優化農村金融生態的法治路徑

張紹鴻

中共安徽省委黨校法學部，安徽合肥 230022)

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優化農村金融生態的法治路徑

張紹鴻

中共安徽省委黨校法學部，安徽合肥 230022)

通過對農業金融生態系統輸入、運行、輸出流向中的問題分析，展示了農村金融生態系統脆弱性表現及其背后的深層根源。在此基礎上，分別著眼于農村金融生態的系統性、適應性和動態性，從法律政策規范的供給結構、內在品質和前瞻把握3個方面提出了優化農村金融生態的法治路徑。

農村金融生態；法治；效率；優化

金融是經濟的血脈，農村的發展離不開金融支持。隨著社會主義市場經濟改革的推進，國家對農村金融發展的戰略推進決心越來越大，步伐越來越快，對農村金融發展的制度供給逐漸增多，但是驅動農村經濟發展的農村金融效率并未得到有效提升，抑制農村金融效率提升的障礙因素仍然存在。轉變農村金融發展理念，調整優化農村金融制度供給結構，強化相關制度的均衡配置，優化農村金融生態環境，提升農村金融生態系統的適應性，是消除農村金融效率提升障礙，促進農村金融繁榮，打破農村發展瓶頸的有效途徑。筆者闡述了農村金融生態系統的內涵，從輸入、運行、輸出流向3個階段分析了農村金融生態系統的脆弱性表現及其背后深層根源，提出了優化農村金融生態的法治路徑。

1　農村金融生態系統的內涵

在我國，金融生態借用仿生學的概念，發端于周小川2004年的演講。后經專家學者的進一步詮釋，金融生態的脈絡框架逐步顯現，其理論羽翼逐步豐滿，內涵愈加豐富。“金融生態是指各種金融組織(或主體)主體為了生存和發展，與其金融環境(或稱外部環境)之間及內部金融組織之間在長期的密切聯系和相互作用過程中，通過分工、合作所形成的具有一定結構特征，執行一定功能作用的動態平衡系統”[1]。這一概念為金融決策者理解金融系統的運行及其同外部社會環境之間的相互作用、相互影響而形成的彼此依賴的動態關系，賦予了嶄新視角。當借用生態學理論工具來研究我國金融系統，視金融為帶有生態學特征的有生命力的組織活動時，就會發現，我國金融實踐中的諸多問題與人們未能發現金融具有生態特征的組織活動有關，與人為破壞了金融的內在機理和有機結構有關。極具理論解釋力的金融生態概念，自誕生伊始即獲取了擴張性的理論生命力。它為人們觀察分析當下我國難解的農村金融問題提供了最佳的透視工具。“農村金融生態系統，是農村經濟發展提供資金融通及其他金融服務的各類金融主體為了生存和發展，與農村經濟、金融發展相關聯的所有因素及其他機構之間的密切聯系和相互作用過程中形成的一種動態、均衡的系統”[2]。

2　農村金融生態系統的脆弱性分析

2.1農村金融生態系統脆弱性的表現如果把農村金融生態系統視為由輸入、運行、輸出3個方面形成的完整鏈條，那么農村金融生態系統脆弱性可從這3個階段完全顯露出來。

2.1.1輸入端的制度供給失衡。首先，從農村金融制度供給的領域看，倚重正規金融(銀行、信用合作社等金融機構)制度供給，輕視非正規金融(銀行、信用合作社等金融機構以外的惠及民間的金融組織體或個人)制度供給。現行的以《商業銀行法》《保險法》《證券法》為主體、以國務院行政法規及部門規章、地方性法規為補充的金融法律法規體系，幾乎完全是正規金融的制度供給。

其次，從制度供給的結構來看，正規金融的制度供給多是規范促進性的民商經濟法律，非正規金融的制度供給多是刑事懲戒或行政取締規定。如《刑法》第174 條第 1、3 款，第175 條第 1、2 款，第176 條，第179 條規定的擅自設金融機構罪，高利轉貸罪，非法吸收公眾存款，擅自發行股票、公司、企業債券罪，以及《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》均是著眼于非正規金融的。

