赤字換減稅：如何確保納稅人的錢不浪費

程磊

減稅或赤字，皆為理財之手段;其間關鍵所在，也需細思。

今年政府工作報告中有兩大關鍵表述信息：“全面推行‘營改增，確保所有行業稅負只減不增”，“今年的財政赤字率定為國內生產總值的3%，比去年增加5600億元”。這一新中國成立以來最大赤字規模和“只減不增”聯系起來，被市場解讀為“今年是減稅年”。在經濟下行、財政收支困境凸顯的背景下，減稅政策是否是良方？財政政策“積極”的邊界在哪里？本刊專訪了中央財經大學財經研究院院長王雍君教授。

減稅的學問

三聯生活周刊：市場上普遍認為今年將是減稅年，這也是應對經濟下行的良方，對于這一判斷，你怎么看？

王雍君：今年的經濟指標確定為GDP增幅6.5%～ 7%，城鎮新增就業1000萬人以上。要實現這兩大目標，需積極的財政政策配合，即稅收做減法，開支做加法。前者是降成本，主要靠減稅、減費，其中減稅是大頭;開支做加法即增加赤字，赤字財政是當今各國財政政策的常用工具之一，用作短期刺激。今年赤字率提高到3%，其目的是在目前財政收入下行的情況下，通過積極財政政策為經濟下行托底，防止經濟增長速度下滑太快。用“赤字換減稅”，旨在為加快轉型升級置換新空間。

中央財經大學財經研究院院長王雍君

減稅的好處很明顯：能降低企業的負擔，讓一些本來不盈利的項目變得盈利，提高投資回報率，繼而刺激企業投資，從而提高勞動者的工資收入，再刺激個人消費，刺激經濟增長。為了穩增長、促改革、惠民生，減稅的大方向沒錯，甚至減稅的力度還可以更大一些。但問題在于，赤字財政之本質，是政府拿明天的收益用于今天的開銷，性質上有點類似于“寅吃卯糧”，都是要償還的。

現在花更多的錢，意味著今后就要少花錢，未來控制赤字、支出、債務的力度也會加大。短期來看是合理的，但減稅是藥，不能當飯吃，需要警惕通貨膨脹等系統性赤字風險積累和爆發，提高赤字還要面對增加債務和更多的利息支出，這將擠壓政府未來年度的財政空間，要致力防范“以債還債”的循環。所以，“赤字換減稅”的前提條件要滿足：我們如何確保財政可持續性？

三聯生活周刊：從政府的角度看，擴大赤字、減稅，其背景和內在的邏輯是什么？

王雍君：經濟下行伴隨著財政收入下行的壓力非常大。去年的財政收入增長速度是8.4%，按同口徑校正后的增長速度是5.9%。如果再扣除掉特殊性收入增長措施帶來的影響，連5.9%都維持不住。財政收入從去年開始增速明顯降低，有些地方甚至出現了負增長，而財政支出的剛性又很強，因此財政收支不匹配的情況越來越嚴重。還要面臨一些特殊的因素導致財政收支矛盾更加突出，如公務員工資改革、社保改革以及“營改增”全面推開等。

一般而言，只有當一個國家面臨明顯的需求不足導致大量資源閑置時，政府實施赤字性的財政政策才是合乎邏輯的。當一個國家的經濟問題不是需求不足而是結構性問題，就應該考慮擴大需求的赤字型財政政策是否有效。現在提出擴大財政赤字，主要目的還是通過減稅和擴大開支來拉動經濟，處理經濟轉型期的陣痛。

三聯生活周刊：如果擴大赤字是用來減稅，空間能有多大？

王雍君：我們政府公共支出（四本預算）占全部GDP的比重高達38%，在發展中國家屬于最高之列。如果我們的政府能夠朝著小政府、大社會這個方向前進，公共支出和公務員隊伍也能夠壓縮在合理的規模上，中國減稅的空間很大，但這取決于政府改革的深度、廣度和力度。此外，目前的財政資金閑置規模偏大，從這個角度看，減稅空間還是很大的。但這只是問題的一個方面，還要考慮減稅的合理性，并與其他政策措施（比如直接的財政補貼）進行比較。

