非政府組織的公共外交和外交政策參與
——以中國NGO和政府在聯合國氣候變化大會的互動為例*

賴鈺麟

(汕頭大學 法學院，廣東 汕頭，515063)

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【政治學研究】

非政府組織的公共外交和外交政策參與
——以中國NGO和政府在聯合國氣候變化大會的互動為例*

賴鈺麟

(汕頭大學 法學院，廣東 汕頭，515063)

非政府組織;公共外交;外交政策參與;氣候變化

相較于西方國家非政府組織，中國NGO和政府在聯合國氣候變化大會的互動具有三大特點：首先，在政府和國際非政府組織之間，它們扮演著信息提供、溝通橋梁和居中聯系的角色，從而發揮公共外交的作用。其次，政府想要加強公共外交，這使得它們獲得外交政策參與的渠道。最后，它們在行動形式和訴求內容上采取自我約束的策略。隨著我國政治環境變得比較開放，它們的政策言論空間也慢慢擴大。

近年來，中國非政府組織的一項重要發展是國際化，這顯示它們開始思考中國崛起對于全球社會的影響，以及它們在全球社會中能夠發揮的作用。一個引人矚目的例子是它們參與聯合國氣候變化大會(以下簡稱氣候大會)。本文所探討的核心問題是，相較于西方國家非政府組織，它們參與氣候大會有哪些特點。

一、文獻綜述

西方國家學者對于非政府組織參與氣候大會的研究，較少關注中國非政府組織的情形。例如，巴斯·阿茨(Bas Arts)認為非政府組織對氣候變化條約具有影響，這些影響取決于它們的專業知識、國家的態度和行為、環境機制的重要性、政府間談判的性質。[1]320米歇爾·貝茨爾(Michele M.Betsill)提出非政府組織影響京都議定書談判，議題性質、制度因素、組織自身情況可以解釋影響程度。[2]58-64邁克爾·利索夫斯基(Michael Lisowski)認為非政府組織運用權力和優勢去影響國際氣候談判，權力包括人際溝通和過程管理的技巧，優勢來自于建立跨國聯盟、提升談判透明度、聲稱具有合法性的能力。[3]366-373然而，比較中西非政府組織的現狀，由于前者的影響較小，因此本文將主要討論其制約因素。

中國學者開始關注中國非政府組織參與氣候大會的情形。例如，張麗君從公共外交的視角分析它們在政府氣候外交中的價值以及政府如何開發和利用這些價值。[4]15郇慶治從國際原則國內化的視角分析它們在政府再闡釋和落實“共同但有區別的責任”原則中的促動性作用及其局限。[5]76賴鈺麟從政策倡議聯盟的視角分析它們應對哥本哈根氣候大會的主張和活動。[6]72本文對于張麗君的研究的補充是，發現它們已開始發揮公共外交的作用。本文對于郇慶治的研究的補充是，深入探討它們影響的制約因素。此外，賴鈺麟的研究范圍僅局限于哥本哈根氣候大會，其研究內容聚焦于它們的主張和行動。相較而言，本文的研究范圍還包括其他氣候大會，其研究內容聚焦于它們的公共外交和外交政策參與。

中國學者對于公共外交主體存在爭議。有些人認為需要獲得政府的授權和委托。例如，韓方明認為公共外交是由中央政府或者通過授權地方政府和其他社會部門，委托本國或者外國社會行為體來進行的。[7]8有些人認為不需要獲得政府的授權和委托。例如，趙啟正認為公共外交主體包括政府、民間組織、社會團體、社會精英和廣大公眾等多個層次。[8]4梁婷婷[9]49-50、張慶園[10]32、余金城[11]50等對于公共外交主體的界定也沒有強調需要獲得政府的授權和委托。本文的理論觀點是跨國主義，也就是不同于現實主義的國家中心論，主張社會行為者在全球政治中發揮獨立的作用，因此采納的是后一種看法。[12]134本文所提出的預期是，隨著中國非政府組織的國際化，它們開始參與公共外交的工作，而且其利益考量和政府并非完全相同。