再次，從供給的制度本身看，框架性制度供給居多，操作性制度供給不足。這與科層制官僚體制及其決策體系設置十分相關。

最后，從制度供給環節看，相比實踐需要來說，準入性制度供給多，事中監管制度供給不足。這與重審批、輕監管的金融管理理念有關。

2.1.2運行中制度執行的貌合神離。首先，國家農村金融政策經不起正規金融(這里僅指正規金融中的商業性金融)的內部業績考核機制的博弈。各大商業銀行實行一級法人制度，遍布農村的金融網點都實行一級法人統一的業績考核指標。實行法人治理的商業銀行，其業績考核指標設置均以實現盈利最大化為指引。實行一級法人管理的銀行戰略就將農村吸取的大量儲蓄款用到最能產生效益的城市中的項目，而真正用于“三農”的資金并不多。

其次，國家涉農貸款比例的規定(包含激勵機制的規定)在實際執行中貌合神離，表面上的統計數據很難體現實際情況。一方面，銀行或信用合作社提供涉農貸款時，往往利用其優勢地位讓借款方接受低于賬面涉農貸款額的貸款(由借款人簽字的賬面貸款額為上報數據，實際結算按實付貸款額為準)；另一方面，銀行或信用合作社提供涉農貸款很多用在農民(常年居住城市，戶籍仍在農村)在城市所辦的實業中。

2.1.3輸出端的農村金融低效圖景。首先，正規金融廉價地吸走了大量農村資金。廣大農民大量的儲蓄低效益的存入金融機構，通過正規金融輸送到最能發揮效益的城市地區或工業項目中，“三農”發展可用的資金越來越少。其次，農村金融實踐狀況與政府放松對非正規金融控制的初衷背道而馳。政府放松對非正規金融控制，其初衷是想讓非正規金融惠及正規金融顧及不到或不愿顧及的小微企業或農戶。而非正規金融的高風險和高成本決定了其高盈利的強烈內在驅動，也決定了其貸款會遠離弱質的小微企業或農戶。非正規金融有的通過合法的形式掩蓋非法的目的來盈利。例如擔保公司、典當行、小貸公司等非正規金融通過非公開渠道私下高息攬儲，大量農村資金輸往高效益的城市地區。重審批輕監管的金融管理理念使得對非正規金融的機構監管形同虛設。正規金融還有形式上的涉農貸款比例約束，非正規金融則絲毫無此限制。以安徽省為例，非正規金融或通過戶口所在地農村高息攬儲，再將資金貸給在外打工的同鄉所辦的實業中；或干脆充當外省企業來安徽吸納民間融資的代理人，到家鄉農村高息攬儲。非正規金融的諸多形式均將吸取的大量農村資金輸往城市的高效益項目。與輸往城市或外地的資金相比，非正規金融真正貸給當地“三農”的資金要少得多。

再次，非正規金融用于城市或外地項目的資金風險卻由大量資金出借者農民承擔。一旦國家經濟政策有變或調整，或是經濟形勢不好，發生資金鏈斷裂，資金落空的風險只會由擊鼓傳花中接花者的廣大農民承擔，這只會造成新一輪的農民貧困。

最后，從銀行或信用社低價貸入再高價貸出的非正規金融從業者，會將帶出資金的高風險傳遞給原初貸出行，從而帶來農村地區銀行或信用社大量的呆壞賬風險。

2.2農村金融生態系統脆弱性的現實根源農村金融政策運行的結果，并不完全是政策本身作用所致，而是與外在環境與內在結構交互作用的結果。這是農村金融生態的本意所在。當農村金融政策的外在環境或內在結構中的某一因子呈現支配性力量時，農村金融政策運行就會出現嚴重偏離。當制定農業金融政策只關注政策本身而忽視相關情境因素時，即便沒有支配性力量的自然干預，農村金融政策運行也會同樣呈現偏差。當下農村金融生態系統脆弱性的根源主要體現在3個方面。

