兩項黨內法規：意義、特征和實質、要求

戴焰軍

〔摘要〕 《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》兩項黨內法規的頒布是實現全面從嚴治黨常態化的重要步驟，是我黨歷史經驗的必然傳承，是解決我們黨目前存在現實問題的必然要求，是保護干部的重要舉措。兩項黨內法規具有高線和底線的統一、原則性和具體性的統一、制度建設的系統性要求、針對性和可操作性很強的特征。其中，《準則》的實質在自律，《條例》的實質在他律。貫徹兩項黨內法規的精神，需要正確理解其準確含義，堅持預防為主重在教育的方針，把執行紀律的責任落到實處，加強紀律執行中的群眾監督。

〔關鍵詞〕 《中國共產黨廉潔自律準則》，《中國共產黨紀律處分條例》，從嚴治黨，嚴以律己，嚴守紀律

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）02-0039-05

中共中央于2015年10月18日頒布新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》（以下簡稱《準則》）和《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》），這是黨的十八大以后以習近平同志為總書記的黨中央推進全面從嚴治黨在制度建設上的又一重大舉措，是黨的政治生活中的一件大事。

一、兩項黨內法規頒布的意義

在全黨為實現“四個全面”戰略目標而共同努力的新形勢下，特別是在全面推進從嚴治黨已經取得顯著成效并正在深入推進的關鍵時刻，中共中央頒布兩項黨內法規，具有重要意義。

（一）兩項黨內法規頒布是實現全面從嚴治黨常態化的重要步驟

全面從嚴治黨，是黨的十八大以后黨中央根據黨的建設面臨的新情況和新問題，總結黨的建設歷史經驗，提出的關于黨的建設的整體思路。而從嚴治黨，最根本的是以制度治黨，制度的健全和完善，是實現全面從嚴治黨常態化的最重要條件和保證。中央頒布的兩項黨內法規，就是健全完善黨的制度的一項重要工作。王岐山同志從黨的紀律檢查的角度談了對黨員干部隊伍管理中的四種形態，其中心意思就是強調，用黨的紀律來管好黨員和黨員干部隊伍。那些受到國家法律制裁的腐敗犯罪行為，在黨內應該是極少數。遵守紀律，按照紀律規定辦事，應該是黨內的常態。而做到這一點，就必須把紀律挺在前面，不斷強化廣大黨員干部的紀律觀念和守法守紀意識。從這點上來說，頒布兩項黨內法規，就是要重申黨的紀律的重要性和嚴肅性，就是要讓黨員干部在自己的工作、生活、學習中有明確的遵循，把黨員干部的行為納入黨的紀律所要求的常態化軌道，有效克服目前現實中所存在的很多有損于黨的形象和黨的事業的不正常現象。

（二）兩項黨內法規的頒布是我黨歷史經驗的必然傳承

作為一個具有90多年歷史的黨，我們黨有很多非常寶貴的歷史經驗。這一點，在黨的紀律性方面就有突出的表現。首先，我們黨是按照列寧主義建黨原則建立起來的黨。而列寧主義建黨原則一個突出特征就是強調黨的組織性和紀律性。因為列寧領導的黨是要通過暴力革命奪取政權的，沒有嚴格的組織紀律性，就很難有奪權所必需的戰斗力。我們黨也為奪取政權奮斗了28年，這就鑄就了我們黨在組織紀律性方面的突出特征。其次，嚴格的紀律性是我們黨贏得群眾擁護的重要條件。中國共產黨在歷史上贏得群眾擁護，很重要的一個原因就是黨及其所領導的軍隊具有嚴格的組織紀律性。像我們軍隊的“三大紀律、八項注意”，就對官兵在遵守群眾紀律方面提出了極為嚴格和明確的要求。所以，我們的軍隊每到一地，都受到群眾的擁護和歡迎，如果沒有這一點，我們的事業也就很難取得今天的成就。再次，黨紀嚴于國法是我們黨保持先進性的重要原因。中國共產黨是一個先進的黨，它不同于任何其他組織。而保持黨的先進性，除了黨的理論、路線、政策、性質、宗旨等方面以外，黨員隊伍的狀況是重要因素。如何保持黨員隊伍的先進性，使廣大黨員在日常工作、生活、學習等方面發揮先鋒模范作用，重要的一點就是要對黨員提出高于一般群眾的要求，就是要黨紀嚴于國法。最后，教育和執紀相結合是黨員隊伍管理的重要內容。重視思想教育，是我們黨的一個傳統，但思想教育必須和執行紀律相結合，這是我們從長期的黨員隊伍管理實踐中得出的結論，也是我們黨在歷史上黨員隊伍管理取得成效的重要原因。

