推進縣域經濟社會發展的邏輯理路

○張賢

推進縣域經濟社會發展的邏輯理路

○張賢

習近平總書記說：“郡縣治，天下安。在黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎。”國家行政學院經濟學部張占斌也曾深刻指出：“從國家發展進程來看，‘縣’這一級做得好，國家就亂不了。‘縣’連著三農，可以解決很多問題。”縣域發展與當前中國的全面小康建設緊密相連，縣一級政府擔負著把黨的路線方針政策貫徹落實到城鄉基層的重要職責，同時也面臨著社會管理創新、縣域經濟發展的考驗。所以縣域發展對我國全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的“中國夢”具有十分重要的意義。在全面建成小康社會決勝階段，更應該高度重視縣域經濟社會發展，堅持問題導向，破解發展難題，補齊發展短板，確保全面建成小康社會奮斗目標如期實現。

一、推進縣域經濟社會發展的重要意義

縣域經濟占國家經濟總量的一半左右，而縣域人口則超過全國總人口的70％，土地占總面積的約90％。但長期以來，縣域經濟社會發展相對滯后，成為阻礙全面建成小康社會奮斗目標順利實現的短板。一方面，“市強縣弱”格局逐漸固化，甚至面臨著人才大量流失、發展后勁不足的危機。但另一方面，應該看到，危機里孕育著希望，“短板”之處也正是推進跨越發展的潛力所在。事實上，縣域經濟在擴大內需、推進城鎮化等很多方面，還有巨大的潛力沒有發揮出來。在全面建成小康社會決勝階段的關鍵五年，更應該著力在補齊短板上下功夫，尤其要補齊縣域經濟社會發展的短板，使縣域更好發揮以城帶鄉、扶貧攻堅橋頭堡的作用。

二、當前縣域經濟社會發展存在的主要問題

當前，“市強縣弱”格局固化，甚至被認為是理所當然的，縣域經濟社會發展滯后，發展后勁不足。

一是縣域經濟社會發展面臨著“資源少、質量不高”的尷尬局面。市內優質公共資源集中在市區，而廣闊的縣域則處于相對薄弱狀態。以泰安市為例，市區集中了山東農大、山東科大、泰山學院和泰山醫學院等眾多高校，還有市中心醫院、解放軍八十八醫院、泰安市中醫醫院等優質醫療資源，而各縣市區則沒有高校入駐，教育醫療水平也遠不及市直學校醫院。

二是縣域經濟社會發展吸引力趨弱，越來越難以吸引到人才并留住人才。雖然我國高等教育進入大眾化階段，但相當數量的高校畢業生將就業地鎖定在一線或二線城市。在“人往高處走”的傳統觀念影響下，很多出身縣域的高校畢業生以留在大中城市就業為榮，縣域發展吸引力趨弱，尤其是高學歷高層次人才比較匱乏。一些縣域普遍反映“出去的不回來，外面的引不來”，優秀拔尖人才匱乏，專業技術人才流失嚴重。

三是由于處于相對邊緣化地位，縣域往往會成為承接落后產能和產業的“高地”，成為被發達地市淘汰的高污染行業的“接盤俠”，特別容易重走先污染后治理的老路子。

這些是必須要引起高度重視的問題。縣域經濟社會發展，必須要做好提前統籌規劃，才能少走彎路，充分挖掘發展潛力，變劣勢為優勢，使縣域成為推進城鎮化的重要支撐點。

三、縣域經濟社會發展滯后的原因

一是市管縣體制逐漸固化，弊端顯現，形成“市擠縣”、“市壓縣”的局面。省直管縣與市管縣，無論從理論上還是實踐中，都是一個有爭議的問題，實質上是市縣發展的優先地位問題，是區域發展中的公平與效率問題。改革開放以來，我國在效率優先兼顧公平的政策下，優先推進了城市的發展，縣域發展相對滯后。關于市管縣體制的弊端，不少專家、學者提出減少行政層級，逐漸取消地級市，推進省直管縣，全國許多省市也在做省直管縣的有益探索，比如河北將62個產糧大縣實行省直管縣財政體制，浙江則將經濟管理權限能放就放，而在湖北，除恩施自治州和市轄區外，賦予全省所有縣（市）政府享受地市級經濟社會管理權限。當前形勢下，短期內取消地級市是不現實的，但可以通過一系列措施，逐步實現擴權強縣，并努力實現各縣市區均衡發展的目標。

二是資源配置權力掌握在地級市的手中，資源配置嚴重不均衡，市區聚集著全市政治、經濟、文化、科技、教育、醫療衛生等眾多最優資源，而廣闊的縣域則處于弱勢地位，面臨著資源少、質量不高的尷尬局面，發展較為緩慢。

三是市區和縣城巨大的發展差距，使縣域愈加難以留住人才。人才是第一資源，是地區發展的第一要素。在“人往高處走”的傳統觀念作用下，大批優質人才流失，支撐縣域經濟社會發展的根基日趨薄弱。

