深化國家開發銀行改革問題探討

〔摘要〕 深化國家開發銀行改革的背景包括：國際金融危機的發生，使各國重新認識到政策性銀行存在的價值；在經濟下行周期，國家更加重視政策性銀行的作用；國家開發銀行內部認為沒必要繼續進行商業化改革。深化改革的亮點有：首次提出資本約束手段，可以約束國家開發銀行業務的過快增長，有效控制風險；首次在國家開發銀行董事會設置部委董事，有助于加強對國家開發銀行業務發展的指導和監督。深化改革存在的不足有：將開發性金融單獨列為一類金融機構是否科學；沒有明確開發性金融的業務范圍或標準；沒有明確開發性金融和商業銀行間是否為競爭關系；增加了財政的或有負債，增大了中央財政壓力。因此，需要進一步增加國家開發銀行董事會中部委董事的數量，明確開發性金融和商業銀行間是競爭規避關系，明確國家開發銀行開發性業務和商業性業務的劃分標準，將國家開發銀行商業性業務設立為獨立子公司。

〔關鍵詞〕 國家開發銀行，政策性銀行，開發性金融，部委董事

〔中圖分類號〕F830 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）02-0100-05

國家開發銀行是我國三大政策性銀行之一，也是我國政策性銀行改革的先行者。根據2007年全國金融工作會議要求和2008年國務院批準的改革方案，國家開發銀行被定位為商業銀行，當時還基本確立了股份制改造、引進戰略投資者和資本市場上市的國家開發銀行改革路線圖。然而，時隔7年后，國家開發銀行并未像當初規劃的那樣在商業化改革的道路上走下去。根據2015年3月發布的國家開發銀行深化改革方案，國家開發銀行被正式定位為“開發性金融機構”，國家開發銀行發展從此進入了新的階段。深化國家開發銀行改革的背景是什么，深化改革有哪些亮點，改革存在哪些不足，該如何應對，這些都是學術界值得研究的問題。

一、深化改革的背景

（一）國際金融危機的發生，使各國重新認識到政策性銀行存在的價值，有的國家停止或者減緩政策性銀行商業化的步伐。各國政策性銀行的大量設立始于20世紀50年代，為各國的經濟恢復和發展作出了重要貢獻。隨著金融自由化和經濟全球化的發展，原來由政策性銀行提供服務的金融領域現在多數都可以由商業銀行提供，政策性銀行和商業銀行間形成越來越嚴重的不公平競爭，且政策性銀行存在較嚴重的低效率問題，各國開始對政策性銀行進行大刀闊斧的商業化改革。如20世紀90年代開始，日本政府采取機構撤銷、民營化和縮減業務范圍等方式對其原有的“兩行十庫”的龐大政策性金融體系進行精簡，只保留了國民生活金融公庫、中小企業金融公庫、農林漁業金融公庫、沖繩振興開發金融公庫四家機構，并于后來合并成立一個新的政策性金融機構——日本政策金融公庫。2008年美國次貸危機演化為全球性的金融危機后，各國政府不得不出臺各種超常規的刺激性政策與救市措施。在此過程中，政策性金融作為應對危機沖擊的制度性安排，在恢復市場信心、穩定金融體系等方面發揮了重要作用。各國開始重新認識政策性銀行存在的價值，有的國家對其政策性銀行商業化改革政策進行了調整。如韓國政府2008年宣布了對韓國產業銀行（KDB）私有化的計劃，根據計劃，韓國產業銀行將被拆分為兩個機構KDB控股和韓國政策銀行公司，KDB控股將私有化成為一家商業銀行和投資銀行。金融危機發生后，由于政策性銀行在穩定金融市場和提供增長資金方面發揮的重要作用，韓國政府認識到了政策性金融存在的必要性，決定停止韓國產業銀行私有化，2014年10月，將韓國產業銀行、韓國政策金融公司（KOFC）和KDB控股集團合并成新的韓國產業銀行。又如，株式會社日本政策投資銀行（DBJ）成立于2008年10月1日，根據《日本政策投資銀行法》，日本政策投資銀行將于成立后的5～7年內實現完全私有化。由于國際金融危機的發生，日本政策投資銀行成立后不久，便作為指定金融機構投入到金融危機應對業務中。日本國會于2009年6月通過了《日本政策投資銀行法部分修正案》，《修正案》允許政府在2012年3月前對DBJ注資，將DBJ完全私有化的時間延長到2012年4月后的5～7年內。2011年日本發生阪神大地震，日本國會通過了《應對東日本大地震特別支出和援助法》，將允許政府向DBJ提供資本的時間延長3年至2015年3月，將DBJ完全私有化的時間延長至2015年4月后的5～7年內。2015年5月，日本國會通過了《日本政策投資銀行法部分修正案》，堅持了DBJ的私有化改革方向，同時要求DBJ無限期承擔危機應對職能，并且為DBJ新增了特別投資職能①?！缎拚浮芬幎▽τ谖C應對業務，日本政府在DBJ的持股份額將超過1/3，對于特別投資業務，日本政府在DBJ的持股份額將超過1/2。由于國際金融危機和阪神大地震的發生，日本政府雖未改變DBJ私有化的改革方向，但多次推遲了DBJ私有化的時間。

