地使用了土地承包經營權這個概念，根據《物權法》的相關規定以及邏輯關系可知，林地承包經營權是土地承包經營權的類型之一。2007年《物權法》頒布之前，沒有林地承包經營權這一提法，立法上多使用林地使用權一詞。林地使用權是指林地所有權主體在保留林地所有權的前提下通過一定方式將國家或者集體所有的林地依法授予自然人、法人或者其他組織使用，使用人因此而依法享有林地的占有、使用、收益和一定情形下處分的權利[1]。據此，可將林地承包經營權納入林地使用權范疇之中，承包經營只是獲得林地使用權的方式之一，除此以外，還有其他的方式。然而，實踐和理論中均將二者混淆。相關法律法規應該盡快修訂，以與《物權法》保持一致，并進一步明確林地承包經營權的概念。該研究認為，林地承包經營權是指林地經營者以從事林業生產經營為目的對集體所有或國家所有由集體經濟組織長期使用的林地行使占有、使用、收益和有限處分的權利。相對于其他的土地承包經營權而言，林地承包經營權有如下2個特點：一是期限具有長期性。林地的承包期為30～70年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。這一方面體現了國家維護土地承包經營權的長期穩定，另一方面也是林地承包經營權自身屬性的必然要求，因為林木種植、生長和成熟的周期較長，如果承包期過短，則將使承包經營權人難以對林木進行有效的經濟利用，也難以鼓勵林地承包經營權人對林地進行可持續的利用。其次，林地承包經營權可以繼承。現行法律明確規定林地承包經營權可以繼承，這主要是基于林業生產經營具有周期長、投入大、收益慢、風險大等特點，如果不允許林地承包經營權繼承，則可能導致承包經營權人沒有營林積極性，從而采取短期經營行為而不是可持續發展經營模式。

林地承包經營權的性質，學理上一度存在爭議，主要有“債權說”[2]“物權說”[3]“債權兼物權說”[4]等不同觀點，2007年頒布的《物權法》將林地承包經營權規定在第3編“用益物權”第11章“土地承包經營權”中，明確了林地承包經營權的用益物權性質，即采納了物權說。《物權法》第120條規定：“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定”。該條是對用益物權行使必須遵守保護環境原則的確定。而林地承包經營權屬于用益物權，當然也必須遵守保護環境原則。林地承包經營權人承包林地以后，應當注重保護資源，合理開發和利用資源并保護環境；林地承包經營權人對其承包經營的林地應當合理利用，不得進行掠奪式的開發和經營；同時林地承包經營權人還有義務保護所承包林地的生態環境，即使是個人種植的林木，也不能濫砍濫伐[5]。因此，保護環境不僅是行使林地承包經營權的原則，還是林地承包經營權人承擔的重要義務之一。

當前，環境保護問題已經成為全國乃至全世界都高度關注的問題，生態環境質量已成為衡量一個地區發展程度高低的重要指標之一，而土地承包經營權中的林地承包經營權與環境保護的關系尤為密切。耕地的保護更多是基于對農民基本收入來源以及國家糧食安全的考慮，現行的法律如《物權法》《土地管理法》以及《農村土地承包法》等法律多以耕地為范本設計農村土地產權制度，但是林地與耕地的性質是不同的，林地具有商品性質，林木的生長周期較長，林業具有的經濟和生態雙重價值[6]。在新一輪的集體林權制度改革下，農民通過家庭承包方式獲得林地承包經營權，但農民基于利益最大化的考慮，只追求經濟價值而忽略生態效益的做法非常普遍。

2　林地承包經營權行使過程中對森林生態環境的影響

2.1發包主體生態環境保護職能未能落實我國《農村土地承包法》第12條和《物權法》第60條均對集體所有的土地的行使有所規定，即屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內2個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。據此，法律上確認的林地承包合同中的發包方為農村集體經濟組織。而農村集體經濟組織一直是一個模糊的概念，缺乏明確的定義和范圍，雖然根據法律規定，農村集體經濟組織應當作為林地承包經營合同中發包方的首選，但因其組織結構不完整、缺乏實際監管能力，在實踐中多由村委會或村民小組進行發包。而村民小組又是一個臨時性的組織，根據《農村土地承包法》第19條規定，作為發包方的村民小組是由本集體經濟組織成員的村民會議選舉產生的，雖然其是法律規定的林地承包合同的發包方，但實際行使其權利的卻是作為基層群眾自治性組織的村民委員會。2003年新一輪集體林權改革至今，南方集體林區已基本完成了明晰產權的任務，因此在林地發包與承包過程中扮演重要角色的村民委員會如今更多的是處于監督管理的地位。《村民委員會組織法》第5條第3款規定：“村民委員會依照法律規定管理本村屬于農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境”。雖然法律同時賦予村委會經營集體財產和保護生態環境的職能，但當前林地集中的山區多為貧困地區，加之我國農村依舊處在熟人社會里，這種名義上的生態保護職能形同虛設。由于面臨改善村民生活水平的巨大壓力，在經濟利益與生態效益的抉擇上，村委會為了短期的經濟效益而犧牲環境效益的例子不勝枚舉，但是這種犧牲對環境的影響通常是不可逆的，欲使其恢復，須付出巨大的代價。