中國學者較少研究非政府組織的外交政策參與，因此討論他們對于非政府組織政策參與的研究。就中國非政府組織而言，高紅和樸貞子分析其政策參與存在的問題、政策參與的制度制約因素、促使政策參與的制度安排和機制設計。[13]71孫發鋒提出它們的弱小化、行政化、營利化是其政策參與的主要障礙。[14]18就中國環境非政府組織而言，鄭琦建議它們和政府應該從信息公開、制度化的參與渠道和組織自身建設入手，以加強它們的政策參與。[15]22劉虹探討其政策參與的歷史和現狀、方式、影響因素。[16]115本文對于政策參與的理論觀點是碎片化的權威主義，也就是我國政策制定過程的參與者變得更為多元化，包括非政府組織、媒體和個人。[17]996本文所提出的預期是，隨著中國非政府組織的國際化，它們政策參與的范圍將從國內政策擴展到外交政策。

二、中國非政府組織參與氣候大會的三個特點

非政府組織參與氣候大會的活動主要可分為抗議、倡導、游說和建立網絡等四類。[1]109本文以天津氣候會議為例，簡要說明中國非政府組織的活動。在抗議方面，它們并未舉辦任何抗議活動。在倡導方面，它們舉辦了宣傳活動、邊會和新聞發布會。*氣候大會提供機會讓參與者組織邊會(side event)，借此在會場凸顯他們所關注的氣候議題。在游說方面，它們將“中國公民社會致UNFCCC天津站的立場書”(以下簡稱“天津立場書”)提交給國家發改委副主任解振華，并和他進行正式會面。在建立網絡方面，它們分別和日韓兩國非政府組織、歐洲國家非政府組織、美國非政府組織、發展中國家非政府組織進行交流活動，并為這些國家的非政府組織舉辦歡迎晚宴。

(一)公共外交

第一個特點是中國非政府組織在政府和國際非政府組織之間扮演著信息傳遞的角色，從而發揮公共外交的作用。相較而言，西方國家非政府組織較少扮演這個角色。

首先，就中國非政府組織而言，一方面它們希望讓國際非政府組織增加對我國的了解，進而減少誤解和偏見;一方面它們自身對政府的影響較小，因此希望維系政府和國際非政府組織的互動，使政府了解國際非政府組織的主張，借此影響我國氣候變化政策的發展。就政府而言，政府認識到它們在國際非政府組織眼中具有良好信譽，某些信息通過它們表達將更有說服力。[18]20因此，政府希望通過它們讓國際非政府組織了解其立場，借此改善在國際輿論環境的國家形象，并減少在氣候大會的國際壓力。發改委應對氣候變化司(以下簡稱氣候司)一些官員的發言表明，他們認識到中國非政府組織的公共外交作用。例如，2010年5月16日，氣候司司長蘇偉參加“后哥本哈根時代政府、媒體、NGO的角色及影響力研討會”時表示，“在哥本哈根會議上扮演不同角色的中國政府代表團、中國的媒體和NGO都做出了積極的努力，體現了三者的互動與配合，以政府為主導，媒體和NGO發揮輔助作用，是中國氣候傳播的一次有力嘗試”。[19]2012年11月5日，氣候司副司長李高參加搜狐綠色沙龍時表示，“希望中國社會組織在與國際上的社會組織、公眾、媒體的交流中，能夠幫助他們客觀認識中國積極應對氣候變化的政策行動，做出的貢獻，以及我們面臨的特殊困難”。[20]20

其次，信息傳遞的角色具體包括信息提供、溝通橋梁和居中聯系。政府與國際非政府組織起初并不了解彼此，中國非政府組織發揮著信息提供與溝通橋梁的作用，努力促進雙方之間的相互了解。前者是指它們主動提供信息給政府和國際非政府組織。它們對政府和國際非政府組織的重要性在于，它們可以提供比其他來源(像是國際媒體)更為詳實的信息。例如，它們在天津氣候會議發布《綠色中國，競跑未來》中英文報告，內容包括政府針對氣候變化的減緩和適應行動，讓國際非政府組織更加了解政府的行動。[21]后者是指政府和國際非政府組織想要傳遞信息給對方，或是想從對方身上獲得信息時，它們會通過中國非政府組織去進行溝通。例如，在氣候大會期間的內部會議上，氣候行動網絡對中國代表團某些發言不太清楚的話，它會請中國非政府組織加以解讀，或是請中國非政府組織進行確認。*氣候行動網絡(Climate Action Network)是由110多個國家超過950個非政府組織所組成的全球網絡，致力于將人類活動所引起的氣候變化限制在生態可持續的水平。中國非政府組織也會向中國代表團解釋氣候行動網絡對許多議題的看法。同時，中國代表團會請中國非政府組織向氣候行動網絡解釋其發言的緣由和脈絡。無論是政府和中國非政府組織之間的溝通，還是國際非政府組織和中國非政府組織之間的溝通，都會比政府和國際非政府組織之間的溝通更為坦率和深入，這也是中國非政府組織適合發揮溝通橋梁作用的主要原因。*筆者對徐嘉憶的訪談，2013-03-18;筆者對王香奕的訪談，2013-04-02。