（二）在經濟下行周期，國家更加重視政策性銀行的作用。2012年以來，在經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的宏觀背景下，我國經濟增速不斷下降，政府保增長的壓力不斷加大。面對經濟下行的壓力，政府在堅持“調結構”保持決策定力的同時，也加大了對保障房、新型城鎮化建設、中西部地區鐵路、農村基礎設施、城市管網和信息通訊設施等民生工程和國民經濟薄弱環節的投資力度。2012～2014年1～9月，全國共新開工保障房建設2745萬套，基本建成1957萬套，完成投資28501億元。2014年國家批復同意鐵路建設投資9993億元，批復同意機場建設投資893億元，2014年1～11月全國共完成公路建設投資140763億元。這些數額龐大的投資，離不開國家開發銀行的融資和支持。如國家開發銀行2014年年報顯示：國家開發銀行2014年發放棚改貸款4086億元，累計支持總建筑面積9.6億平方米，同業占比達80%以上。對外來說，我國正在實施的“一帶一路”戰略和推動鐵路、核電等企業“走出去”戰略的實施也需要國家開發銀行的支持。2014年末，國家開發銀行外幣貸款余額2670億美元，繼續保持我國對外投資主力銀行地位。

（三）國家開發銀行內部認為沒必要繼續進行商業化改革。2008年后國家開發銀行進入商業化改革階段，隨著改革的推進，國家開發銀行內部漸漸有越來越強大的聲音認為現在就挺好，沒必要繼續改革下去。國家開發銀行的實際資產質量可能并不像報表看起來那么漂亮。國家開發銀行貸款多是中長期的，信貸風險的暴露要在多年以后，且國家開發銀行貸款多建立在地方政府信用之上，而地方政府信用是一個復雜的問題。真正走入市場以后，國家開發銀行對信貸風險的管控能力有待考驗，其對光伏行業的貸款就是一例。2007年至2010年，國家開發銀行向多家光伏產業巨頭承諾高達2500多億的授信。2011年光伏行業經歷了過山車式的大崩潰，光伏“雙星”無錫尚德和賽維LDK轟然倒塌，國家開發銀行在這兩筆買賣上可能交付了近50億元的天價“學費” 〔1 〕。像國家開發銀行現在這樣一方面擁有國家信用，實質上擁有政策性銀行的待遇，另一方面能和商業銀行同臺競爭開展商業性業務，從而獲得可觀利潤，無疑是最符合國家開發銀行利益的。

近年來，學界逐漸形成共識，在市場經濟的發展過程中，政策性金融是不可缺少的，即使是發達國家，也存在政策性金融服務，成為貫徹國家戰略，支持本國企業“走出去”的資金推手。國務院發展研究中心金融研究所所長夏斌就提出，當前中國不缺商業銀行，缺的是有實力的、經營好的政策性銀行，不應鼓勵政策性銀行轉化為商業銀行，不必去追求股份制，更不必去引進海外戰略投資者。原國家開發銀行副行長劉克崮也認為，中國不缺儲蓄銀行，缺的是穩定、長期支持基礎設施的機制和大機構，而國家開發銀行在這方面能力超強。

