我國巡視制度的演變與發展概述

高云全

摘 要： 加入世界貿易組織之后，我國的經濟、政治、社會等領域出現了新情況，黨的建設面臨許多前所未有的問題需要解決。開展巡視工作有利于各級領導班子建設和干部健康成長，可以使干部不犯或少犯錯誤，有利于上一級黨委更加直接地了解下情，了解實情，有的放矢地加強領導。本文通過探討我國巡視制度的演變與發展，總結我國巡視工作中的好經驗、好作法，分析和把握今后工作中值得注意和應該加以改善的問題。第一部分主要介紹了中國古代的巡視制度及其作用與利弊。第二部分介紹了中國現代巡視制度的演變與發展，走過了摸索階段、試行階段與正式實施階段。

關鍵詞： 巡視制度 演變 發展

一、中國古代的巡視制度及其作用與利弊

巡視制度是中國古代行政監察的重要形式之一。由皇帝和中央監察機關定期或不定期派遣監察官巡察地方的巡視制度是中國幾千年監察制度史上極具特色的一部分。雖然它是建立在幾千年的封建君主專制體制的基礎上，為以皇帝為中心的封建統治階級服務的，但是拋開它的階級基礎和服務對象，巡視制度在一定程度上仍對懲惡除奸、監察百官、懲罰儆戒、反腐肅貪和吏治清明等方面有著積極的作用。

我國古代的巡視，最早可以追溯到先秦時期，“天子適諸侯，為巡守（狩）”，也就是說，萌芽于原始社會。它形成于漢代，基本成熟于盛唐，在明清時代得以強化，是統治階級強化統治地位的一種比較行之有效的監察手段。告御狀，是古代民眾的無奈之舉。民無法直接將自己的冤情上達皇帝，要經過層層官員，如果是好官、清官、廉官，很可能就將民的問題直接解決了，而沒有解決的，則始終想通過什么樣的方式、方法達到申冤的目的。當然，告御狀就是一個辦法，而且是最直截了當的辦法。

相傳堯命舜攝行天子之政，舜即開始巡視東西南北四方，確立“五歲一巡狩”的制度。秦始皇更是在統一六國后，先后五次巡視各地，他的這種巡視當然有加強中央集權、威懾地方官員的目的，但更主要的原因還是秦始皇在炫耀自己的文治武功和尋求長生不老仙丹。其龐大、豪華的出行隊伍一路更是勞民傷財，由此還引發了劉邦、項羽各自的兩段神評論。以后歷代如漢武帝、隋煬帝等都有大規模的巡狩和出游活動，真正把這種巡游發展到極致的當屬康熙和乾隆兩位皇帝。這種高規格的天子巡狩從監察角度來看，往往形式大于內容，安全也是一個大問題，秦始皇就死于巡視的路上。

還有八府巡按等類似的機會，也就是欽差大臣的到來。巡按御史制度的正式確立是在明朝，在民間，老百姓一般都認為“巡按”是清廉而權勢很大的官，由此出現了“八府巡按”之說，事實上，正史中根本不存在“八府巡按”之說，更不可能是一品大員，即便明朝都察院設有十三省巡按一職，品級依然是正七品，清代改名為十三科道，俗稱道臺，也不過正四品。歷史上的著名清官海瑞還擔任過“十府巡按”，但是其巡視的范圍不過南京周邊地區而已。

在傳統的人治社會中，巡撫寄托了老百姓對公平正義的期望，所以，一些清廉為民的巡撫故事在民間廣為流傳，至今在潮汕一帶仍流傳有“蕭巡按一棒打死江西王”的故事。蕭巡按即明代嘉靖年間任江西巡按的蕭端蒙，在任上他獲悉藩王強搶民女，魚肉百姓，官府不敢究治，民間怨聲載道。蕭端蒙設計將藩王“請”至公堂，智訊其奸，治其罪，并佯稱只需輕打三紙板即可了結，藩王不知是計，被蕭端蒙用紙貼的鐵棒擊中要害而死。在正史中雖沒有明確記載這個故事，但在浙江提學林大春所作《蕭御史傳》里，明確載有他在巡按江西時不畏權貴，敢于捕治橫行不法的藩王部屬，向朝廷檢舉揭發藩王罪行等事實。一般戲文中，都說這欽差大臣有皇帝御賜的尚方寶劍，可以先斬后奏。也就是說，權力大得很，是代表皇帝行事的。要想申冤，這時是難得的機會。

民眾要想等到這樣的機會，就只有等待巡視。我國古代的巡視基本可分為四大類，一是帝王親自出巡，二是帝王派員巡視，三是中央監察部門巡視，四是地方監察部門的巡視。其作用基本都是以了解民生疾苦，民情民意，對皇帝和朝廷的忠誠，懲治貪官污吏，發現人才，提拔人才，等等。對地方官員的政績進行考核，也對他們有一定的威懾作用，為鞏固皇權起到了一定的作用。但由于制度本身的缺陷，也滋生出了部分弊端，如巡視員的權力過大，地方官爭相賄賂，沒有規范化的巡視制度，對巡視人員的紀律與約束甚至是監督體制不明確，等等。有的巡視中，不僅沒有發揮巡視應有的作用，反而起到了相反的作用。