此外，政府和國際非政府組織想要直接會面的話，通常會請中國非政府組織居中聯系。這可以分為兩種情形:一是氣候行動網絡在每次氣候會議都會嘗試和中國代表團進行意見交流，這時會請中國非政府組織協助聯系;二是解振華從坎昆氣候大會開始，每次氣候大會都會和國際非政府組織舉行正式會面，中國代表團這時會請中國非政府組織代為邀請，并擔任會面時的主持人和翻譯。*筆者對徐嘉憶的訪談，2013-03-18;筆者對李莉娜的訪談，2013-03-29。具體而言，創綠中心氣候與金融政研部氣候政策研究員李莉娜、道和環境與發展研究所氣候變化項目官員徐嘉憶、中國國際民間組織合作促進會氣候變化網絡協調員畢欣欣等人都曾發揮溝通橋梁和居中聯系的作用。然而，在政府和國際非政府組織的互動中，中國非政府組織如何更好地運用中介角色，借此獲得對政府的更大影響力，這是它們需要思考的重要議題。

(二)外交政策參與

第二個特點是氣候大會使得中國非政府組織開始獲得外交政策參與的非制度性渠道。相較而言，西方國家非政府組織早已擁有外交政策參與的制度性渠道。

首先，巴厘島氣候大會促使它們開始提出氣候變化外交政策建議。2007年12月20日，“中國公民社會應對氣候變化”項目發布成果報告《公民社會在行動》，內容包含“中國公民社會的立場”(以下簡稱“巴厘島立場書”)。立場書向政府提出氣候變化外交政策建議，包括立場一、立場二和立場三。例如，它們建議政府更加積極地參與到國際應對氣候變化的努力，在維護國家發展權的同時，承擔全球氣候保護責任。[22]這是它們第一次提出氣候變化外交政策建議，而且不僅在北京舉辦新聞發布會，還在巴厘島氣候大會的樂施會邊會發布。

其次，天津氣候會議期間它們開始獲得渠道向政府提交外交政策建議。它們先前相繼提出“巴厘島立場書”和“2009中國公民社會應對氣候變化立場”(以下簡稱“哥本哈根立場書”)，然而并沒有渠道將立場書提交給政府。*政府仍透過媒體看到“哥本哈根立場書”，并將它收錄在《中國應對氣候變化的政策與行動:2010年度報告》。直到天津氣候會議期間，它們才有機會將“天津立場書”提交給解振華，這和政府在哥本哈根氣候大會之后想要加強公共外交有關。政府認為在那次大會做出相當大的努力，卻仍然遭受國際輿論的很大壓力，一個原因是缺乏和國際非政府組織的溝通。因此，它開始積極和國際非政府組織直接溝通，也希望通過中國非政府組織進行間接溝通。*筆者對楊方義的訪談，2013-03-26。這點反映于解振華開始和中外非政府組織舉辦正式會面，天津氣候會議、坎昆氣候大會、德班氣候大會、多哈氣候大會和華沙氣候大會都是如此。例如，2010年10月8日，解振華在天津會見中外非政府組織代表，不但介紹政府在應對氣候變化的努力，并解釋政府對于談判中的關鍵議題的看法。[23]此外，政府還開始在氣候大會之前舉辦對話會，這也反映出公共外交與外交政策參與的關系。例如，2013年11月4日，氣候司召開“氣候變化領域NGO對話會”，主要是希望向中國非政府組織介紹政府的原則立場和基本預期，以及政府未來氣候變化領域的政策動向，并希望它們向國際非政府組織說明，爭取后者的理解和認同。它們也利用這次機會與政府進行對話和交流。[24]