二、深化改革的亮點

（一）首次提出資本約束手段，可以約束國家開發銀行業務的過快增長，有效控制風險。長期以來，國家開發銀行在開展政策性業務的同時，還大量開展商業性業務，導致其資產規模快速增長。1999年底國家開發銀行資產總額是6864億元，到2014年底資產總額猛增到103170億元，是1999年的15倍，年均增長19.8%，遠高于我國GDP同期年均增長13.9%的增長率，也遠高于國外主要開發銀行的總資產增長率（如圖1所示）。由于國家開發銀行的資金來源主要是依靠國家信譽發行債券，資產業務的快速增長導致國家開發銀行發債規?？焖贁U張，2014年末國家開發銀行發債余額63536億元，是我國銀行間債券市場上僅次于央行和財政部的第三大發債主體。由于政策性銀行的負債一般需要國家財政擔保，因此對于政策性銀行的負債規?；蛸Y產規模，國外政策性銀行一般都從資本金和準備金的角度加以限制，如《韓國產業銀行法》規定，韓國產業銀行發行的產業金融債券本金余額，加上銀行擔保余額不得超過其資本金和公積金之和的10倍。我國之前對于政策性銀行的資產或負債總額缺少明確的限制指標，結果導致我國政策性銀行在資本金不足的情況下發債規?？焖僭黾樱⒂没I集來的資金大量開展商業性業務，一方面和商業銀行開展不公平競爭，破壞了正常的市場競爭秩序，另一方面其發行的債權都享有國家信譽擔保，因此過度發債加重了國家財政的負擔。此次國家開發銀行深化改革方案中首次提出了資本約束的手段，要求國家開發銀行滿足10.5%的資本充足率，這就為其資產的過度膨脹設置了一個“籠子”，有多少資本，才能發展多少業務，資本不夠了，規模就不能擴張了。

（二）首次在國家開發銀行董事會設置部委董事，有助于加強對國家開發銀行業務發展的指導和監督。目前國家開發銀行董事會構成采用了商業銀行模式，在董事會11名成員中，除董事長、副董事長和1名獨立董事外，共有8名股東代表董事。由于董事會主要由股東董事構成，主要代表了股東利益，必然導致在公司決策中追求盈利最大化，容易偏離政策性方向。從國際經驗看，由于政策性銀行與商業銀行經營目標不同，其公司治理具有自身獨特性。如德國復興信貸銀行的監事會②成員包括：主席和副主席由聯邦政府任命；7名相關聯邦政府部門的部長；聯邦議院和聯邦參議院分別任命7名成員；不同類別銀行向監事會派出的5名代表；工業界派出兩名代表，市政府協會、農業、手工業、貿易和住房產業各派出一名代表。由于德國聯邦政府相關部門部長、德國國會任命的委員，以及有關商業銀行委派的成員在監事會中占絕對多數，由此保證了德國復興信貸銀行經營的政策性以及避免與商業銀行開展不公平競爭 〔2 〕。此次國家開發銀行深化改革方案，借鑒了國際先進開發性金融機構的經驗，引進了人民銀行、財政部、發改委等相關部委負責人進入董事會，將有助于加強對國家開發銀行業務發展的指導和監督，抑制其業務發展商業性和隨意性，有助于國家開發銀行在發展中更好地堅持開發性金融機構定位。但與德國復興信貸銀行等先進開發性金融機構相比，國家開發銀行此次引進的部委董事數量還有點少，在董事會構成上股東董事仍占絕對多數，部委董事在決策中究竟可以發揮多大作用尚有待時間的檢驗。

三、存在的不足

（一）將開發性金融單獨列為一類金融機構是否科學。我們一般將金融機構分為商業性金融機構和政策性金融機構，商業性金融機構以追求盈利為目的，政策性金融機構以追求社會目標為目的，開發銀行一般是作為政策性銀行的一種。劉鴻儒認為“金融機構體系由中央銀行、商業銀行、政策性銀行和非銀行金融機構組成”，“政策性銀行按業務領域可劃分為農業、中小企業、進出口、住房、經濟開發，以及環境、國民福利等金融機構” 〔3 〕 59，157。白欽先、王偉認為，“開發性金融，如同農業（農村）金融、中小企業金融、住房金融和進出口金融一樣，是出于某種方便或需要，從金融機構或金融業務的服務對象或服務領域的角度而做的某種劃分，它并不是金融基本理論或基本實踐中的一種基礎性的規范性的標準劃分”，“上述幾種金融，每一種都又分為商業性與政策性兩類，例如開發性商業性金融和開發性政策性金融” 〔4 〕1。此次國家開發銀行深化改革方案正式將國家開發銀行定位為開發性金融機構，意味著將開發性金融列為與商業性金融和政策性金融的并列的一種金融類別，這種分類方法是否科學尚有待檢驗。開發性金融的概念在國內主要是2000年后由國家開發銀行在研究和推行，概念的提出背景是當時國家開發銀行一方面取得了驕人的經營業績，另一方面也因為與商業銀行競爭而受到“集體詬病”。開發性金融概念的提出一定程度上可以理解為國家開發銀行對當時自己行為合理性的一種解釋——國家開發銀行現在從事的是開發性金融，而不是政策性銀行，所以與商業銀行進行一定程度的競爭也是合理的 〔5 〕。開發性金融概念的基本內容是以商業化方法實現國家戰略目標，既能夠實現國家社會發展目標，又能夠實現盈利。這個概念存在兩個不足。一是以商業化手段去實現國家戰略目標在現實中往往并不可行，否則我國當初就沒必要設置三家政策性銀行了，讓商業化的四大國有銀行繼續用商業化手段去承擔政策性職能就可以了。國家開發銀行過去十多年的優良業績，可以歸功于領導者的領導能力和政府融資平臺貸款模式的巨大成功，仍不足以說明開發性金融可以作為一種獨立的金融形式。在目前政府融資平臺貸款模式日漸式微之后，國家開發銀行正面臨轉型的壓力，轉型是否能夠成功仍有待時間檢驗。二是開發性金融既追求政策性目標，也追求盈利性目標，追求矛盾的雙重目標，不但使企業在現實經營中常常無所適從，而且為企業利用信息優勢從事敗德行為創造了條件。中投原副總經理謝平評價稱，這種模式導致了地方政府、國家開發銀行和商業銀行三者套利的道德風險，而最終替三者承擔責任的是財政部，國家兜底為這三者提供了“福利”。

