提高基層黨員干部的法治思維和依法辦事能力

○郭瑋

提高基層黨員干部的法治思維和依法辦事能力

○郭瑋

全面依法治國必先全面從嚴治黨，而從嚴治黨既要關注重點人群，即關鍵少數的導向作用，又要聚焦身處基層、工作一線的廣大基層干部?；鶎诱匚惶厥狻⒇熑沃卮?、使命光榮，基層治理法治化水平的高低，關系國家治理體系和治理能力現代化的進程，基層黨員干部能否按照改革開放排頭兵、創新發展先行者的要求提高法治思維和法治方式，進而發揮領導干部的引領示范作用則顯得尤為重要。

一、當前基層黨員干部法治思維和依法辦事能力存在的突出問題

改革開放以來，特別是黨的十五大以來，社會主義法治建設取得了重大成就，但是一些基層黨員干部的法治意識還比較淡薄，影響了黨和政府的形象，干擾了國家制度體系運行，沖擊了人民群眾對法治的信心。

（一）在法治實踐中尚未完全形成法治信仰

一是法律與權力的沖突。這是法治建設的核心問題。憲法、法律是人民最高意志的體現，權力的行使必須符合憲法、法律的規定，接受憲法、法律的監督?，F實生活的復雜性往往造成法律與權力的矛盾與沖突，一些黨員干部權力本位意識和特權思想根深蒂固，敬畏規則而不敬畏法律，敬畏潛規則而不敬畏明規則，敬重領導而不敬重法律，“黑頭的（法律）不如紅頭的（文件），紅頭的不如筆頭的（領導批示），筆頭的不如口頭的（講話）”，沒有把握好權力邊界，沒有時刻把施政行為限定在憲法、法律的框架內。

二是程序與效率的沖突。法治思維是程序性思維，一些黨員干部重實效輕程序，有的不認可程序正義的價值，有的認為講程序就是思想僵化和官僚主義。調研顯示，52.7％的基層黨員干部認為，法治思維的重點不是重規則，44.9％認為不是重程序。在具體工作中，程序成為過場，很多重要方案、規劃出臺前的聽證會、論證會的參會者多為外行，導致方案、規劃缺乏科學性、穩定性、嚴肅性。

三是工學矛盾的沖突。黨員干部參加法治教育培訓的成效受到主、客觀條件的限制，工學矛盾突出是導致法治教育弱化的主要原因。法治教育培訓相對較少，而一些基層黨員干部參加培訓頻率不高，學習的主動性不高、意愿也不強。從現實情況看，由于大量的業務工作比較繁忙，脫產集中培訓會給正常工作帶來一定影響。也有的對法治教育培訓沒有對業務培訓重視，學習的主動性和自愿性還有待提高。有的不知道重點學什么，面對眾多法律文件無所適從。

（二）基層黨員干部法治能力與全面依法治國、依法治市的要求尚有差距

一是決策不科學。由于決策機制不健全，決策主體權責不清，有的決策信息不公開，有的公開不及時、不透明，對群眾的要求漠不關心，閉門造車，導致拍腦袋決策、憑經驗決策的現象時有發生。當上級決策與法律規范存在沖突時，基層黨員干部如何作為就面臨著選擇困境。

二是守法能力不足。面對上訪、纏訪、鬧訪事件，一些黨員干部往往采取非制度化的個別補償和利益補償手段，而不是用正式法律程序和方法解決。全面從嚴治黨堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，但近年來，一些黨員干部頂風作案現象依然存在，有的黨員干部采取選擇性執法，導致社會矛盾激化，損害了政府公信力。有的明顯違法中央“八項規定”精神后，依然采取多種借口進行爭辯，不知悔悟。

三是用法能力不強。有的黨員干部亂作為，目無法紀、濫用權力，打招呼、批條子、遞材料，以各種明示暗示方式插手干預司法個案，辦關系案、人情案、金錢案，人民群眾反映強烈。當一些基層黨員干部對法律的尊重程度不夠，或存在有法不依、違法不究的行為時，就會使法律規范在全社會中的合法性和有效性減弱，使社會其他成員也會對法律規范不尊重、對執法機構不信任，形成一系列形形色色的社會問題。