（三） 兩項黨內法規的頒布是解決我們黨目前存在現實問題的必然要求

我們黨的建設這些年來取得了很大成績，但我們也要清醒地看到，黨的自身建設還存在著許多亟待解決的問題，如黨內腐敗現象的存在，黨內不正之風的存在，黨內生活在很多地方很多方面的不正常，黨員隊伍管理方面很多不理想的情況等等。細想一下，就不難清楚，這些問題的存在都和黨的紀律有關。腐敗就發端于黨的紀律不嚴，執行不力。現實中我們看到，違犯紀律的黨員當然未必都會走到腐敗的路上去，但凡是腐敗的干部，沒有不是首先違犯紀律的。違犯紀律是走向腐敗的必經之路。黨內生活不正常，其實根子也在于紀律方面出了問題。因為一些人違犯黨的政治紀律，在黨內拉幫結派，搞團團伙伙，搞亂了黨內關系，黨內出現了所謂“老板”“老大”，正常的黨內同志關系被破壞了，自然黨內生活就很難正常開展。還有黨風方面存在的問題，表現在外，病因在內。黨風是黨性的外部表現，黨性觀念差，在行為上自然缺乏紀律觀念，出現作風方面的問題。至于黨員隊伍管理中目前出現的問題，更是與黨的紀律松懈，得不到嚴格執行直接相關。所以，我們解決黨內目前存在的各種主要問題，必須從加強黨的紀律入手。兩項黨內法規的頒布，就是加強黨的紀律建設的有效手段。

（四）兩項黨內法規的頒布是保護干部的重要舉措

黨的十八大以來，中央加大反腐敗力度，清理出很多黨內的腐敗干部，廣大黨員和群眾都在為此拍手叫好。的確，反腐敗純潔了黨員干部隊伍，樹立了黨的形象，贏得了群眾的擁護。但從另一方面，我們也常為這其中很多干部感到痛心和惋惜，本來年輕有為，正是干事業的大好時光，卻淪為階下囚。所以，如何更好地保護干部，其實是我們從嚴治黨要解決好的一個重要問題。保護干部，不是為干部的罪責開脫，不是官官相護，不是高抬貴手，而是要通過更為有效的途徑使干部不要犯腐敗的錯誤。那么，這樣的途徑只有一個，就是嚴加管理。古人講，寬是害，嚴是愛，說的就是這個道理。拿現在實際中一些案例來看，如果當時我們有關方面的制度再嚴一些，管得再緊一些，警示再及時一些，有的干部可能就不至于搞到身敗名裂了。所謂嚴管，首先要幫助干部堅定理想信念和提升道德境界。現實中很多時候環境非常復雜，考驗非常嚴峻，沒有非常堅定的理想信念支撐，是很難過關的。所以，這次頒布的《準則》，把堅定理想信念、提升思想道德境界作為對黨員干部的重要要求。有些干部犯錯誤，一開始可能僅僅是出于對紀律的無知，這在客觀上也與我們過去一些紀律要求比較模糊有關，與一些紀律缺乏執行力有關。這次頒布的《條例》，更為具體明確，是干部行為中看得見的約束，知道自己該干什么，不該干什么，可以防止黨員干部因為不清楚而犯錯誤。當然，更重要的是干部所成長的環境。好的環境有利于干部健康成長，而制度是環境中的關鍵因素。

