以地方立法引領和推動地方經濟社會發展
——以湖北十堰市為例

○佘立柱

以地方立法引領和推動地方經濟社會發展
——以湖北十堰市為例

○佘立柱

賦予設區的市地方立法權，是完善立法體制、全面推進依法治國的重要舉措，是提升地方經濟社會發展水平的重要保障。地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，具有引領、推動和規范、保障作用。開展地方立法需要立足本地經濟、社會、文化、地緣現實，抓住關鍵，順勢而為，通過提供有力的制度供給和發展保障，引領和推動地方經濟社會發展。

一、順勢而為，把立法資源轉化為改革發展優勢

國家立法活動的重要功能是通過創制規則調整社會關系和社會事務。在改革攻堅的關鍵時期，更加需要通過地方立法凝聚改革共識、推動制度創新、引領改革發展，圍繞黨委中心工作和社會發展大局，把立法優勢轉化為改革發展優勢。

一是堅持與黨委決策同向。地方立法必須堅持黨的領導，建立向黨委請示報告制度，重要法規草案和重大立法事項及時向黨委請示報告，保證立法工作的正確方向。必須認真貫徹中央和省委、市委決策部署，緊緊圍繞改革發展任務統籌謀劃立法工作，確保地方立法始終與黨委的重大決策部署同向同力，從法規上保證黨委政府發展方略和重大決策部署的貫徹落實。

二是堅持與改革舉措同頻。發揮立法引領和推動作用，關鍵在于實現立法與改革決策相銜接，堅持在法治框架內推進改革發展。為加快推進“建成支點、走在前列”和“五個湖北”建設，湖北省人大常委會制定出臺了《湖北省全面深化改革促進條例》、《湖北省優化經濟發展環境條例》、《湖北省水污染防治條例》等法律法規。學習省人大常委會的經驗做法，十堰市應該結合實際，突出重點領域立法，確保立法主動適應改革發展需要。在服務生態文明建設方面，應著眼南水北調核心水源區和國家重點生態功能區這個大背景，結合“外修生態，內修人文”發展戰略，突出山體、水質、森林和空氣保護等開展立法。在加強和改進城市管理上，應結合貫徹落實全國城市工作會議精神和廣大市民意愿開展立法。在歷史文化傳承方面，應突出保護和挖掘地方文化資源、促進文化為民方面開展立法，努力做到改革發展和立法決策協調同步。

三是堅持為經濟發展助力。人大常委會要科學運用地方立法權，重點加強促進城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面同步發展的法制保障，主動適應經濟社會發展需要，聚焦“十三五”目標任務和經濟社會發展重大問題、人民群眾關注的難點問題，及時完善改革現有制度，抓緊制定相關的法規，加強對規范性文件的備案審查，做到多種方式銜接協調，增強法規的及時性、針對性、有效性。

二、靶向準確，以地方立法踐行科學發展理念

李鴻忠書記強調：在新的歷史起點上謀劃和推動我省地方立法工作，首先要樹立科學的立法理念。法律是治國之重器，良法是善治之前提。開展地方立法必須堅持與時俱進，緊跟時代步伐，以科學的立法理念指導地方立法工作。

一是立法規劃樹立“三種理念”。樹立依法立法的理念，嚴格遵守立法權限的規定，嚴格按照法定程序開展立法工作，切實遵循不抵觸原則；樹立為民立法的理念，在黨委的領導下，通過立法處理好公權與私權的關系，處理好不同社會群體的利益訴求，切實保障人民的合法權益；樹立求真務實的理念，注重立法的前瞻性和實踐性，把重點放在關鍵條款涉及上，做到能具體的盡量具體，能明確的盡量明確，確保立法站得住、行得通、真管用。

二是立法過程堅持“五個貫穿”。把創新理念貫穿始終，將繼承傳統與革故鼎新相結合、借鑒外地經驗與自主立法相結合，各取所長，揚長避短，制定出具有原創性的地方性法規；把協調理念貫穿立法始終，按照黨委領導、人大主導、政府協同、各方配合、公眾參與的“五位一體”要求，理順各個部門的職責任務；把綠色理念貫穿始終，十堰特殊的生態功能要求在制定地方性法規時充分體現綠色，既要設定種植森林、花木、公園等植被的面積、數量、比例等硬性指標，也要將江河湖汊等保護充分納入立法內容之中；把開放理念貫穿始終，盡可能多地讓公民了解立法計劃、參與立法調研、參加立法審議，運用各種傳媒和網絡手段征求意見，使地方性法規更加體現民主、展示民意、維護民權；把共享理念貫穿始終，既要充分發揮立法專門隊伍的作用，也要借助相關部門和“智庫”的輔助力量。既要讓人民群眾參與立法，又要讓他們共享立法成果。