（三）從嚴治黨、依規治黨還存在不適應問題

一是黨內法規內容的科學性有待提高。黨內法規制度理念的創新性不強，與當前黨建法治化面臨的新形勢、新任務、新要求存在不適應現象。有的法規內容存在脫離實際的情況，未能及時、適時修改、完善、創新；有的法規內容的原則性、籠統性、宏觀性特征較明顯，彈性空間比較大，質的規定性較多，量的規定性較少，同時，相關配套法規、實施細則還不夠完善，導致制度規定缺乏科學、具體、明確的要求，不利于黨內法規制度的貫徹執行。

二是頂層設計與總體規劃有待提高。主要表現為根本制度、具體制度、領導體制、運行機制的科學化、系統化、集成化水平較低。黨的建設隨著形勢和任務的變化不斷發展、完善、創新，而黨內法規體系建設并沒有形成一個完整的制度體系。黨內法規制度體系統籌規劃不足，重視實體性規范，忽視程序性規范，碎片化現象比較突出。

三是制度規定與黨內法規銜接的協調性有待提高。一些黨員干部把黨的規章制度僅看作學習材料，認為同自己的精神生活、日常行動并無關系；一些黨員干部視《黨章》和《條例》為“不過是寫在紙上的東西”；一些黨務干部對制度規定不熟悉，據調查，分別有70.8％和43.1％的黨務干部認為自身黨建實務知識和黨內法規制度需要補習。因此，必須以法治思維和法治方式建制度、明法度、嚴約束，將黨內法規制度體系建設貫穿于基層黨建全過程，不斷提高管黨治黨建設黨的水平。

二、國外主要政黨加強黨員干部法治能力建設的有益經驗

（一）注重發揮國家法律、黨內法規和道德規范對黨員紀律約束的整體合力

提高基層黨員干部的法治思維和依法辦事能力，是推進基層黨建法治化的基礎和前提。由于各個國家的國情、黨情、文化傳統、風俗習慣、宗教信仰等各有不同，相關舉措的側重點也有所不同。有的強調突出法律，有的側重突出黨紀，有的注重發揮社會道德規范的教化作用，通過善惡、準則、義務、良心等形式規范和約束組織和黨員?？傮w而言，大多數國家的主要政黨更加注重發揮三者合力，尋求效力最大化。如法國社會黨在黨章中設置了大量黨紀維護條款，還專門設有道德憲章，增強黨內法規的執行力；《新加坡人民行動黨章程》對黨員義務和權利、黨的紀律和處分等都有嚴格、具體、明確的規定。各國主要政黨都將反腐作為依法治國、依規治黨、從嚴管干部的重中之重，如越南共產黨《預防和反對腐敗法》《申訴控告法》，為懲治腐敗、從嚴管黨治黨及提高黨員法治能力提供了重要法律依據。

（二）注重建立和完善監督制約體制機制維護黨規黨紀權威

各國的主要政黨普遍將強化監督制約作為保證黨規黨紀高效規范運行的重要手段，落實從嚴從實管理措施。一是依靠相對健全完善的制度體系維護黨紀權威。很多政黨設立具有高度獨立性的權威機構，對組織和黨員的行為、活動、情況進行管理。如法國社會黨中央協調委員會及其各級黨部中的協調委員會是該黨內部的“司法機關”，對紀律處分案件具有最終裁定權。古巴共產黨建立了中央、省、市三級申訴委員會，負責黨員與黨員干部處分申訴工作，形成對監督機構的反監督。二是充分發揮公眾、媒體和反對黨等黨外監督作用。西方一些大黨老黨將媒體監督作為黨內監督的必要補充，英國的工黨、保守黨、社民黨等推行黨務公開和擴大媒體知情權，鼓勵社會各界對本黨的黨員和黨員干部違紀違法行為進行曝光。