最后，雖然它們獲得外交政策參與的渠道，但是尚未影響政府政策的發展，這是受到意愿、機會和能力等因素的制約。前面文獻綜述曾經提到，米歇爾·貝茨爾認為議題性質、制度因素、組織自身情況可以解釋非政府組織的政策影響。[2]58-64本文認為這些因素也制約了中國非政府組織。就議題性質而言，相較于氣候變化而言，我國還有許多環境議題(例如霧霾、水污染、垃圾圍城)更加直接地影響民眾的日常生活。因此，我國民眾和資助方較少關注氣候變化議題，這降低了它們的政策參與意愿。*筆者對竇麗麗的訪談，2013-03-14;筆者對陳冀俍的訪談，2013-03-29。例如，民政部《2014年社會服務發展統計公報》顯示，截至2014年底我國共有6964個生態環境類社會團體和398個生態環境類民辦非企業單位。[25]然而，2015年12月13日，“中國NGO聯合回應《巴黎協定》”聲明只有十家中國非政府組織聯名。[26]就制度因素而言，無論是氣候大會期間和解振華的正式會面，還是氣候大會之前的氣候司對話會，都還只是非制度化的參與渠道，而不是制度化的參與渠道，這限制了它們的政策參與機會。許多學者也提出制度化渠道將有助于政策參與。[13]73[15]22就組織自身情況而言，雖然它們努力學習氣候變化議題，然而其專業化程度依然不足，還無法提出可操作的具體建議，這限制了它們的政策參與能力。例如，李高表示它們“需要進一步更深刻地理解氣候變化問題，在加強研究方面需做進一步的努力”。[20]郇慶治也認為它們需要盡快提高政策專業化水平。[5]82

(三)自我約束

第三個特點是它們采取自我約束的策略。比較中西非政府組織的情形，可以發現前者的一個明顯不同是，它們并未舉辦任何抗議活動(例如群眾集會)，也未公開批評本國政府的政策。換句話說，它們在行動形式和訴求內容上采取自我約束的策略。李莉娜比較參加氣候大會的中外青年，提出兩者的不同。外國青年的行動往往采用激進極端的方法，例如絕食、靜坐、游行示威等。中國青年的行動主要以更加平和的方式進行，例如展示、文化活動、交流等。此外，外國青年常常會反思本國政府和其他政府的不足，并大聲地表達自己的不滿。中國青年無論對本國政府還是其他政府都比較溫和，不會過多地直接提出反對的聲音。[27]78-79本文所訪談的八位中國非政府組織成員都表示，他們在氣候大會不會公開批評政府的政策。守望家園發起人姚遙也表示，“國內NGO活動的政治空間非常微小。即便來到了貌似空間更為廣闊的聯合國，這種自我審查反而會更加嚴格。”[28]16此外，盧宇航(Alex Y.Lo)[29]1014和米麗婭姆·施羅德(Miriam Schroeder)[30]520也指出中國非政府組織在氣候變化領域的自我約束策略。

然而，中國非政府組織在氣候大會不會公開批評政府的政策，并不代表它們不能公開發表和政府不同的意見，也不代表它們不能討論政府的政策，這反映出我國政治環境開始變得比較開放。一方面，政府在《中國應對氣候變化的政策與行動:2010年度報告》中，引用“哥本哈根立場書”時刪除某些內容，表示它并未完全同意里面的內容，例如“發展中國家之間也應加強合作應對氣候變化”，“發達國家應開始向零碳排放方向發展”，“中國作為碳排放量最大的發展中國家”。[31]47-48然而，它們還是可以公開發表“哥本哈根立場書”。另一方面，它們在氣候大會討論政府的政策時，措詞會比較小心謹慎，將批評轉變為建設性的政策建議。通常的做法是先贊揚政府的成就，或是表態支持政府的立場，然后再提出某些政策建議。這種說法比較容易讓政府接受，也更容易達成自己的政策目標。例如，“中國公民社會致聯合國氣候變化坎昆會議立場書”先說支持政府在應對氣候變化的努力，再提出對政府的政策建議。