二、兩項黨內法規的特征和實質

學習貫徹兩項黨內法規，我們需要對這次頒布的兩項法規的特征和實質有明確的認識。這次，中央把《準則》和《條例》放在一起同時頒布，寓意深刻。這兩個法規，體現的是德治和法治的要求，自律和他律的要求，高線和底線的要求。將二者結合起來，我們就更能清楚地看出其特征和實質。

（一）兩項黨內法規的特征

認真閱讀和比較兩個法規，我們會看到，它們具有以下幾個明顯的主要特征。第一，高線和底線的統一。《準則》體現的是高線要求，《條例》體現的是底線要求。這兩個方面的統一，使黨員干部既有明確的努力方向，又有基本的行為遵循。第二，原則性和具體性的統一。《準則》體現的是原則性要求，因為它是一種道德性要求，一種軟約束。《條例》體現的是具體性要求，因為它是一種紀律性要求，是硬約束。二者形成一種互補關系。第三，制度建設的系統性要求。《準則》對一般黨員和黨員領導干部的要求明確作出區分，黨員領導干部在一般黨員基礎上增加四條，體現領導干部嚴于一般黨員。《條例》剔除與《刑法》《治安法》等法律重疊的內容，體現黨紀與國法的區別，這體現的是制度系統性要求。第四，針對性和可操作性很強。這兩項黨內法規都顯示出很強的現實針對性，可以清楚看出是針對目前現實中的問題提出來的。《條例》更具有很強的可操作性，針對現實中的問題開出負面清單，并明確相應的處罰標準。不像過去的“不準”，沒有更多紀律忌諱的彈性空間。

（二）《準則》的實質在自律

《準則》緊扣廉潔自律主題，重申理想信念宗旨和黨的優良作風，堅持正面倡導，為黨員和黨員領導干部樹立了看得見、夠得著的高標準。其實質在要求黨員和黨員領導干部加強自律。

自律是人的一項很重要的正面品質。我們強調共產黨員的自律，其實，古今中外的教育都強調人的自律。中國古代儒家思想就突出強調人的自律，孔子講的“克己”，實際上就是自律。這是因為，人在社會中生存，社會本身是有規矩的，無規矩就不成方圓。在正常情況下，一個人要在社會中像常人一樣生存，就必須遵守常人都要遵守的規矩。因為社會不可能因為你一人的特殊需要就改變其整體要求。這種遵守，就需要自律。如你過馬路，就要看紅綠燈，不能想怎么走就怎么走。而且，人在自己的一生中，會遇到很多需要正確取舍的事，特別是在人生的很多關節點上，正確的取舍往往決定著人的命運。如，你要當官，就不要想發財，要想發財，就不要想當官。因為當官掌握的是公共權力。任何社會，在正常情況下都不會允許當官的利用公共權力去發私財。一般情況下，取是容易的，最難的是舍。很多人都因為該舍的時候不能舍而毀了自己。舍的過程，就是一種自律的過程。所以有人說，舍是一種大智慧。再者，人的一生，正常情況下都會希望自己不斷得到各方面的完善，特別是人格和品質方面的完善。這種完善的過程，是不斷克服自身缺點、弘揚自身優點的過程。克服缺點，是要有一些自律精神的。特別是一些不好的習慣，一些可能和某種實際利益相聯系的做法，沒有很強的自律精神，很難得到有效克服。

如果說一般人尚需自律的話，那作為一個先進組織的成員，共產黨員就更應該有自律精神。這是因為中國共產黨有自己特殊的規定性和對組織成員的特殊要求。黨的根本宗旨是全心全意為人民謀利益，那就要求黨員在遇到自己個人利益和人民利益發生矛盾時，必須把人民利益放在前面，作出應有的利益犧牲。這當然是一個自律的要求。黨有自己的目標和任務，要求黨員為實現這樣的目標奮斗，要求黨員為這樣的任務付出艱苦的努力，特別是在一些艱難困苦的條件下，這種要求實際上是很高的，沒有相當的自律精神，就有可能退縮，甚至逃避。特別是在黨成為執政黨以后，黨員的自律就顯得更為重要，因為執政黨的黨員，其自身的品格和作風會給社會帶來影響，老百姓時時都在看著我們。你不能嚴格要求自己，帶不起頭，就說不起話，就很難發揮正面表率作用。《準則》中對黨員的四個堅持要求，就是要黨員嚴格律己，發揮表率作用。