二、中國現代巡視制度的試行與正式實施

現代意義的巡視制度，是指中央和省、自治區、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督的制度。時至改革開放三十周年，根據黨內監督的現實需要，更好地完善巡視制度，全面推進這一制度的實施，爭取建立巡視制度的長效機制，推動巡視制度走上制度化、規范化和程序化的軌道，以制度的形式從源頭上預防和解決腐敗問題。

中國現代巡視制度，走過了一個先摸索，然后試行，最后正式實施的過程。

（一）摸索階段

為什么以前有些民眾告狀，要到北京，進京上訪。因為有些事，在本地已經因各種原因，無法得到公開、公平、公正的解決，只有進京上訪或是告狀。特別是農村稅費改革以前，惡性事件多，上訪多，農民負擔重，民眾意見大。現實情況需要中央了解地方民情民意，這是巡視制度產生的現實基礎。

雖然現在不同了，網絡力量的強大，想要阻止事情的真相，基本是不可能的。民眾要想申冤，比之以前是簡單多了，但仍然有冤假錯案，這也是我們需要解決和完善的現實情況。

在現實的需求下，我們采取了一系列摸索措施。1996年，中央紀委制定并下發了《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，中央紀委開始向地方和部門派出巡視組。2003年中共中央頒布《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，以黨內法規的形式把巡視制度確定為黨內監督的十項制度之一。2004年，全國31個省區市和新疆生產建設兵團黨委都設立了巡視機構，組建了專職巡視隊伍。為了規范巡視工作，中紀委、中組部于2004制定了《關于巡視工作的暫行規定》，但這一個條例，一個暫行規定，畢竟是摸索階段的產物，遠不能滿足日益發展的現實情況的需要。

（二）試行階段

2009年7月，中共中央頒布了《中國共產黨巡視工作條例（試行版）》，除總則與附則外，從機構設置、工作程序、人員管理、紀律與責任等方面對巡視工作進行了規定與約束。

這個條例的頒布與實施，讓我國的巡視工作從此走上了制度化、規范化的道路。在巡視工作中，中央發現了許多新問題、新情況、新趨勢，同時發現了原試行條例不能完全適應新的現實需要，特別是十八大以來，隨著巡視實踐工作的深入開展，暴露的問題更是層出不窮，所以原試行條例必須修訂。

（三）正式實施

2015年8月，中共中央印發了《中國共產黨巡視工作條例》，并發出了通知，要求各地區各部門認真遵照執行。這個條例，不僅去掉了2009年條例的試行版中的“試行版”三個字，而且在2009年條例試行版的基礎上，進行了全面系統的修訂與完善。

新的正式條例除了總則與附則外，提出了巡視工作全覆蓋的新理念，同時從機構和人員、巡視范圍和內容、工作方式和權限、工作程序、紀律與責任等方面進行了規定。通俗地說，條例規定了巡視單位和巡視人員，哪些機構和人員可以進行巡視，巡視哪些地方，巡視什么內容，巡視工作的方式和權限，怎樣巡視，巡視的程序和步驟，同時嚴明了巡視人員應該遵守的紀律和所應承擔的責任。

中央提出了“注重預防”和“預防為主”的治腐思路。巡視制度的監督具有前瞻性，可以對“一把手”廉潔奉公等方面進行深入了解，對苗頭性、傾向性問題早提醒、早反映、早制止，有效地預防腐敗行為的發生，對一些腐敗墮落的領導干部使之暴露于陽光之下，凈化黨風政風。

改革開放三十多年反腐倡廉的理論和實踐皆表明，中國的現實要求走制度反腐的道路。“絕對的權利導致絕對的腐敗”，權力必須受到制度的監督和制約，否則難免導致腐敗。防腐反腐應傾向于以制度來監督“一把手”的權力，對權力形成有效的監督和制衡。巡視制度的相對獨立性保證巡視員不畏權貴，依法獨立行使巡視權力，從而放大了巡察監督權的威懾力。隨著巡視效果達到一定高峰，要通過制度物化固化巡視成果，把成果的累加轉向制度方面的發展。建立健全巡視制度，可以說是預防懲治腐敗的一項重大制度創舉，可以說是反腐倡廉的一項重大制度建設，可以說是關系黨和國家是否改變顏色的一項重大制度安排。

現在的巡視制度，不管是在信息的搜集、問責機制、處理機制、回避機制，都比以前要科學合理，這都是以前巡視制度無法比擬的。這是因為，今天的巡視制度是在黨的領導下，在憲法的范圍之內進行巡視的，而且是經過摸索與試行，在積累了大量經驗教訓基礎上實施的，是在現實情況發生變化的情況下不斷完善與修訂的。筆者相信，我國的巡視制度隨著社會經濟的發展和國情黨情的發展變化，也會與時俱進，緊跟時代前進的步伐，日益完善。

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