（二）沒有明確開發性金融的業務范圍或標準。深化改革方案并沒有對國家開發銀行開發性業務的范圍或判斷標準予以明確，從而為國家開發銀行今后業務劃分的混亂埋下了隱患。國家開發銀行在開發性業務和商業性業務的劃分中，出于自身利益的考慮，利用其信息優勢，必然將開發性業務范圍極力擴張，將其資產業務中凡是能和國家戰略、中央精神或文件沾點邊的業務統統歸入開發性業務，導致其目前正在經營開展的大部分業務都可以劃入開發性業務的范疇。結果必然是國家開發銀行2015年3月后開發性金融時期的資產業務與其2008～2014年商業化改革時期的資產業務相比，并沒有發生多大變化，只是叫法變了，可以名正言順地享有國家信譽擔保了。如果深化改革方案中能夠對開發性業務的內涵、范圍和判定標準予以進一步明確，國家開發銀行主觀隨意擴大開發性業務范圍的空間就會大大縮減。

（三）沒有明確開發性金融和商業銀行間是否為競爭關系，不利于銀行市場的公平競爭和效率提高。國家開發銀行現有業務和商業銀行形成了較多交叉，在許多領域存在市場競爭。在商業化改革時期，國家開發銀行不應享有國家信譽擔保③，但可以和商業銀行競爭；現在國家開發銀行被定位為開發性金融，可以名正言順地享受國家信譽擔保了，那么，其業務發展可以和商業銀行開展市場競爭嗎？深化改革方案對這一關鍵問題并沒有明確。從國際經驗看，德國復興信貸銀行④嚴格避免與商業銀行開展競爭，其業務領域主要集中于中小企業、環境保護、教育、創新等商業銀行不愿意進入的領域。如果國家開發銀行今后仍然一方面在發債時享受著國家信譽擔保，一方面在市場上和商業銀行真刀真槍地競爭，就仍然避免不了來自商業銀行不公平競爭的指責。

（四）增加了財政的或有負債，增大了中央財政的壓力。2008年以來，國家開發銀行被定位為商業銀行，資產業務增長迅速，發債規模快速擴張，2014年末國家開發銀行發債余額達6.3萬億元，已接近2014年中央財政收入（如圖2所示）。按照目前的增速，預計2015年國家開發銀行發債余額將超過中央財政年收入。將這樣一個準商業化經營的“巨無霸”定位為開發性金融，意味著國家將為其經營風險和損失買單。首先，對目前的國家開發銀行來說，到底哪些業務是政策性的，哪些業務是商業性的，根本就說不清，國家一股腦兒買單不合理。其次承擔如此大規模的或有負債將增加中央財政的財政風險。2014年中央一般公共財政收入6.45萬億元，一般公共預算支出7.42萬億元，收支總量相抵，赤字9500億元。由于財政支出具有剛性，中央財政很難拿出大量資金去救助某一個金融機構。雖然國家開發銀行目前賬面不良資產率很低，但一方面其資產期限長，風險的暴露一般要在多年以后，另一方面，國家開發銀行大量發放地方政府融資平臺貸款，對地方政府信用高度依賴。因此，從中長期來看，對國家開發銀行資產質量不能盲目過分樂觀。按照國家開發銀行現有資產規模，其資產不良率每提高1%，將會產生1000億元的不良資產，未來如果國家開發銀行出現大面積的不良資產，將對中央財政產生較大的壓力。