2.2.1外在環境缺陷：城鄉二元體制。新中國成立后不久，我國就呈現出人為的城鄉二元分割體制，當時農村為城市的工業化打下了基礎。改革開放后，農村支持城市慣性仍然延續，農業為我國工業化快速發展做出了重要貢獻。隨著工業的騰飛，城鄉差距越來越大，“三農”問題越來越突出，改革城鄉二元體制、加快農村地區發展的呼聲越來越高，中央明顯加大了城鄉二元體制改革的步伐，國家區域發展戰略呈現出“城市支持農村、工業反哺農業”的政策逆轉。盡管如此，城鄉二元體制仍牢牢鉗制著廣大農民，“三農”問題仍是我國發展中的頑癥，因為農業的弱質性無法消除，農村教育的落后性、農民群體的分散性一時難以改變，加之在區位的可用性、交通便捷性等方面，農村無法與城市相比。另外基于社會管理和社會穩定考慮及意識形態的膠著，農村戶籍制度和農村土地制度都難以有根本性的變革，亦即城鄉自然的差距和制度的分割仍將在較長時期內存在。盡管中央連續13年發布以“三農”為主題的中央一號文件，逐年對農村金融進行了方向性的導引、布局和創新，但是無論在制度制定層面，還是在制度操作層面，城鄉二元體制都是難以跨越的現實因素。適合工商文明的正規金融制度供給因其國際共通性的規則而有現成的模式可供參考，而適合農耕文明的非正規金融制度供給只能是從農村本土中生長出來才能真正發揮出制度自身的作用，而國家對差異化、多樣性、動態化的廣大農村不可能有個很好的把握，因而非正規金融制度供給不足不可避免。另外，無論將農村金融制度設置成怎樣有益于“三農”，逐利性的資本總會遵從市場經濟規律的，其從低效益向高效益流向的路徑是不會改變的，亦即從弱質的農業向強勁的工商業流向的路徑是不變的。所以城市吸走了大量農村資金，更多是處于支配性的外在環境——城鄉二元結構所致。

2.2.2內在結構缺陷：金融監管架構的失衡。對于正規金融的監管，一方面，國際上共通性的規則提供了可資遵循的范式，另一方面，正規金融監管更多表現為機構的監管。而非正規金融監管，一是無國際上共通性規則，二是更多表現為行為的監管。機構是固定的，而行為是分散的、流動的，因此，非正規金融監管比正規金融監管要復雜得多。相對于有限的決策智力資源來說，國家會把有限的資源用在相對容易解決的事物——正規金融監管上，這樣就呈現出正規金融與非正規金融監管架構的失衡，從而形成市場主體的監管套利。正規金融的資金流向非正規金融，或者正規金融體制內的職員私下從事非正規金融，甚至地方政府、事業單位及其工作人員也陷入其中。一旦正規金融體制內的人員或地方政府介入非正規金融，此類非正規金融在老百姓中的可信度和吸引力將大大提升，突破合法形式邊界的事也更容易做成。而一旦資金鏈斷裂，有政府身份或關系的人總能抽身而出，絕大部分風險轉嫁到眾多的農村借款人頭上。

2.2.3決策思維缺陷：人類認識偏見的執著。農村金融政策決策者或制度制定者，往往會過多關注政策或制度本身而忽視相關情境因素，這是人類常見的心理偏見使然。即“當我們作為行動者時，環境會支配我們的注意；而當我們觀察別人的行為時，那個人就是我們的注意中心，環境變得相對模糊，環境相對是不可見的”[3]， 這時人們通常會輕視環境的作用，而集中考慮行動者內在的動力。但是這種倚重特質歸因、忽視情境性歸因的思維會給農業金融監管決策一個不當導引，即法律政策將過多的權重放在非正規金融的違法制裁上，而對消除非正規金融違法的情境誘因或情境因素不加考慮，對非正規金融設置諸多刑法條款就是一例。由于缺乏規范、引導、促進非正規金融發展的相關配套制度，非正規金融很難走上健康發展的軌道。

