大學章程對高校處分權應然規定之思考

于志娜，劉紹芹，王曉雙

（黑龍江八一農墾大學思政部，黑龍江 大慶 163319）

大學章程對高校處分權應然規定之思考

于志娜，劉紹芹，王曉雙

（黑龍江八一農墾大學思政部，黑龍江 大慶 163319）

大學章程作為高校“憲法”，應發揮其在高校規章制度中的統領作用，對事關學生重大利益的處分權問題作出規定。“突出學生權利保護、健全救濟機制”也是《高等學校章程制定暫行辦法》的明確規定。然而分析近年教育部審核通過的高校大學章程不難發現，該問題在大部分章程中被簡單化了。因此，就大學章程應該對學生處分權做出哪些規定，提出了5個原則性思考，以期對學生權益保護的理論和實踐提供參考。

大學章程；高校處分權；原則

一、大學章程對學生處分權規定的現狀

作為高校的“根本大法”，章程必然是高校內部治理、協調成員權利的最高綱領，大學章程如何規定學生處分權問題在我國當下備受矚目。自2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布以來，2010年《關于開展國家教育體制改革試點的通知》、2011年教育部《辦法》）等均對大學章程制定的原則、程序作出明確規定，與此相適應，有關學生權利、學生處分權問題也逐漸走向清晰化。截至2015年6月30日，全國112所“211工程”高校章程全部核準發布。從辦學層次和學科類型看，這些高校的大學章程具有一定的代表性和社會認知度[1]。本文重點關注了2013年8月至2015年6月期間在教育部網站公布的80余個大學章程，通過對這些高校章程的文本分析可以發現，大多數高校章程只是對學生權利、學生會、學生代表大會的權利做了概括性規定，而所規定內容則與《辦法》所要求的“學生代表大會組成、產生規則明確,以議事程序清晰、健全學生權益的救濟機制”的要求存在差距。對學生處分權問題做出直接規定的大學章程可謂鳳毛麟角，大部分高校章程對學生權利只是做了概括性規定，只有少部分學校賦予了學生對處分權有表達異議和提出申訴的權利，但對申訴權這一救濟途徑的具體問題也沒有充分規定。例如《中國政法大學章程》第五十條規定：對有違法、違規、違紀行為的學生，學校給予的紀律處分，應當與行為的性質和過錯的嚴重程度相適應。第五十二條規定：學校建立學生權利保護機制，維護學生合法權益。《北京大學章程》第二十一條第八款規定：對學校給予的處理或者處分有異議，向學校或者教育行政部門提出申訴。《吉林大學大學章程》第五十一條第八款規定：學生可以對紀律處分和涉及自身利益的相關決定表達異議和提出申訴。第五十四條規定：學校建立學生權利保護機制，維護學生合法權益。

二、大學章程對高校處分權充分規定的必要性

大學章程對學生處分權規定充分寫入大學章程是有必要的。

（一）基于法院審判結果的分析

高校處分權是高校依據《中國人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）享有的自主管理權的重要內容之一。根據教育部《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱《學生管理規定》）第六十一條的規定：高校處分權種類包括警告、嚴重警告、記過、留校察看、勒令退學、開除學籍6種。近年，學生因不服高校處分結果而將其告上法院的案例層出不窮，其中以勒令退學、開除學籍而引發的校生糾紛最為引人注目。此類案件在法院審判實踐中處理結果如下：以不屬于法院受案范圍為由駁回起訴；撤銷高校處分決定；裁定暫停執行；判決維持校方決定、駁回原告訴訟請求等。對全國各地該類案件處理結果分析不難發現：撤銷高校處分決定、判決原告勝訴的案例比重最大。出現這一現象，歸因如下：

首先，國家教育法律法規規定模糊。《教育法》《學生管理規定》這兩個規范性文件都將學校處分和對學生人身權、財產權的侵犯區分處理，對學校給予學生的處分只賦予申訴權，但又未明確申訴機構的性質、地位、人員組成、權利義務、處理規則。這必然導致高校行使處分權時沒有清晰的法律依據。