（三）善于通過教育培訓和交流研討增強黨員的法治思維

很多政黨在完善自身法規體系和運行機制建設的同時，通過教育培訓、交流研討等活動，引導廣大黨員對黨的路線方針政策的認同。如巴西勞工黨督促黨員認真學習、深入領會《勞工黨道德和紀律條例》，確保條例產生實效。印度共產黨針對黨員隊伍中共產主義價值觀呈現弱化、享樂主義、拜金主義有所抬頭的傾向，在全黨開展重溫馬列主義基本原理的學習活動，號召黨員自覺抵制與黨的指導思想相悖的錯誤思想。還有一些政黨注重向青年黨員開展黨的路線方針政策的教育培訓，從苗頭上強化青年黨員的執政為民意識、責任擔當觀念和法治思維，強調黨員管理要抓細抓小抓實，以法治能力建設為抓手加強黨員的綜合素質能力建設。

三、提高基層黨員干部法治思維和依法辦事能力的路徑

基層黨員干部作為推進法治建設的關鍵，正確的法治意識、深厚的法律知識和良好的法治思維、法治方式是其履職的基礎。因此，要把帶頭尊法學法守法用法作為樹立法治意識、提高法治思維的關鍵，以強化制度建設規范權力運行，造就一支宏大的具有法治素養和法治意志的治國理政干部隊伍，這是新形勢下對干部執政能力的新要求。

（一）培育法治思維觀念，增強法治培訓的針對性實效性

一是創新學習方式。除了專題講座，普法教育還要以問題為導向，增加研討式教學、現場式教學，如研討交流、黨員論壇、現場教學、情景模擬、案例教學、網絡教育，開展行政法與行政訴訟法知識競賽、憲法日千人宣誓、參觀監獄、警示教育基地等活動，有利于調動基層黨員干部的參與熱情。

二是豐富培訓內容。法治思維的培養源于對法理的深入理解，學法必須懂法理，對私法、公法、法理、法條的系統學習，則構成了法律學習體系?！鞍褢椃ǚ闪腥朦h委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課”。黨校在干部教育培訓課程設置中應該增加法治教育單元，有助于改善法律知識碎片化、零散化現象，防止黨員干部在依法辦事中對法律斷章取義甚至誤解、曲解法律本義。

三是突出分層分類?；鶎狱h員干部往往任務重、壓力大、事務繁瑣，不僅要建立一個長期、具有整體性的法治培訓規劃，包括對新任職、新調任的干部在內，基層黨員干部自身也要重視學習方法的改進與學習時間的保證。注重分層分類培訓，結合綜合管理崗、專業技術崗、行政執法崗的實際特點分別進行課程設置。

（二）營造濃厚法治氛圍，推進法治文化建設根深蒂固

一是健全依法決策機制。首先，要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序公正、過程公開、責任明確”，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式讓群眾廣泛參與，聽取意見。其次，要完善決策制度。建立健全調查研究制度、重大決策合法性審查機制、專家審查制度、決策公開制度、重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制等，正確處理決策過程中不同利益主體的不同訴求，并通過適當方式保證群眾的有效參與。

二是加強公信力建設?；鶎狱h員干部應“堅持正確義利觀，做到義利兼顧，要講信義、重情義、揚正義、樹道義”，弘揚社會主義核心價值觀和中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德。一手抓法治、一手抓德治，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，才能提高依法辦事能力，不超越行政權力的邊界，為黨的事業和群眾服務。增加法律人才在基層干部隊伍中的比例。法治思維的培育是一個潛移默化的過程，隨著法學教育的發展，高等院校法學專業的畢業生越來越多，其中一部分受過比較完備的法律專業訓練，且具有2年及以上基層工作經歷的，將其納入基層干部隊伍，有助于改善基層干部隊伍法治思維和依法辦事能力的整體狀況。