2.2承包方的生產經營自主權和收益權受阻根據《農村土地承包法》第16條的規定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品的權利，在承包地被依法征收、征用、占用時有權獲得相應補償的權利。新一輪的集體林權制度改革明晰了產權，分山分林到戶，一定程度上提高了林農的營林積極性，但是也不可避免地帶來了林地小規模經營和細碎化等問題。為了解決這些問題，政府便提出了規模經營的要求，于是，村委會主導下的“反租倒包”規模經營的模式應運而生。“反租倒包”原本是一種有利于解決林地小規模經營和細碎化問題的林地流轉形式，但是在實踐過程中，一些地方政府和村委會為了追求政績和經濟效益，違背林農的意愿，強行“反租倒包”，將林農手中的林地通過租賃方式收回，然后再發包或轉租給營林大戶，這種行為嚴重侵害了林農的自主經營權，更有甚者，村委會通過租賃方式將林地承包經營權收回后，改變林地的林業用途，使林業生態環境遭到破壞。雖然我國《農村土地承包法》第54條第4項明令禁止“假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權流轉”的行為，但是由于缺乏相應的懲罰機制，加之受利益的誘導，“反租倒包”這種變相強制流轉的行為依舊時有發生。

林地承包經營權人通過林地實現收益的方式主要有2種：一是將林地作為生產資料自行經營。雖然理論上提倡的經營方式多種多樣，但實際上在南方集體林區主要還是通過生產并銷售原木獲得經營收益。二是通過轉包、出租、互換、轉讓、入股等流轉方式，將林地承包經營權部分或者全部流轉給其他林業經營者，以獲得流轉收益。為了保護森林生態系統的良好運行，法律對林地承包經營權人采取諸多限制，典型的是實施林木采伐限額制。但從實踐情況來看，采伐指標往往集中于營林大戶手中，小規模經營的林戶難以獲得采伐指標，因此以家庭承包為主的林戶采取自營方式，短期內難以獲得營林收益。此種情況下，有的林戶選擇鋌而走險，不顧國家法律法規的限制，私下采伐林木；有的林戶選擇外出務工，將承包的林地撂荒。這一方面造成了林業資源的浪費，另一方面使預防森林火災和防治病蟲害等方面的政策無法落到實處，不僅不利于林業的發展，也不利于生態環境的保護。通過林地承包經營權流轉獲得的流轉利益多為一次性收益，相關法律法規要求林地流轉必須在林業交易中心進行，即場內流轉，此種流轉方式雖有利于保護林地交易安全，也利于林地流轉的監管，但是場內交易不僅增加了流轉成本，也增加了流轉的難度，林農由于缺乏對市場價格的把握以及對林業未來發展前景的預期，多數情況下以低于市場價格交易或者私下交易，同樣對森林監管埋下了隱患，不利于林業的可持續發展。

2.3林地承包經營權流轉實踐中凸現的環境保護問題林地承包經營權在事實上系基于土地而設立的用益物權，所謂用益物權，是指“用益物權是直接支配他人之物而利用其使用價值的定限物權”[7]，土地用益物權則是為了發揮土地資源的效益而直接利用土地資源的權利，因此其與自然資源的保護和有效利用有著密切的聯系，現代物權法在制度設計上也越來越注重生態環境的保護。為了避免“公地悲劇”現象的出現，以有效解決稀缺自然資源利用與生態環境保護之間的矛盾，就必須對自然資源使用者的權利加以限制和平衡，就林地承包經營權而言，根據《農村土地承包法》第37條、第41條的規定，林地承包經營權的轉讓方必須具有穩定的非農職業或者穩定的收入來源，而受讓方必須是其他從事林業生產經營的林戶，且轉讓必須經過發包方的同意。這種對于林地承包經營權自由流轉的限制是有必要的，因為林地作為一種重要的自然資源，對于農民來說是一種基礎的物質生產資料，具有極大的社會保障意義。但是這些規定存在許多問題：如何判斷轉讓方具有穩定的非農職業或者穩定的收入來源，受讓方是否只能限定在本集體經濟組織內的林戶，發包方的同意權具體如何行使，什么情況下發包方可以行使否認權，等等。最重要的是，這些限定的出發點都是基于農村經濟建設以及保障農民生存權的需要，而忽略了對生態環境的保護，沒有設置因生態保護原因而限制轉讓的條件。在這方面，法律規定顯得過于粗糙，實踐中對環境的保護更沒有引起足夠重視。此外，林地承包經營權的繼承將不可避免的導致林地小規模和細碎化經營，林地將會被進一步細分，甚至被非集體經濟組織成員或者沒有林業經營能力的人繼承，這不僅有礙林業的規模經營，也不利于對森林生態環境的保護和監管。