其次，高校規章制度違法，缺乏內在統一性。學校規章制度作為一種自治規則，本應是對法律規范的補充或完善，但現實中一些高校缺乏統一規劃規章制度的意識,尤其涉及學生權利的規章制度內容常有沖突，缺乏連貫性、統一性，更有甚者還與法律行政法規相抵觸[2]。

再次，高校做出處分決定違反程序正當原則。程序正當作為一個重要的法治觀念與憲法原則因其所包含的公平、正義在全世界范圍內都被普遍接受。然而高校法治化進程深受我國傳統的“重實體，輕程序”法律觀念的影響，違紀處分制度也不例外。通過分析審判實踐案例可知，相當一部分高校行使處分權時對程序問題不重視，對學生的處分結果沒有書面通知和送達程序，直接通知學生開除學籍，這種不遵守正當程序的處分行為在校生糾紛處理中較為常見。

綜上，國家法律法規對高校處分權行使在實體權利和程序范圍內缺乏清晰規定固然是客觀情況，但高校內部缺乏“基本準則”，不能對學生處分問題形成一個科學、合法、規范的指導無疑也是高校頻頻敗訴的重要原因。

（二）基于大學章程性質的分析

根據《教育法》《高等教育法》的相關規定，無論從制訂與修改程序、還是規定事項內容上看，章程在大學規章制度體系中都具有最高的效力等級，它是連接國家高等教育法律法規與各高校規章制度的橋梁和紐帶，是大學的“憲法”，學校的一切規章制度都應源于章程。

誠然，如果說章程是大學的“憲法”，學生則相當于大學的“公民”。因此對學生權利、義務和利益的調整和規范必然是大學章程的主要內容。“章程應當體現以人為本的辦學理念，健全學生權益的救濟機制，突出對學生權益、地位的確認與保護，明確學校受理學生申訴的機構與程序”，這是教育部《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第十五條的明確規定。如前述，缺乏合法、科學、規范的高校“基本準則”是解決高校處分權問題的關鍵所在，顯然，這個“基本準則”理應是大學章程，它“上承國家教育法律法規，下啟學校規章制度”，其內容的嚴肅性、權威性足以發揮對高校其他規章制度的統領作用，也起著消除規章制度間沖突悖亂問題的重要作用，必然是規定學生處分權問題最具法律效力的治校總綱。

三、大學章程對處分權規定應堅持的幾個原則

章程作為高校憲法，在學生處分權問題上應該發揮對其他高校規章制度統領、協調的作用。結合當前高校學生處分問題實際，以下幾個原則性問題亟待充分規定在大學章程中。

（一）預防勝于救濟原則

從傳統倫理意義上講，學校與學生之間有著特殊的倫理關系：學生因母校給與的學識和為人之道，對其懷有一種無法替代的崇敬和感激，這種關系決定了校生糾紛性質的特殊性，也正是這種特殊性，就使得單純依靠行使處分權所產生的效果顯得僵化冷漠。因為處分本身具有被動性和消極性，尤其是開除學籍類的處分會對學生人生產生重大影響，因此相較于事后救濟，在章程中構建預警機制，避免學生違紀行為發生,是一種更有意義的救濟，既可以節省解決糾紛的成本，又有利于和諧校園建設，也更符合高等教育的目的。

預警機制構建要主體明確、責任清晰、內容系統。一是學校要加強對學生遵章守紀意識的培養，對學生可能違紀的環節構建多方協調機制，利用批評教育或考察等方式，建立處分之前的緩沖機制。二是學生、教務工作部門要提高對違紀信息的搜集處理能力，對學生違紀過程有動態的掌握，以防微杜漸。三是學生群體自身要加強在校期間統籌規劃的意識，做好課堂內外統籌、學程內容統籌、利益追求與道德修養統籌等。總之通過學校，學生、教務工作部門和學生群體的多方努力及上下聯動，有效預防學生違紀行為的發生。