（三）強化制約監督，規范約束基層黨員干部權力運行

一是在考核中設立依法行政指標。建立依法行政考核指標體系相關法律制度，由國家出臺行政考核相關法律，訂立行政考核指標藍本，參考藍本根據實際訂立具體行政考核指標。樹立依法行政考核在政府績效考核中的權威，將法治建設成效評估納入政績考核評價的大系統，適當增加權重系數。設定科學的依法行政考核指標體系，嚴格按照建設法治政府的整體目標和要求進行設定，緊密圍繞考評對象的法定職權和執法任務，前者為共性指標，后者為個性指標。明確依法行政考核指標體系的對象和范圍，完善依法行政考核指標體系的內容和標準，并倡導公眾參與，注重依法行政考核指標體系的結果運用，明確規定依法行政考核結果與獎勵懲處、干部任免掛鉤，形成全新考核機制。

二是把法治標準納入干部任免體系。衡量基層黨員干部任免的法治標準包含兩方面內容：自身法治素養和尊法學法守法用法狀況、依法行政狀況。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察識別干部的重要條件，使其落地落實，把遵紀守法作為衡量干部德才的具體標準，把依法行政狀況作為衡量政績的具體指標，提拔重用法治思維和法治方式工作能力強的干部，對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導崗位。

三是全面推進政務公開。挖掘人民代表大會制度和人民政協制度功能。進一步完善人民代表的結構和比例，增加有法律知識背景和法律實際工作經驗的代表比例，提高依法議政、議案的整理、制作、提交能力與質詢能力，強化與選民直接聯系。宣傳部門要將人民代表大會制度理論與實踐納入宣傳工作的總體規劃，建立媒體公益宣傳人民代表大會制度機制，發揮主流媒體的積極作用，用好新興媒體，加強事關群眾切身利益的立法、監督等重要履職活動的宣傳報道。發揮政協作用，依照憲法法律通過高質量的議政和提案，對憲法、法律、法規的實施、重大方針政策的貫徹執行、基層黨員干部的重點工作，提出建議和批評，將監督之責落到實處。。

（四）構建黨內法規制度體系，為全面從嚴治黨提供法治保障

一是建立健全黨內法規制度。對照《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，加強對基層黨建制度和指導性文件的清理與修訂，做好對應上級條規制度的配套、細化工作，將科學、民主、法治理念固化為具體制度，不斷提升基層黨建制度規定的科學化、系統化、集成化水平。按照黨章制定思想、組織、作風等建設方面的系統性制度規范，增強各項制度和指導性文件的針對性和指導性。研究制定基層專職黨群干部任職條件的參考標準，建立專職黨務干部特別履職狀況和專業能力評估制度，研究制定黨務干部與行政干部交流工作實施辦法和實施細則。

二是建立健全執法保障機制。建立健全黨內法規制度監督審查機制。借鑒政府推行法律顧問制度的經驗做法，推行黨務部門的法律顧問。及時修改完善黨內法規制度。注重穩定性與延續性，增強制度執行預期，及時清理修改各項制度規定和指導性文件中的不適應、不協調、不銜接之處。強化制度督查。以黨章《準則》《條例》為重點，加強基層黨的制度執行情況調研與實施評估，開展督促檢查，完善責任追究機制，明確啟動追責程序，加大黨內法規制度執行的強制性要求，基層黨員干部理應無條件執行。

三是建立健全制度治黨運行機制。制定基層黨建研究工作規劃，組建聯合攻關項目組，對基層黨建重難點問題進行全方位調查研討，開列問題清單，逐一破解難題，逐步完善基層黨建制度運行機制。注重制度的發布宣傳。通過新聞發言人、新媒體發布等方式，做好黨內法規制度發布。將基層黨建各項制度規定納入“三會一課”和黨務干部培訓內容，尤其是常態化抓好黨章《準則》《條例》的學習宣傳。構建落實制度的長效機制。加強分類指導，指導基層黨組織結合實際抓好制度的細化、實化，加強目標控制管理，建立責任制、制定路線圖、明確時間表，發揮制度管長遠、管根本的效用。形成評價反饋機制。建立健全基層黨建制度意見征詢、收集整合、情況反饋、工作調整機制，及時評估制度效果，強化基層黨員干部的考核倒逼和激勵引領，以制度治黨提升基層黨員干部法治思維和依法辦事能力的實效。

（作者單位 上海市松江區委黨校）

（責任編輯 周吟吟）