三、結論

首先，基于跨國主義和碎片化的權威主義的理論假定，本文所提出的預期獲得研究案例的驗證。隨著中國非政府組織參與氣候大會，它們開始從事公共外交的工作，而且其利益考量和政府并非完全相同。除了想增加國際非政府組織對我國的了解，還想推動我國氣候變化政策的發展。它們政策參與的范圍從國內政策擴展到外交政策，開始提出氣候變化外交政策建議。此外，政府的公共外交需要使得中國非政府組織獲得政策參與渠道，這反映出隨著中國非政治組織的國際化，我國的國際政治和國內政治將出現越來越多的互動。

其次，政府現階段對于中國非政府組織采取“嵌入性控制”策略，也就是較強的吸納能力、明確的重點識別、較高的制度化水平和多元化的管理手段。[32]120在雙方不對等的權力格局下，中國非政府組織采取自我約束策略，避免和政府發生沖突。然而，隨著我國政治環境變得比較開放，它們的政策言論空間也慢慢擴大。此外，公共外交可以用阿迪爾·納賈姆(Adil Najam)的四C框架加以解釋。[33]383它們和政府偏好相同的目的和手段，也就是對國際非政府組織進行公共外交，增加后者對我國的了解，因此兩者進行合作。更重要的是，它們發現這有助于推動我國政策的發展。一方面，公共外交是雙向溝通的活動，這讓政府了解國際非政府組織的主張。另一方面，政府想要加強公共外交，這讓它們獲得政策參與渠道。然而，議題性質、制度因素和組織自身情況制約著它們的意愿、機會和能力，進而限制了它們政策參與的影響。

最后，提出下列四點意見:(一)中國非政府組織的外交政策參與是全新的研究議題，許多方面還需要學界深入地研究。例如，參與動機、政策主張、參與渠道、參與活動、和其他參與者的互動、政策影響及其制約因素等。本文只是初步討論了它們如何獲得參與渠道，以及其政策影響的制約因素。值得注意的是，它們的外交政策參與不僅限于氣候變化領域，還包括對外援助領域[34]和國際救災領域[35]。(二)本文對政府的建議是，政府應在政策和資金上支持中國非政府組織參與氣候大會，并給予它們更大的政治活動空間，借此提高它們對國際非政府組織的信譽，進而發揮更多的公共外交作用。此外，政府應賦予它們制度化的政策參與渠道。例如，完善人民代表大會制度和協商民主體系的發展，并在氣候法中明確規定政策參與渠道。(三)本文對中國非政府組織的建議是，一方面突顯出氣候變化和其他環境議題的關聯性，借此提升其他非政府組織政策參與的意愿;一方面加強和國際非政府組織的交流以及邀請國內外學者擔任顧問，借此提升自身政策參與的專業化程度。(四)隨著我國溫室氣體排放越來越多，全球社會期待我國政府、企業和非政府組織發揮更為重要的作用。*筆者對楊富強的訪談，2013-03-29。然而，中國非政府組織如何克服政治環境、資金、人才、經驗、專業知識等因素的制約，并在氣候變化治理中發揮更加重要的作用，將是它們下一階段所面臨的主要挑戰。

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責任編輯：陸廣品

NGOs’Public Diplomacy and Participation in Foreign Policy

LAI Yu-lin

(Law School,Shantou University,Shantou Guangdong 515063,China)

NGO; public diplomacy; participation in foreign policy; climate change

Compared to Western NGOs,the interaction between Chinese NGOs and the Chinese Government makes Chinese NGOs’Participation in the United Nations Climate Change Conferences have three characteristics:First,between the Chinese Government and international NGOs,Chinese NGOs play the roles of information providers,communication bridges and liaison officers,and thus play the role of public diplomacy.Second,the Chinese Government wants to strengthen public diplomacy,which allows the Chinese NGOs to have access to participation in foreign policy.Third,the Chinese NGOs adopt the policy of self-restraint in the forms of action and the content of demands.However,as China’s political environment has become open,their policy speech space is also slowly expanding.

10.14182/j.cnki.j.anu.2016.05.007

2016-03-30；

2016-04-10

中國博士后科學基金面上資助(2012M520316)；汕頭大學科研資助啟動項目(STF6002)

賴鈺麟(1975-)，男，臺灣新北人，講師，研究方向為非政府組織管理和社會治理創新。

D668

A

1001-2435(2016)05-0570-06