關于減稅，我們還要追問的是，以前的減稅政策取得了預期的效果嗎？哪些減稅政策效果不佳，需要停止和調整？財政風險會不會因此擴大反過來威脅經濟的穩定？政府公共服務的能力會不會因此而降低？

三聯生活周刊：怎樣減稅才能產生好的效果？

王雍君：重要是認知，全面減稅背后的成本是什么、誰以什么方式承受成本。減稅不能只提總量，一定要落實到減什么稅，減誰的稅，哪些行業該減。勞動力成本上升、產品競爭力差、創新能力差、技術差等，這些是制造業真正面臨的問題，靠減稅會帶來好的效果嗎？那些本該淘汰的僵尸企業，之所以僵而不死，很大程度上并非市場淘汰機制出了問題，反而是逆淘汰的存在，包括地方保護和不當的行政干預，導致企業很難實現破產重整。

撒胡椒面是行不通的，減稅要精準，該放的要放，放了之后要做好善后工作。最簡單的原則是，產能過剩的行業不減稅，把稅收與產業政策導向相結合，重點扶持中小微企業。稅收政策的導向總體應該是鼓勵市場競爭，不能通過稅收保護的方式對沖市場競爭，保持落后產能。既要體現限制，又要有鼓勵。比如雙創企業、增加就業的企業，下一步應該定向減稅，而資源型的企業和污染性的企業，可以通過加大資源稅和污染稅，來調節稅收結構。

中央與地方

三聯生活周刊：補貼政策是不是也要配合著產業導向去給予？

王雍君：政府干預經濟有可能干擾市場機制的有效運作，所以，保證清晰正確的政策導向很重要。補貼高新產業能否取得成功，在很大程度上依賴于政府是否有能力準確鑒別哪些是有前途的產業，但事實并非完全如此。移動互聯網和快遞業沒有補貼，卻在很短幾年內異軍突起，成為經濟增長的一極，這出乎很多人的預料。環保、新能源和光伏產業，接受了多年政府補貼，有些企業還是吸金黑洞。補貼傳統工業，需要當心加劇產能過剩，妨礙產業升級和技術進步。許多政府補貼沒有收到預期效果，其原因需要深刻反思，尤其是反思政府與市場的合理邊界究竟劃在哪里，這才是最重要的供給側改革。

三聯生活周刊：我們的稅負高不高？

王雍君：計入剔除成本補償性費用后的土地出讓凈收益，2014、2015年我國宏觀稅負分別是30.5%、30.1%，低于世界平均38.8%的水平。之所以有統計認為國家宏觀稅負很高，主要是在統計口徑上將四項收入籠統相加，沒有扣除重復部分。從另一個角度去觀察，按照2015年預算安排，當前中國五級政府的支出規模超過26萬億元，高于GDP的1/3。這些錢最終由納稅人買單：平均下來，每個中國人為公共財政貢獻超過2萬元。按人均收入4000元計算，相當于每個中國人每年至少有5個月的時間為政府工作。除了稅負問題，我們還可以看出，中國的公款規模不可謂不大，即使在全球范圍內也首屈一指。

三聯生活周刊：怎么理解總理關于營業稅改增值稅“確保所有行業稅負只減不增”的表述？

王雍君：這項改革是保證行業稅負只減不增，而不是保證每一戶企業稅負只減不增，其原因是每戶企業的采購周期不同。換言之，要觀察并了解“營改增”的改革效果，既不能只看某一戶企業，也不能只看某一個時點，而要在較長時期從全行業的效果來觀察。建筑、房地產等行業遲遲不入列“營改增”范疇，主要難度就是制度設計復雜，尤其擔憂稅負上升對企業造成經營上的實際影響。