（二）遵循程序正當原則

大學章程作為學校管理的依據，本身蘊含著程序正義的理念，在事關學生重大利益的處分權問題上尤其應遵循程序正當原則，嚴格按照調查、告知、聽證、決定、送達和備案等程序行使處分權。對決定、送達和備案等程序，大學章程制定及完善時可以參照現行法律。對學生進行處分的調查，不能單純依賴學生個人的陳述，對如何利用書證、物證、證人證言、視聽資料等做出適當的處分要寫入章程。告知應當明確采用書面形式,且告知內容應該明確處分的理由和法律依據，時效要明確。

（三）以人為本原則

《高等學校章程制定暫行辦法》明確要求大學章程要體現以人為本的辦學理念。以人為本是馬克思主義關于人的全面發展的基本觀點在教育事業工作中的具體體現。教育事業的根本目的在于培養人、教育人。對學生而言，實施紀律處分畢竟是一種特殊的教育方式，對其心理、前途都會產生較大的影響，因此高校在行使處分權時必須充分尊重和關愛學生，維護學生的合法權益，才能彰顯高校教育的終極功能[3]。因此在以人為本的原則指導下，高校應做到在行使處分的過程中，學生有對相關規定的制定參與權、內容知情權，處分調查時有陳述辯解權，處分后有決定知情權、對處分異議的申辯權，必要時還應享有學校對處分學生在心理等方面的人文關懷權。

（四）比例原則

從某種意義上說，高校是以公法主體的身份依據國家賦予的公法職能提供教育服務并進行管理的行政主體。為此，高校應明確對違紀學生實施處分是出于管理的需要,但管理的目標是培養合格人才,因此在實施處分時,應堅持比例原則。一要定性準確，對學生的行為性質進行準確判斷，這是確定學生是否應當受到處分以及給予何種處分的前提；二要處分恰當，對學生違紀行為的情節、手段、后果等要有客觀的評價，確保與所受處分程度相適應。

（五）完善校內救濟途徑原則

“沒有救濟就沒有權利，救濟機制是充分享有權利的事后保障。”學生對學校的紀律處分不服，通常有兩種救濟途徑：一是在高校內部申訴，二是提起行政復議或行政訴訟。后者需有國家專門法律法規規定，因此對校內救濟制度的完善是大學章程的應然使命。校內救濟制度本文探討兩類：一類是申訴制度，應設立專門的學生權利申訴委員會，有確定的人員組成、人數及職責，明晰申訴的程序、條件范圍及工作時效[4]；第二類是建立和完善學生處分聽證制度，即在高校做出處分決定前，要召開聽證會，允許學生進行辯解和陳述，必要時可以聘請代理人，這樣既能給與學生表達自我見解、提供自我辯護的機會,也可使校方有途徑聽取更全面的意見,在最大化的民主環境下,保障學生的正當權益。

[1]于志娜等.高校法律文化建設研究——結構論視角[J].黑龍江高教研究，2015，（06）.

[2]游慧怡.大學章程關于學生權利的規定[J].教育教學論壇，2016，（02）.

[3]單正義.學生違紀處分程序創新機制研究[J].教育論壇，2012，（02）.

[4]于志娜等.開除學籍處分權與大學生受教育權沖突的平衡思考[J].東北農業大學學報（哲學社會科學版），2012，（06）.

〔責任編輯：衛宇坤〕

G649.22

A

1002-2341（2016）05-0136-03

2016－06－28

黑龍江省高等教育教學改革項目“大學章程視閾下高校處分權與學生受教育權沖突研究”階段性成果，項目編號：2014011147；黑龍江省哲學社會科學項目“社會主義核心價值體系視閾下的高校法律文化建設研究”階段性成果，項目編號：12E006

于志娜（1981-），女，黑龍江明水人，講師，碩士，主要從事大學生思想政治教育和高校學生法律問題研究。