四、四點對策建議

（一）進一步增加國家開發銀行董事會中部委董事的數量，完善國家開發銀行公司治理。國家開發銀行深化改革方案已經決定由人民銀行、財政部、發改委領導同志進入國家開發銀行董事會，但在國家開發銀行董事會構成上，股東董事仍占絕對多數。部委董事數量較少，在董事會決策中處于少數地位，不利于國家開發銀行在業務發展中堅持開發性金融機構定位。借鑒國際復興信貸銀行等國際先進開發性金融機構經驗，國家開發銀行應在業務發展中加大對中小企業、環境保護、創新、保障性住房和國家對外戰略的支持力度，因此建議增加環境保護部、工業和信息化部、科技部、住房和城鄉建設部、外交部等領導同志進入董事會。此外為了避免國家開發銀行與商業銀行的不公平競爭，建議由商業銀行向國家開發銀行董事會派出1～2名代表，可由銀行業協會提出建議名單，報國務院決定。

（二）明確開發性金融和商業銀行間是競爭規避關系。既然國家開發銀行現在已經不是商業銀行了，在債券發行上享有國家信譽擔保，實際上享有政策性銀行的地位，就不應該再與商業銀行進行業務競爭，否則這種市場競爭就是不公平的。從效率的角度講，能由商業銀行提供的金融服務，不應由成本更高的開發性金融提供，開發性金融應該去做那些商業銀行不愿意做而又關系國計民生的業務。如果開發銀行做的業務都是商業銀行能夠提供的，開發銀行是在和商業銀行搶業務，開發銀行就沒有存在的價值。從國際經驗看，世界主要國家的開發銀行，如德國復興信貸銀行、韓國產業銀行，都避免與商業銀行進行業務競爭。

（三）明確國家開發銀行開發性業務和商業性業務的劃分標準，防止其將開發性業務范圍不合理擴大。在商業性業務和開發性業務的劃分中，國家開發銀行出于自身利益考慮，必然利用其信息優勢將開發性業務的范圍極力擴大，從而可以名正言順地享有國家擔保。關于國家開發銀行開發性業務的劃分標準，不應是凡是能和國家戰略、中央精神或文件沾點邊，國家開發銀行就可以將該類業務劃為開發性業務。如果按這樣的標準劃分的話，那農村信用社、大型商業銀行的許多業務也都可以劃為政策性業務。國家開發銀行和商業銀行都在做的業務不應劃分為開發性業務，如國家開發銀行目前大量發放的鐵路、高速公路、電力貸款，盡管國家提倡增加基礎設施建設，但目前商業銀行和國家開發銀行為獲得這些貸款項目展開了激烈競爭，國家開發銀行就不應將其列入開發性業務，國家財政就不應該為國家開發銀行這部分業務買單。劃分為開發性業務的基本原則應該是：關系國計民生而商業銀行又不愿意做。建議相關部門盡快出臺國家開發銀行商業性業務和開發性業務的劃分標準，并對國家開發銀行的劃分情況進行嚴格檢查。

（四）將國家開發銀行商業性業務設立為獨立子公司，防止產生道德風險。鑒于國家開發銀行目前既經營開發性業務，也經營商業性業務，容易產生道德風險，需要將兩類不同的業務加以隔離。目前金融機構常用的隔離政策性業務（開發性業務）和商業性業務的方法主要有兩種：分賬經營和設立獨立子公司。就隔離的程度而言，分賬經營要弱于設置獨立子公司。德國復興信貸銀行2008年將其商業性業務設置為獨立子公司KFW IPEX-Bank，實現了開發性業務和商業性業務的徹底隔離。建議我國借鑒國際先進開發性金融機構的經驗，通過設立獨立子公司的形式將國家開發銀行商業性業務和開發性業務徹底隔離，防止產生道德風險。

注 釋：

①危機應對職能指DBJ應采取所有可能的措施提供資金以應對大規模的自然災害或金融經濟危機；特別投資職能指接受來自政府的一定數量的資本，為促進地區振興和提高工業競爭力提供投資資金。

②德國公司治理采用雙層制委員會，監事會是最高領導和決策機構。

③盡管銀監會曾多次給予其債信延期，但畢竟不是承諾國家開發銀行。

④國家開發銀行倡導開發性金融主要以德國復興信貸銀行為典型和范例。

參考文獻：

〔1〕勞佳迪.國開行商業化改革七年之癢〔J〕.中國經濟周刊，2014（8）.

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〔3〕劉鴻儒.貨幣銀行學〔M〕.北京：中國財政經濟出版社，2003.

〔4〕白欽先，王 偉.各國開發性政策性金融體制比較〔M〕.北京：中國金融出版社，2005.

〔5〕袁 元.國家開發銀行改革出發〔J〕.農村金融研究，2007（2）.

責任編輯 于曉媛