共治與自治互動：基層社會治理法治化的路徑整合

○ 李鴻淵

社會建設與管理

共治與自治互動：基層社會治理法治化的路徑整合

○ 李鴻淵

黨的十八屆三中全會決定指出，改進社會治理方式，堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。十八屆四中全會提出推進多層次多領域依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體規章等社會規范在社會治理中的積極作用。2014年市委1號課題發布“1+6”文件，提出“關于完善居民區治理體系加強基層建設的實施意見”，松江區委制訂了具體落實的“1+10”文件，從這個意義上而言，對今后社區自治工作提出了新的要求。社區共治與自治是社區治理的兩個方面，二者的良性互動的前提是基層社會治理的法制化。松江區方松街道松云水苑開展社區治理實踐證明，破解基層治理難題的關鍵是形成依法治理為核心的系統治理體系，其中提升基層社會共治與自治的良性互動是破解基層社會管理難題的根本之策。

一、當前社區共治與自治互動的困境分析

社區自治主要指居民自治，社區共治主要指社區共治，二者依托的主體和資源各不相同。隨著社區服務管理功能的不斷增強，社區自治與共治聯動是社區建設和社區發展的必然趨勢，然而當前由于社會體制機構的弊端，社區自治陷入委托——代理的困境、自主權的困境和社區黨政關系等困境之中。實際上代理困境無處不在，街道（社區）居委會、業委會無一例外，作為個體的居民無時不處在被代理和無視狀態。因此，只有認識到二者一致協同與沖突失衡，才能更好地界定和整合基層社會不同治理模式。

1.社區治理中的沖突與失衡

社區治理主體有社區（街道）、居民委員會、業委會和居民自治組織等，社區（街道）是社區治理的行政主導方，是具有行政權力和各類資源的共治，業委會等自治組織是典型的自組織，是社區自治的內推力，但是不掌握任何資源，而居民委員會是基層共治和自治的組織橋梁和紐帶。理想的的結構是社區（街道）是主導，居委會建設是支撐，居民自治是基礎。但是實際上社區自治與共治中經常面臨沖突，既有利益需求的沖突，也有權力邊界的沖突。

2.社區治理中的困境表現

所謂治理，是個人和機構共同管理的諸多方式的總和，它是相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們統一或認為符合其利益的非正式制度安排。治理是否有效，重要標準就是能否解決社區居民面臨的各種難題。有效治理不是沒有問題，或者預先解決好一切難題，其關鍵在于能夠提供反映問題、解決問題的制度通道。

基層社會治理日益復雜，解決問題和服務群眾的制度和資源瓶頸日益凸顯，筆者曾參加過居委會的議事會，就大家關注的綠化被毀、停車難問題等進行協商。會議是在居民區黨支部和居委會主持下進行，業委會、社區志愿者，居民代表等組成，由于參與面有限和資源的缺乏，可以看到現實中社區治理面臨種種無解困境，制度設計紛紛落空。

3.治理困境的成因分析

社區發展需要內推力和外拉力的共同協調配合，并以內推力為主。社區自治是內推力，然而長期以來社區自治被虛化和弱化，社區發展的內推力顯得尤為不足。一是社區治理體制不順，頂層設計缺乏。城市管理事務下移，街道層層分解，居委會不堪重負，繼而導致居委自治能力不強。其原因是頂層設計不明確，居委會自身身份模糊，居委會減負效果不明顯，成為政府的眼和腿。二是治理主體責任不清，功能發揮受限。社區治理主體相互交叉，治理主體多元，但是居民有了問題還是會碰到踢皮球，反而會撇開社區治理體系尋找媒體提供幫助。根源在于責任主體不明確，條塊關系不順，基層社會的社會矛盾化解功能衰退，矛盾不得不上交。三是社會組織發展緩慢，公共服務短板。由于社會組織發育遲緩，社工人才嚴重短缺，以及志愿精神不足等，居民自治缺乏社會組織依托。居委會一旦專注于自治決策事項，居民的服務需求則會落空。四是社區居民主動參與意識淡薄，缺乏內在動力。社區參與程度不高，社區意識低下。由于社會的原子化、交往的虛擬化、居住的陌生化，在社區建設活動中，參與者大多是老年人和待業在家人員，大量的社區居民和駐區單位缺乏主動參與社區事務的責任意識，大多數上班族仍游離于社區活動之外，參與群體的單一性制約了社區建設和發展。

二、松云水苑的社區共治與自治的實踐探索

基層治理法治化化，指在堅持黨的領導下，將基層的經濟、政治、文化、社會等各項工作納入法治的運行軌道，使政府、企業、社會組織和個人的所有活動都有法可依，有章可循，和諧有序。松江區方松街道松云水苑是松江新城有名的“民工小區”，也是松江茸城論壇的議論對象。從共治與自治良性互動的角度看，松云水苑居委會在街道和居民之間穿針引線，巧妙解決了復雜的社區治理難題，其背后的邏輯就是社區共治與自治的良性互動，整合社區治理資源，發揮基層社會化解社會矛盾的體制效能。