3　林地承包經營權與森林環境保護協調發展的法律應對

為了落實保護生態環境，實現可持續發展的基本國策，有必要進一步調動林農的營林積極性，不斷提高資源的利用效率，達到資源利用與環境保護的協調發展。一方面不能片面強調生態環境的保護而忽視林地承包經營權人經營收益的實現，因為在沒有收益的基礎上談環境保護是不現實的；另一方面也不能片面強調林地承包經營權人經濟效益的實現而無視生態環境的保護，以破壞生態環境為代價獲取經濟利益只是短期利益的實現，最終導致惡性循環，有關法律應拒絕這種林地資源利用的非可持續發展模式。

3.1完善發包主體的森林環境保護職責如前所述，雖然我國相關法律規定林地承包經營權的發包主體為農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組，但實踐中行使林地發包權的是村民委員會。法律應如實反映此種實踐狀況，明確將林地承包經營權的發包人規定為村民委員會，以避免在對林地承包經營權的發包和監管中相互爭奪、相互推諉的情況出現。

在明確發包主體的基礎上，法律可進一步規定發包主體的森林環境保護職能及其相關責任，避免其濫用發包權和監管權。森林生態保護不僅是林業相關部門的職責，作為林地承包合同中的發包方，林業相關部門掌握了集體林地的發包權，同時與林地承包人又有密切聯系，賦予其森林生態保護職能是比較合理的，相應的法律責任的設計必不可少。若林地發包人濫用林地發包權，給林地承包經營權人造成相應損失的，應當承擔民事賠償；若由于缺乏監管造成重大的破壞森林事件，在對承包人予以處罰的同時，必須對發包人因其監管失職而予以相應的行政處罰，構成刑事犯罪的也應依法追究刑事責任。只有在權責明確的情況下，才能真正落實發包方的森林環境保護職能，從而有利于林地資源的可持續利用和森林生態環境的良好運行。

3.2從程序上確保承包方的生產經營自主權，從實質上落實其收益權實踐中，發包方對承包經營權人的生產經營強加干涉，導致林地承包經營權人的生產經營自主權得不到保障的情況時有發生，其本質原因在于林地承包經營權的讓渡程序不健全。因此，要欲保護承包方的生產經營自主權，就必須通過法律規范林地承包經營權的流轉程序。首先，在林地承包經營權流轉過程中要嚴格遵循“公平、自愿、有償”原則，規定相應的法律責任，以規范發包方假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權流轉的行為。其次，建立健全發包人的發包程序以及承包信息公開制度，從而明確發包人在發包過程中的權限范圍，通過公開承包信息，也有利于加強公眾監督。最后，增加規定承包人在面臨發包人惡意侵權時的救濟程序，包括行政救濟程序和司法救濟程序，同時明確規定救濟的途徑和救濟程序的具體運行環節，以利于承包人依法維護自己的正當權益。

林地經濟效益的受益方是林地承包經營權人，而林地生態效益的受益方是包括承包人在內的社會大眾，甚至關涉全人類利益。但是作為林地承包經營人來說，可能更關心與自身利益最密切的林地經濟效益，如果法律要求林地承包人不考慮其經濟效益，而僅考慮林地生態效益，將嚴重挫傷承包人的營林積極性。這就是法律在強人所難了，只有在維護了林地承包人的收益權的情況下，森林環境保護問題才可以得到有效解決。對此，一是要加強農村社會保障制度建設，農民沒有了后顧之憂才能放開手經營，也才有可能更多的關注森林生態環境的保護問題。二是從制度上和政策上降低林地承包經營成本和流轉成本，如簡化流轉手續，增加一條龍行政登記服務；加派技術人員指導林業經營，鼓勵混交林的種植而不是成片速生豐產林；給超額完成種植任務的林農以生態補貼等等。三是按照公平原則分配采伐指標，加大監察力度，杜絕發放指標人員以權謀私，將采伐指標集中分配到營林大戶手中；鼓勵林業經營者使用擇伐方式取代皆伐方式，加強森林防火和病蟲害防治知識宣講。以上措施也可有效促使林地承包人樹立林地經營的可持續發展理念，從而合理利用林地資源，同時提高其保護森林環境的積極性，以達到林地承包經營與森林環境保護的協調發展。