增值稅稅率實行五級制（即17%、13%、11%、6%、0），加之3%的征收率，稅率偏多，容易扭曲增值稅抵扣運行鏈條，需要簡并，這個方向已經有了明確的顯現。另外，未來降低企業所得稅，應該值得期待。就大型企業而言，25%的所得稅還算比較合理，但對于中小微企業來說，這個稅率明顯偏高。可根據企業規模和行業差異區別對待，對尚處于成長期的中小微企業予以20%的低稅率優惠。

三聯生活周刊：營業稅改征增值稅全面鋪開以后，意味著地方政府稅收收入的一半以上進入地方和中央共享稅收范圍，面對地方財政收支因稅制改革可能帶來波動繼而傳導至宏觀經濟，我們準備好了嗎？

王雍君：這確實令人擔心，也預示著中央與地方之間財政關系的調整勢在必行。目前地方政府的日子確實很難過，隨著“營改增”覆蓋全行業，本就吃緊的地方財政收入又被割去一塊肉。再加上地方債發行受限，土地出讓金收入降低，三、四線城市房地產市場不景氣，相對于積壓的事權來說，地方財政的支出壓力更是巨大。這些情況的出現是可以提前預計的，只是遺憾的是，我們并沒有提前設計好補償機制。

財政部目前正在研究“營改增”之后，中央與地方收入劃分調整的問題。“營改增”之后，中央與地方收入劃分方向不外乎兩個，一個是提高增值稅的地方分享比例，另一個是將其他稅種劃歸地方。無論是確定新的增值稅分配方案，還是培育新的地方支柱稅種都還需要時間。增加中央對地方專項轉移支付是短期內緩解地方財政壓力最有效的辦法。

三聯生活周刊：為何總有這樣兩種聲音：財政吃緊和有的是錢，哪一種是國家財政的真實現狀？

王雍君：從財政資金整體上大額和持久閑置沉淀來看，政府確實糾結于“錢多的煩惱”。總理主持的國務院常務會議，好多次的主題都是“盤活財政資金存量”，但這并非意味著政府的錢多得花不出去了，或者再也沒有什么值得花錢的地方。首先，中國在經濟社會和環境的各個領域，特別是在基本公共服務領域，還有大量急需政府花錢去辦的事，農村建設尤其明顯。一方面急需的事沒有花錢去做，另一方面大量的公款閑置沉淀;一方面整體上錢多得花不完，另一方面許多欠發達地區的基層政府財政上捉襟見肘，本身就是公款未得到妥善管理的明確信號。當然，這些只不過是財政資金管理問題之冰山一角。

法典化的稅收制度

三聯生活周刊：今年GDP目標6.5%至7%，這是自1995年以來中國首次將GDP目標設在一個區間，怎么看待這一變化？

王雍君：中國經濟增長去年為6.9%，增速放緩至25年來最慢。今年設立目標區間也是因為全球經濟處于一個大的調整期，外部環境有不確定性，也是為不確定因素預留了空間。中國經濟正在經歷結構轉型，經濟增速必然比之前的高速增長時代要低。轉型需要窗口期，經濟增長放緩是必然的陣痛，所以經濟增長率數值的逐步下降也是自然趨勢。

但整體上看，中國不是在衰落，而是在進步。現在經濟增長的1%跟過去的1%根本不是一回事。2015年，中國的GDP總量約68萬億元人民幣，10年前只相當于這個數字的約1/4。所以，現在只要增長1%，可增加約6800億元人民幣的經濟總量，10年前必須近4%才能達到這個效果。同樣的資源，現在可以創造更多的GDP。這就是生產率的進步。我們的經濟質量已經得到了大幅提高，服務業占比超過了一半。經濟大轉型和就業崗位大轉換，也不能片面理解為就業機會總量的減少。因為舊的去了，新的來了。在資源日益緊張的背景下，經濟實力越來越依賴生產率，而不是增長率。

三聯生活周刊：有學者認為，減稅會觸發地方財政危機，會導致公共服務水平下降，你怎樣看？

王雍君：各地經濟發展所處階段不同，經濟結構不同，收入水平不同，涉及不同稅種、不同方式的減稅措施對不同地區稅收收入的影響就不同。這樣，同一減稅措施在不同地區會形成不同的減稅力度，地方財力受影響的程度就會出現差異，減稅可能帶來不同地方財力分布格局的變化。