四、關于推進縣域經濟社會發展的對策建議

全面建成小康社會，只有短短五年的時間。必須增強時不我待的現實緊迫感，敢于拿出超常思維，大刀闊斧推進改革，實現跨越發展。要通過一系列強有力的措施，徹底扭轉“市強縣弱”的局面，使“縣城和市區一樣好”真正成為人們的普遍共識。具體來說，可從以下幾個方面來做。

（一）推進市級分權，實現“實權到縣”

我國歷來是政治領導經濟社會發展的體制，長期以來，縣政府只相當于市政府一個組成部門，這種局面加劇了市縣不平衡發展，正是造成“市強縣弱”的根源。要推進“實權到縣”，可以從政策法律層面，明確賦予各縣副廳級規格，這樣有助于更好推進市區優質資源“下沉”到縣。同時，要加強省直管力度，可以明確市委副書記均由各縣市區書記兼任，市政府副市長均由各縣市區政府一把手兼任，以便于從根本上改變“市擠縣”、“市壓縣”的局面。

（二）推進市直機關、學校、醫院、科研院所等優質資源“下沉”到縣

長期以來，市區成為地級市政治、經濟、文化、科技、教育、醫療衛生中心，聚集了全市最優資源，而廣大的縣域則面臨資源少、質量不高的困擾和尷尬。要推進市縣協調均衡發展，就必須推進省直機關事業單位及市直機關、學校、醫院、科研院所等優質資源走向縣域，“下嫁”縣城，這種帶動發展的效果是不言而喻的。比如，濟寧的曲阜師大、濟寧學院兩所本科院校坐落于縣級曲阜市，對曲阜經濟社會發展帶動效應明顯，濰坊市將市委黨校搬遷至昌樂縣，濟南在長清、章丘建設大學城，都是非常有益的嘗試，但筆者認為，這只是杯水車薪，還遠遠不夠。只有當各縣的優質資源總和略多于市區，達到一種平衡狀態，才能從根本上扭轉資源分配嚴重失衡的局面，推進“人才下沉”才不是一句空話。

（三）建設區間鐵路網，使市區和縣城交通更加通暢

火車是最安全、最便捷的出行方式。當前，我國許多縣城都沒有火車站，以泰安市為例，新泰、肥城、寧陽、東平的城區都沒有火車站，縣城到市區只能依靠單一的公路運輸。無論是居民出行，還是貨物運輸，便捷度和運輸效率都大打折扣。筆者認為，建設市內區間鐵路網不失為一種創舉。在每個縣或縣級市的城區建設火車站，充分利用現有鐵路線，將每個縣或縣級市的城區接入鐵路網。每天一早一晚各對開一次市區到各縣縣城的客運專列，主要服務于上班族上下班。如此一來，市區和縣城之間的人員往來將更加頻繁，人們的生活方式也將得到極大改變。另外，一些處于交通要道的縣城火車站可以接入全國鐵路網，開通縣城到省城的客運列車，必將更大釋放縣域發展活力。

此外，市區到各縣縣城的公路建設也要跟上，努力建設高標準的市區-縣城快速公路（國道或省道），努力暢通市區-縣城交通的“最后一公里”，使市區-縣城的公路交通更加暢通無阻。

（四）推進市區-縣城一體化建設，一體化發展

樹立全市一盤棋思想，著眼于區域統籌、一體發展，確立“大交通、大生態、大融合”的發展戰略。統一規劃，統一配置全市經濟社會發展資源，著力推進優質資源“下沉”縣域。另外，不應把縣城定義為市區的衛星城，而應該通過優質資源下沉配置、完善鐵路公路運輸網絡等手段使縣城市區化，逐步變成市區的一部分，并逐步帶動鐵路、公路沿線鄉鎮城市化。優質資源下沉和縣城市區化必將逐漸扭轉人們的觀念，大大增強縣域發展的吸引力，使縣城能吸引人才并留住人才，真正成為以城帶鄉、扶貧攻堅的橋頭堡。

（五）縣域經濟社會發展要做出亮點、做出特色，不走尋常路

在決勝全面小康的特殊時期，推動縣域經濟社會發展要有特殊政策。比如在財政上，可以逐步加強省直管力度。在縣城建設上，要在增強吸引力上下功夫，在凸顯文化特色、打造宜居城市上做文章，提前做好統籌規劃，全力承接好市級優質資源入駐。同時，要有大手筆，推進萬達廣場、貴和、銀座等高業態商業實體入駐縣城，使廣大群眾享受到更多便利和實惠。

（六）推進縣域新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展

十一屆全國人大財經委副主任賀鏗指出，“縣域經濟至少有兩個特點：一個特點是以縣城為中心，鄉鎮為紐帶，農村為腹地的一種經濟，覆蓋的是全農村，或者是全范圍；第二個特點，是以農業和農村經濟為主體”。縣域是新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的重要連接點，必須下大力氣著力抓好農地制度改革、土地承包經營權流轉等重點工作，著力推進縣域新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，搞活縣域經濟，以推進縣域“四化”同步發展來完成扶貧攻堅和全面小康的重要使命。

（作者單位 山東省寧陽縣編辦）

（責任編輯 田鶯歌）