3　優化農村金融生態的法治路徑

3.1著眼于農村金融生態的系統性，優化法律政策規范供給結構農村金融生態系統的均衡協調，是農村金融生態系統良性運轉的先決條件。優化法律政策規范供給結構，是把好農村金融生態系統輸入關的重要一環。從農村金融與其外部環境交互作用的角度看，要加強農村金融法律政策與財政支農、農村土地確權、農業產業促進、農民組織化推進、農村環境治理等法律政策的統籌協調、協作配合，最大限度地發揮好法律政策規范調整的協同效應。從農村金融的內部結構看，首先，基于正規金融與非正規金融法律政策規范供給的畸輕畸重狀況，立法資源應向非正規金融傾斜，立法的深度和廣度要能真正發揮非正規金融的市場功能，讓非正規金融真正擔負起對正規金融的補充功能，從而真正實現國家放松非正規金融的初衷。其次，基于我國金融管理重審批輕監管的現狀，立法資源應向農村金融監管領域傾斜，加強金融信息公開和披露的立法配置。

3.2著眼于農村金融生態的適應性，提升法律政策規范的內在品質靈活彈性的農村金融生態系統是農村金融生態適應性的表征，而具有有效調整社會經濟關系內在品質的法律政策規范是靈活彈性的農村金融生態系統的必要組分。為實現農村金融法律政策規范對社會經濟關系的有效調整，要從以下3個方面著手：第一，農村金融立法的重心要從框架性立法適當轉向操作性立法，并加強公眾參與立法，而且要推進和鼓勵農村金融的地方性立法；第二，非正規金融要從現行的刑事立法轉向民商經濟立法，在以個人為本位的民商立法和以社會為本位的經濟立法中，要加大經濟立法的分量，因為非正規金融更多涉及的是社會公共利益；第三，金融監管立法要適當從金融機構監管轉向金融行為監管，以適應非正規金融市場放開的需要。

3.3著眼于農村金融生態的動態性，強化法律政策規范的前瞻把握農村金融生態系統是個動態的過程，法律規范穩定性的特征決定其一旦制定出來難免會呈現滯后性的傾向。因此，農村金融立法必須要有很好的前瞻把握。要在將我國納入世界金融體系圖景中、在新一輪國際投資貿易組合中、在實現我國兩個百年目標追求中來把握我國金融發展趨勢，并在此基礎上廣泛吸納民意，最終制定出具有前瞻性的農村金融法律規范。除了戰略層面在把握發展趨勢中進行科學立法之外，在戰術層面要積極以立法引導金融機構從貸款盈利單一目標追求轉向貸款盈利與客戶(農民)誠信培育二元目標追求，因為誠信培育的回報是最經久的、最豐厚的，以此定位的法律政策是最具前瞻性的。

[1] 徐諾金.論我國的金融生態問題[J].金融研究，2005(2)：35.

[2] 吳韡.農村金融生態環境的評估及優化：以湖北省為例[J].農業經濟問題，2013(9)：51.

[3] 戴維·邁爾斯.社會心理學[M].北京：人民郵電出版社，2016：35.

Legal Way to Optimize Rural Financial Ecology

ZHANG Shao-hong

Law Department of CPC Anhui Provincial Committee Party School, Hefei, Anhui 230022)

Through the analysis of the problems in the input, operation and output flow of agricultural financial ecosystem, the vulnerability of the rural financial ecosystem and its deep roots are displayed. On the basis of this, viewing from systematicness, adaptability and dynamic property of rural financial ecology, it puts forward the legal way to optimize the rural financial ecology from three aspects: supply structure, internal quality and forward-looking grasp of legal policies and regulations.

Rural financial ecology; Legal; Efficiency; Optimize

國家社會科學基金項目(14BFX090)。

張紹鴻(1970- )，男，安徽舒城人，副教授，博士后，從事經濟法研究。

2016-08-15

S-9;D 922.28

A

0517-6611(2016)26-0047-03