3.3規范林地承包經營權的流轉條件隨著市場經濟的日益發展，林地承包經營權的流轉日益普遍，在此種情況下，明晰林地承包經營權流轉過程中的限制條件，以便更好地對林地承包經營權流轉進行監管，顯得尤為迫切和重要。首先，關于如何判斷轉讓方是否具有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，現有的法律沒有給出明確的判斷標準，符合以下條件之一時，承包方有權轉讓林地承包經營權：①遷入外地生活或者從事生產經營；②轉向其他行業；③不再具有勞動能力或不能直接從事生產勞動[8]。其次，關于受讓方是否只限于本集體經濟組織成員這一問題，持肯定說的學者認為，林地承包經營權的本質是集體的土地承包給集體成員經營，因此受讓方只能是本集體經濟組織成員。該研究認為應采否定說，因為本集體經濟組織成員內部過于狹隘，不利于資源的優化配置，不利于實現轉讓方收益的最大化，因此受讓方的范圍應包括所有從事農業生產經營的農戶、林業企業及其他組織[9]。再次，關于發包方的同意權問題，筆者認為應將其限制在形式審查限度內較為合適，即只有法定的拒絕理由存在時，發包方才可以在林地承包經營權轉讓過程中行使拒絕權。具體理由包括：①違反平等協商、自愿、有償原則強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；②改變土地所有權的性質和土地的農業用途；③流轉的期限超過承包期的剩余期限；④受讓方不具有農業經營能力；⑤侵害了集體經濟組織成員的優先權；⑥發包方無穩定的非農職業也無穩定的收入來源的。最后，關于林地承包經營權繼承制度的完善，為了使林地不被進一步細分，在繼承林地承包經營權時不得將一個承包經營權分割為若干個，當有多個繼承人時，可協商由一人繼續承包經營，而對其他繼承者予以一定的經濟補償，或者是由多個繼承人等同承包經營，從而降低林地被分割的機率，維護林地的法律效益和生態效益。

4　結語

林地的生態價值在當下中國的集體林權改革中具有重要的地位。因此，從環境保護的角度對我國林地承包經營權相關法律問題進行分析和解讀，通過完善發包主體的森林生態環境保護職責，從程序上保障承包方的經營自主權，從實質上落實其收益權，加強監管并不斷規范林地承包經營權的流轉條件，才能使林地經濟效益和生態效益達到雙贏的狀態。然而，在林地承包經營權行使過程中，各方行為及各種流轉方式都可能對林地資源的合理利用及森林環境的保護產生影響，如何在這個過程中協調各方利益，使林地承包經營權與森林環境保護協調發展依然任重而道遠。

[1] 葉知年，林怡仙.論我國林權流轉制度之完善[J].西南科技大學學報(哲學社會科學版)，2010，27(1)：7-11.

[2] 梁慧星，陳華彬.物權法[M].北京：法律出版社，2003：10-11.

[3] 劉宏明.淺析林地承包經營權的性質[J].國土綠化，2006(10)：21.

[4] 王利明.物權法專題研究：下[M].長春.吉林人民出版社，2002：927.

[5] 王利明.物權法研究：下[M].北京：中國人民大學出版社，2007：42-75.

[6] 張紅霄.我國集體林權制度改革的法律解析[J].林業經濟，2008(9)：18-22.

[7] 房紹坤.用益物權基本問題研究[M].北京：北京大學出版社，2006：4.

[8] 胡玉浪.論林地承包經營權轉讓的條件[J].中國農學通報，2010，26(20)：452-455.

[9] 楊萍.福建省集體林林權流轉方式探討[J].中國林業經濟，2008(5)：32-35.

Effects of Forest Land Contract Management Right and Environmental Protection and Its Legal Countermeasures

XU Jia

(Tianjin University of Commerce,Tianjin 300134)

From the aspect of existing law in China, the relationship between forest land contract management right and environmental protection was analyzed. Effects of contractor and contracting party behaviors on forest ecological environment were discussed during the exercise of forest land contract management right. Countermeasures were put forward for the coordinated development between forest land contract management right and environmental protection. The environmental protection responsibility of contractor should be implemented in forest land contract management right. The autonomy in management and the right to earnings of contracting party should be ensured essentially. Circulation conditions of forest land contract management right should be regulated, so as to ensure the coordinated development between forest land contract management right and environmental protection.

Forest land contract management right; Contracting party; Contractor; Transfer limit; Environmental protection

土地承包經營權“承包地調整”法律問題研究[CLS(2011)D29]。

徐佳(1993-)，女，湖南永州人，碩士研究生，研究方向：土地承包經營權流轉。

2016-06-10

F 301

A

0517-6611(2016)23-187-04