1.依法治理，完善居民共同的自治規則

依法治理是前提，共治與自治都需要建在大家共同認可的規則上，這樣才不會亂了章法，也避免了一事一議，無章可循。松云水苑居委會在《社區居民自治指南》手冊基礎上，以流程圖來指導居民自治工作。2011年松云水苑作為松江區“群租整治”的試點小區，以“四位一體”為核心，居民代表為骨干的小區“議事園”發揮了有效的自治作用，通過了“全體業主大會關于群租整治的決議”，修訂了《小區管理規約》，“決議和規約”作為小區的憲法，緊緊依托居民自治為抓手，有效突破了瓶頸，為打贏整治“群租”戰役提供了行之有效的“法律”依據。居民的參與熱情勢不可擋，小區也已甩掉“民工水苑”臟、亂、差的帽子，呈現出小區管理有序、社團和諧相處、居民快樂生活的新氣象。

2.民主治理，建立松云居民議事園平臺

涉及居民利益的事項要讓居民議，大家參與協商來解決。“松云議事園”是小區民主議事的平臺，居委會從每個租賃戶中選派一名代表納入“議事園”，通過召開座談會，宣傳政策法規，商議小區事務等形式，增強他們自我管理的意識，并引導他們做好同戶室人員的宣傳思想工作。松云水苑居民區通過搭好“議事園”平臺，讓社區群眾參與社區自治，居民自己出想法、出技術、出制度，使困擾已久的群租問題迎刃而解。居民通過建QQ群，對小區活動開展、建設管理以及維修基金的使用的知情權心存疑惑，通過議事園會議制定了一系列決議張貼在各樓道讓居民知情明了，如針對業主裝潢敲承重墻的現象出臺了《小區裝潢與違章搭建交付文明保證金的辦法》；針對租戶高空拋物、破壞門禁、拆取消防設施等現象，出臺了《防“群租”對租戶收取文明保證金的決議》；針對部分出租房業主不按時繳納物業費的問題，出臺了《關于租戶代繳物業費的決議》；按照自治指南的要求，為了規范會議召開流程，出臺了《業主大會召開具體程序和責任分工的決議》。從通知會議到解釋說明，從培訓到上門征詢，從收集統計到查漏補缺一直到形成決議都從制度上進行了規范。這些“自治”決議，立足“透過現象看本質，通過問題找原因”，收到了很好的治理效果，也讓居民知道小區正在做些什么，居民應該享受的權益和應盡的義務是什么。

3.共同治理，搭建聯席會的共治載體

基層社會治理中，黨和政府的主導始終是關鍵。堅持群眾當家作主，組織群眾有序參與，必須有合適的組織和活動平臺。搭建“居民區事務聯席會議”平臺，當居民有訴求時，先要召開“居民區事務聯席會議”，提出訴求者，相關居民代表，居委會、業委會、物業公司及“自治工作團組”相關負責人都要出席，他們討論并決定是否就此訴求召開相應“聽證會”或“協調會”。在聽證（協調）會上，訴求者可提出更詳細的意圖或方案。會后，“自治工作團組”會把會議內容傳達給每戶居民，征詢意見，以實現全民參與。堅持以群眾需求為導向，在不同層面搭建更富包容性、開放性和靈活性的自治平臺和載體，合理設置自治內容，聚焦小區綜合管理、公共服務項目等大多數群眾關切的熱點、難點問題，使群眾自治更具針對性和吸引力。小區外來人員居住區安全中存在的問題，很大原因是居民自我服務、自我管理的意識不強。因此，我們強化黨支部的核心領導作用，充分發揮居委會、業委會和物業公司“三位一體”的動能，緊緊抓住20%的關鍵業主和租賃戶，在小區公共事務的決策上發揮其80%的主導作用。以居委會為主體，形成由居委會（宣傳發動）、警務室（依法執法）、物業公司（服務管理）組成的安全跨界核心力量，明確分工，落實職責，定期召開碰頭會，對發現存在的問題及時尋求解決的途徑。經過一段時間的運作，長期困擾居民的土方車亂停問題得到了妥善的解決。