一般黨員的自律重要，黨員領導干部的自律尤其重要。因為執政黨的黨員領導干部，手里掌握著權力。權力的特性決定了掌權者如果缺乏應有的自律精神，就很容易出現個人膨脹、濫用權力的現象。那么，權力可以帶給人什么樣的影響呢？一般來說，權力可以強化個人能量，從而使個人對自己的能力產生錯覺。權力可以影響個人與周圍人的關系，從而使個人對自己的社交狀況產生錯覺。權力可以改變人的社會地位，從而使個人的人際關系發生新的變化。權力可以擴大個人實現愿望的能力，從而導致以權力謀取個人利益的可能性。現實中，我們就可以看到這樣的人，錯誤地把自己頭上那頂帽子發出的光環看成是自己腦袋發出的光，忘記了權力是人民授予自己用來為人民謀利益的，自我膨脹，不可一世，直到丟了帽子，才明白是怎么回事，可惜往往就晚了。

所以，我們對權力進行限制，需要開出權力清單，劃清權力邊界，對權力進行監督制約。這種制約當然是指制度層面的要求。但還有另一方面同樣重要，那就是領導干部的自律。《準則》中講的四個自覺，就是這樣一種要求。

（三）《條例》的實質在他律

紀律處分條例是底線，其實質是他律，是外在的要求，《條例》中明確了各種違反黨紀的行為清單，從而為黨員規定了基本的行為遵循。《條例》把黨員應該遵循的紀律明確梳理為六個方面，對黨員在紀律方面提出全方位的要求。

政治紀律：《條例》突出強調政治紀律，因為黨是一個政治組織，黨員的政治立場、觀點、態度、方向最為重要。政治紀律是解決黨員對組織政治上忠誠問題的。政治紀律的要求是無條件的，黨員不能在這點上和組織講條件。

組織紀律：組織紀律強調的是黨員的組織觀念。例如請示報告制度，就是要黨員牢記自己是組織中的一員，必須遵守組織制定的一切規程。組織紀律是組織存在和運行的必要條件，沒有組織紀律，組織就無法正常存在和正常運行。

廉潔紀律：廉潔紀律是黨員保持自身干干凈凈做人做事的必要條件。特別是對于執政黨的黨員和黨員領導干部，能否按照紀律要求，保持自身清正廉潔，不僅關系到自身的節操，而且直接關系到黨的事業和黨的形象。

群眾紀律：群眾紀律是黨員處理與群眾關系、處理群眾利益問題的基本規范，它體現的是黨的根本宗旨要求，體現的是黨員對群眾的態度和立場問題。群眾紀律的好壞，直接影響黨在群眾中的形象，影響到黨群關系。

工作紀律：這是對黨員本職工作的要求，其核心內容就是盡職、守法、用好權。像《條例》中講到的違規插手干預司法、泄露、擴散、竊取國家機密等屬于違法，瀆職、失職等，屬于不盡職。

生活紀律：生活紀律體現的是黨員生活態度和生活作風方面的要求。因為這些方面的問題一來會造成不良社會影響，二來會消磨黨員的意志，甚至腐蝕黨員的靈魂。不少犯錯誤的黨員，就是從這方面開始的。像《條例》中講的生活奢靡、貪圖享樂、追求低級趣味等。