三是立法實踐做到“四個立足”。立足解決當前發展的實際問題，做到以需立法；立足增強立法的有效性，做到以用立法；立足廣大群眾反映強烈和共同期盼的問題，做到為民立法；立足有序推進今后一段時期發展和立法規劃，做到統籌兼顧。

三、把握關鍵，用特色和質量彰顯引領作用

一是在凸顯特色上下功夫。體現本地特色是地方立法的靈魂和生命。開展立法應充分結合地方實際，把有限的立法資源用在創制性立法、自主性立法上，把立法選項與本地實際、資源稟賦、特色產業、發展方向等結合起來，著眼現在、規劃未來，讓立法工作在具備預見性、超前性的同時兼具本地特色，制定出真正具有鮮明個性和地方特色、體現時代精神的地方性法規。要堅決避免“模仿式”立法，絕不能盲目照抄、照搬國家和外地立法。

二是在提升質量上下功夫。立法質量直接關系到法律法規的實施效果。首先，增強地方立法的針對性，使地方性法規規定的內容能夠科學合理地協調利益關系，真正解決現實中的問題。在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就規定幾條，能夠準確地“在矛盾的焦點上切一刀”。其次，增強地方立法的及時性，特別是在立法時效上，要針對實踐對立法提出的迫切需要反應靈敏，及時啟動立法程序。再次，增強法規的可執行性，要研究清楚法規所調整的社會關系，科學嚴密地設計法規規范，能具體就具體，能明確就明確，能在地方性法規中規定清楚的，就不要另搞配套政府規章。此外，綜合運用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，做到各項制度互相協調銜接，增強地方立法的系統性。

三是在務實管用上下功夫。法律法規制定得好不好，能不能解決實際問題是關鍵。要立足實際，不貪大求全，力求有效管用，解決實際問題。要明確立法思路，遵循“成熟一個、確定一個”的立法原則，更加重視與民生相關的社會領域相關立法；要完善立法程序，由單一部門起草為主向聯合起草、開門立法轉變，做到科學立法、民主立法；要注重法治實踐，立足解決經濟社會和民生發展的實際問題，確保法律法規的穩定性、有效性。

四、完善機制，為強化立法引領功能提供保障

黨的十八屆三中全會提出“健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化”。這是直面當前我國立法實踐中“行政主導”、“部門本位主義”問題而作出的針對性要求。十堰市地方立法權被授予以來，相繼建立了《十堰市人民代表大會法治委員會工作規則》、《十堰市人大常委會立法咨詢專家工作規范》等工作機制，立法工作有序進行。著眼今后地方立法工作，還需要建立健全五項工作機制。

一是建立健全協調機制。加強在立項、起草、論證、審議等各環節的溝通與協調，形成工作合力，提高工作效率。

二是建立健全主導機制。重點建立法規立項調研制度、論證制度和溝通機制。在法規起草工作中，人大要切實發揮主導作用，抓好對法規立項的主導，將立法規劃項目逐年分解落實到年度立法工作計劃，明確當年審議和初次審議的法規草案名稱、審議時間安排；抓好對立法內容的主導，對立法中的重難點問題特別是社會關注的熱點問題，加大提前介入力度，避免法規草案在提請審議之后出現顛覆性修改；抓好對立法進度的主導，督促按時完成起草任務。

三是建立健全審議機制。首先，要完善立法審次機制，根據法規草案的成熟程度和復雜程度，科學合理地確定審議次數，在保證立法質量的前提下提高審議的效率。其次，要建立審議引導機制，解決好常委會會議“審什么”、“怎么審”的問題，提高審議的質量。其三，探索法規草案條文單獨表決機制，對經過修改后仍有重大分歧的個別條款，先實行單獨表決，然后才進行整體表決，真實反映審議者的意見。

四是建立健全協商機制。完善人大代表參與立法制度，發揮好代表的主體作用。健全公布法規草案征求意見機制和公眾意見采納情況反饋機制，做好立法宣傳和輿論引導，讓公眾了解并參與地方立法。健全立法聽證制度，最大限度地凝聚社會共識。

五是建立健全評估機制。客觀情況發生重大變化的法規、實施過程中發現反映問題較多的法規和落實改革舉措需要修改的法規，原則上都要進行立法后評估，并在選準評估項目、創新評估方式、注重評估成果運用上進行完善。

（作者系湖北省十堰市人大常委會副主任）

（責任編輯 周吟吟）