4.居民自治，培養社區居民自治骨干

群眾自治工作的關鍵是要抓住社區黨員、群眾中的積極分子、骨干力量和群眾團隊帶頭人，然后通過他們去團結凝聚更多的群眾參與。不僅鼓勵黨員參加社區建設，成為群眾自治工作的核心力量，同時社區黨組織不斷挖掘群眾自治帶頭人，在社區文化、社區維穩、社區服務等方面發現和培育了一些“社區領袖”，通過發揮他們的“明星效應”，帶動和凝聚了一大批居民群眾，推動了自治工作的健康發展。太極拳、舞蹈隊等團隊負責人都是社區文體活動陣營中名副其實的“社區領袖”。 在樓組長、在冊黨員、教師代表中選出熱心公益事業的居民，成立了“臨時業主代表小組”，彌補了由于業委會尚未成立而存在的解決小區事務的空缺。同時，與8位大學城教師代表建立網上信箱，互通信息，定期牽頭召開教師和物業公司座談會，共同獻計獻策，形成了良好的溝通機制。

5.團隊自治，大力培育社區自治隊伍

有效的自治需要組織的有效參與，社區團隊則是居民組織參與的中間橋梁。松云水苑居民區設立5個自治團組，包括文明創建、綜合治理、環保護綠、文體教育和關愛互助等團組。“自治工作團組”成員皆由居民組成。居委會借助社區網絡招募、居民自薦和互薦等方式，吸納了相關居民加入其中。根據居民興趣和社區需求，在5個團組下，又設立了近20個小團隊，如環保護綠自治工作團組中，就有愛綠護綠服務隊、清潔家園服務隊、垃圾分類服務隊和擁抱自然低碳俱樂部等不同小組。自治團組獨立“運作”，定期召開例會，交流工作，商討下一階段活動。什么時間搞什么活動，并不需要通過居委會。自治團組是居委會開展工作的延伸和助手，原先不少由居委會承擔的事，都“賦權”給了自治團組，這也激發了居民的參與熱情。

三、用自治與共治聯動實現治理法治化的制度協同

1.三位一體，厘清基層社會治理主體的權責邊界

十八屆四中全會提出了多層次多領域依法治理，發揮社會規范在社會治理中的積極作用，發揮人民團體和社會組織在法治社會中的作用，推進基層治理法治化等內容。社會治理是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。創新社會治理體制需要完善制度，形成一個多元主體的社會治理體系。有了良好的社會治理體系，才能不斷提升社會治理水平，增強社會發展活力。對政府來說，就是要發揮主導作用，推進法治政府和服務政府建設，讓市場在資源配置中起決定性作用，真正服務社會、服務群眾；改進社會治理方式，運用法治思維和法治方式治理社會。對于社會來說，就是要提高自我管理、依法自治的能力和水平，實現政府治理與社會自我調節、居民自治良性互動，最終實現各種利益機制的和諧穩定。

2.協商治理，搭建自治共治交融互動新格局

堅持民主協商，在社會治理中引導各方力量共商共治、民主決策。社區公共事務具有復雜性、多樣性和動態性特征，任何一個組織不可能包攬社區公共事務。在一個功能健全的社區里面，有效治理社區公共事務需要各類組織的功能分化。政府組織承擔行政管理功能；社會中介組織承擔公益性、專業性服務功能；社區自治組織承擔居民權益表達與維護功能；居民小社團履行互助功能。因此，社區是政府、社會組織、居民及其他組織的中間橋梁。以上現代社區治理結構的特點表明，政府組織和其它組織、居民個人的關系將不再是單純的管理和被管理的關系，而是通過建立合作關系來實現社區的公共目標。社區事務，只要與之有關，所有的社區組織、居民個人都可以參與到協商、決策、執行或監督等各個環節。提升社區治理水平，借助于西方合作主義的理論，探索多元主體共同參與的社區共治，形成社區共治與居民自治交融互動的新格局。

3.文化引領，營造基層社會依法治理的氛圍

倡導理性價值，積極培育現代公民文化，在自治組織與居民利益互動平衡中培養公民意識。一是培育居民參與的寬容感。避免參與中的過激行為，引導大家盡可能地在制度內表達自己的利益訴求，而不是采用極端的行為，對一些問題的解決給予必要的包容，包括對解決問題所需要的程序和時間，以及對處理結果的服從；二是培養居民參與中的道德感。要引導居民在自治行為中遵守法律的規定，不侵犯其他人的合法權益，在維權的同時不對社會造成不必要的負擔；三是培養居民參與的責任感。要對居民自治主體意識形成行為進行引導和教育，及時疏導公民的情緒，讓居民在合法有序的適度自治參與中充分表達利益訴求，通過尊重居民的正當權益提升其對社會的責任感。

總之，社區自治與共治良性互動的目的是通過“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”，調動基層社會不同主體參與社會治理的積極性，在法治規則下形成社區治理的活力和合力，真正有效解決社區民生問題，為化解基層社會矛盾提供制度化的法治解決通道，讓治理更加科學和有效。

（作者單位：中共上海市松江區委黨校）

（責任編輯 張敏）