我們黨之所以一貫強調黨的紀律，是因為紀律作為一種他律，與自律是相互依存、缺一不可的。紀律是必要的防線和根本的保證。

僅靠自律是沒有必然保證的，因為人的情況各異，每個人的覺悟程度不一樣，有的人自覺性強，有的人自覺性弱。如果我們把寶都押在人的自覺性上，沒有外在的約束，那就會由于人的差異這種偶然性，使得黨的整體要求無從體現。紀律的重要性就在于，它是一個組織的共同要求，體現全局性，真正的紀律沒有例外。而且，紀律具有強制性特征，對組織成員是一種強制性約束。它可以有效防止因為偶然性所帶來的對黨的整體要求的干擾和破壞。真正科學的紀律，還具有穩定性和連續性，不因領導變化而變化。這對于形成一種穩定的制度環境非常重要。而有了一種穩定的制度環境，才能夠在長時間中更好地培育形成黨員的守法意識和自律意識。這也正是我們要認真貫徹《條例》的原因。

三、貫徹兩項黨內法規的要求

兩項黨內法規，重在貫徹。如何把兩項法規真正貫徹落實到全面從嚴治黨的實踐中，使其成為我們管黨治黨的標尺，成為廣大黨員干部的自覺遵循，是我們面臨的一項非常艱巨的任務。

（一）正確理解兩項黨內法規的含義

理解兩項黨內法規，首先需要放到整個黨的制度體系中理解。黨的十八屆四中全會提出，全面從嚴治黨必須要“加強黨內法規制度建設”，特別是強調要建立“配套完善的黨內法規制度體系” 〔1 〕。新頒發的《準則》和《條例》，實際上就是從頂層制度設計方面對全面從嚴治黨的“強化版”，也就是把從嚴治黨、從嚴執紀的籠子打得更牢，把全面從嚴治黨制度的網結得更密、更細，為全面從嚴治黨提供了更加堅固、更加堅實、也更加堅決有力的制度支撐和實踐載體。我們對它的理解，也需要把它和其他黨內制度法規，特別是《黨章》聯系起來，這樣才能對它的地位、作用以及貫徹的要求有更為準確的把握。其次，需要聯系本地區、本部門所存在的實際問題來理解，按照兩項法規的要求來解決好自己的問題。避免只重形式的學習，不聯系自己實際的現象。再次，要深刻理解兩項法規在保護黨員干部方面的積極意義，以更加積極的姿態來貫徹法規。《準則》和《條例》的出臺，標志著越往后，執紀越嚴，標準越高。這對于政治生態的修復再造，對于干部狀態的重啟重塑，對于制度建設舉措等，都具有定盤星的作用，對于正風反腐的全局起到震懾治本的作用，倒逼黨員領導干部收手收心。而且，《準則》堅持正面倡導，以黨的理想信念宗旨、優良傳統作風這個“德”為基礎，強調自律，重在立德，為黨員和黨員領導干部樹立了看得見、摸得著的“高線”，提供了標桿和戒尺，如同指路燈，為我們指明方向。新修訂的《條例》開列六大紀律負面清單，“重在立規” 〔2 〕， 好比警示笛，提醒黨員領導干部避開危險，不要跨越“地雷區”，自覺堅守在 “安全區”。

常言道：嚴是愛，寬是害。一個個“緊箍咒”，對領導干部和黨員來說，是約束，更是一種關愛。《準則》《條例》正是“愛心屋”，越是嚴格的紀律規范越是對干部的負責，也越能體現對干部的關愛。從某種意義上說，《條例》的發布和實施，在對黨員領導干部違紀行為懲處的同時，更重要的還是警示、教育和保護黨員干部，最大程度地使黨員干部少違紀、不違紀。只要黨員領導干部自覺遵守《準則》《條例》，時刻保持高度警惕，始終做到警鐘長鳴，就一定能夠保證自己的“安全”。