可行的減稅措施必須保證政府提供公共產品和公共服務有充分的財力，而長期以來，基層政府為70%以上的中國人提供了70%以上的公共服務，所以，保障基層政府的財政安全就是保障政府的公共服務。

減稅意味著地方財政收入能力的下降，相應地，標準收入隨之下降，一般性轉移支付規模就會隨之擴大。而且，不同的收入下降幅度，需要不同的一般性轉移支付相匹配。如果新增一般性轉移支付足以彌補減稅造成的缺口，那么財政體制無須調整。即使缺口仍然在，某些類型公共產品和公共服務的提供，還是可能通過增加專項轉移支付來解決。

三聯生活周刊：如果減稅是大勢，如何在土地出讓收入減少的情況下，使地方政府有意愿、有能力降低稅負、增加支出？

王雍君：這將是2016年實施積極財政政策要面對的難題。稅收改革依然需要深度推進，主要是為地方政府建立穩定的自有收入來源，房產稅、零售消費稅是最有希望的兩個稅種。同時也需要調整政府收支的結構，既包括各項預算收支的結構，也包括中央和地方之間的收支結構。今年財稅改革將集中精力攻克兩方面的“硬骨頭”：一是“營改增”期間過渡性財稅收入劃分的制度辦法，二是關于事權與支出責任劃分的指導性意見。

三聯生活周刊：所以說，財稅改革的焦點不在稅制，而在政府間財政體制和預算制度的改革？

王雍君：是這樣。按重要性和緊迫性排序，最優先的四項改革依次為：政府間財政體制、公共預算、公共支出管理和公共財務管理。政府間財政體制改革最重要也最緊迫，焦點是將絕大多數專項轉移支付整合為公式化因素法分配的一般性轉移支付，并提前和直接測算與分配到縣級轄區;與此同時最大限度地減少上級出政策、下級買單的責任下放;政府預算改革的關鍵是強化和改進預算程序與預算報告，焦點是促進政策、預算的直接聯結，徹底改革當前“先分線、再定事”的錯誤程序。而預算程序改革的關鍵是加強預算準備和“人大”的預算審查，這兩個階段最重要也最薄弱。

三聯生活周刊：你多次提到財政資金的管理問題，赤字財政看起來也并無萬無一失的保證，納稅人的錢應該怎么用，最終都要交由2020年落實的“稅收法定”嗎？

王雍君：“稅收法定”是“十八大”時提出來的，今年“兩會”期間再次得到確認，要在2020年落實立法工作，這是個非常重大的改革信號。“稅收法定”就是要將課稅權及其管理置于法治國家的約束之下，對公款的分配和使用必須要經過代表納稅人的立法機關完整和詳細的審查。特別重要的是，行政部門不能自行向公民創設納稅義務，“稅收法定”也暗含著加強“人大”體制建設的要求。

以前沒有任何一個法律去規定赤字的上限，基本沒有約束，財政資金的管理也是，政府想花多少錢就可以花多少錢，想借多少債可以借多少，這個問題跟可持續性命題相聯系，實際上就是財政權力上的無限政府，而不是有限政府概念。“稅收法定”的根本目的，就是要建立一道由稅法構筑的防火墻。

這將直接從立法上厘清政府和市場的邊界，也能厘清中央與地方的財政權力邊界。現在，公款分配的權力被過度分散于職能部門，混淆了財政部門與職能部門的財政邊界，肢解了財政職能，又造成公款管理上的過度碎片化，并且將職能部門的興趣和精力不適當地引向“分錢游戲”，同時還加劇職能部門對地方事務的不當干預，弱化地方政府的治理自主性和治理能力。

這是財政改革要走向正軌的關鍵，沒有什么東西比它更重要了。簡單地講，就是為了將政府課稅權關進制度籠子，即法典化的稅收制度。