（二）堅持預防為主重在教育的方針

制定紀律的目的首先在于提示和約束黨員干部，預防干部犯錯誤。執行紀律要進行深入細致的紀律教育，不斷強化黨員干部的紀律觀念，我們黨是用革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，信念堅定、紀律嚴明是黨的優良傳統、政治優勢和力量所在。共產黨人的根本，就是對馬克思主義的信仰，對共產主義和社會主義的信念，對黨和人民的忠誠。黨員干部如果理想信念動搖，就會精神懈怠、意志消沉，淡化黨的觀念、漠視黨的紀律，最終滑向違紀甚至違法之路。全面從嚴治黨，光靠紀律是守不住的，必須立根固本，樹立高尚精神追求，筑牢思想道德防線，努力解決好“不想”的問題。

黨紀應該嚴于國法，但由于以前的紀律處分條例紀法不分，就拉低了黨紀防線的標準，不按照高標準，反倒按照底線來要求黨員領導干部，所以在執紀監督過程中就存在著偏軟、偏寬、偏松的問題，就出現了習近平總書記所講的紀律的破窗效應，使得一些部門、一些單位出現所謂塌方式、系統性的腐敗，暴露出來的就是紀律渙散等問題。現在頒布兩項黨內法規，就是要解決這樣的問題。我們下大力氣進行兩項黨內法規的學習教育，目的就在于引起廣大黨員干部的高度重視，有效預防各種違紀現象和違法行為。

（三）把執行紀律的責任落到實處

紀律重在執行，再好的制度，不能得到執行或執行不力，都不可能收到應有的效果。所以，保證兩項黨內法規的切實執行是各級黨委和紀委的責任。

抓落實，領導干部帶頭是基礎。開展集中教育活動是當前的重要政治任務，各級黨委（黨組）書記要掌握集中教育活動的主動權，以強有力的領導及科學規范的制度建設，統籌推進各重點工作有序實施。各級黨組織、紀檢監察組織和全體黨員特別是各級黨員領導干部要站在全面從嚴治黨的戰略高度，堅持“把黨中央的要求作為我們的任務、把黨委的部署作為我們的行動” 〔3 〕，充分認識修訂《準則》和《條例》、加強黨的紀律建設、強化黨內監督的重要性和必要性，抓好學習貫徹，為協調推進“四個全面”戰略布局提供堅強的紀律保證。

不斷完善保證紀律切實得以執行的工作機制，特別是責任追究機制。要像習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上強調的，不能讓制度成為紙老虎、稻草人 〔4 〕。我們要清醒認識到堅持黨要管黨、從嚴治黨，關鍵就在于落實黨風廉政建設主體責任和監督責任。

（四）加強紀律執行中的群眾監督

有效的群眾監督是紀律執行中的重要動力。習近平總書記強調全面從嚴治黨中的群眾監督，這點在紀律的執行中尤其重要。只有讓群眾來監督我們，才能進一步增強我們工作中的動力。因為群眾看著我們，會對我們形成壓力，壓力會轉變為動力。要加強群眾監督，就要進一步暢通群眾監督渠道，完善監督機制。不斷增強我們工作的透明度。黨的紀律，實際上也是群眾衡量我們工作的一把尺子。群眾掌握了這把尺子，就會拿來衡量我們的工作。要保證把工作做得更好，就應該自覺地把尺子交給群眾。而且，真正使群眾的監督能夠發揮實際作用。我們說讓群眾監督，不是做樣子給人看的。如果群眾反映的問題引不起我們的重視，群眾舉報的案件我們不理睬，群眾普遍意見很大的人，我們不調查、落實、處理，那就失去了群眾監督的意義。當然，進一步規范群眾監督工作，使其常態化，也是我們要努力實現的目標。

參考文獻：

〔1〕肖立輝.黨內法規制度體系的結構〔N〕.學習時報，2014-12-08.

〔2〕何 韜.明確“六大紀律” 劃出行為底線——《廉潔自律準則》和《紀律處分條例》系列解讀之六〔N〕.中國紀檢監察報，2015-11-10.

〔3〕徐海榮.樹立紀律思維 把《準則》和《條例》刻印在心落實于行〔N〕.新疆日報，2015-11-05.

〔4〕孫衛衛.不能讓制度成為紙老虎、稻草人〔N〕.人民日報，2014-02-21.

責任編輯 陳 鵑