改善農村真貧群體生存狀態

□ 潘 新新

改善農村真貧群體生存狀態

□ 潘 新新

當前，我國農村還大量存在著真貧群體問題，他們的生活狀態急需改善。而這一問題的真正解決也直接影響著我國的社會穩定，影響著社會主義現代化建設的進程與大局。

一、農村真貧群體的概念界定及其人員構成

隨著“精準扶貧”問題逐漸進入人們視野，并成為全社會的關切重點之一，“農村真貧群體”的概念也逐步為人所熟悉。雖然學界關于“農村真貧群體”的討論眾說紛紜，但是總體來看，主要是從經濟方面，包括經濟收入、經濟地位、社會競爭能力等來進行界定。

1.農村真貧群體的概念界定

扶貧開發是全面建成小康社會的最突出短板，仍存在諸多突出問題和挑戰。現有貧困人口主要分布在集中連片特困地區，自然條件差，基礎設施薄弱，公共服務水平較低，減貧邊際難度不斷加大，增收難度加大，貧困代際傳遞趨勢明顯，是難啃的“硬骨頭”。在此，結合當前我國農村真貧群體的生存現狀，我們對于農村真貧群體概念的界定，除了指經濟層面上，極度缺乏社會競爭力，收入水平低，甚至難以達到溫飽，還要包括精神方面，主要指農民綜合素質和精神上的滿足，包括安全感、自信感和天倫之樂等，當前仍還處于極低的水平。歸結而言，農村真貧群體的生存狀態不僅表現為物質生活方面的拮據，甚至難以實現溫飽，還表現在精神滿足感的水平極低。

2.農村真貧群體的人員構成

對于農村真貧群體人員構成的研究，學界共識度比較高的是三種觀點。首先，根據農村真貧群體的成因，將其分為三類，“一類是由于生理原因造成的真貧，如先天或后天的殘疾人、喪失勞動能力的人、傷殘病人、老人、智障人群等；一類是由于社會經濟原因形成的真貧，如下崗職工、失業人員、低素質人員等；還有一類是由于心理原因形成的真貧。這一類人群具有一些共同特征：就業難、低收入、生活負擔沉重以及合法權益得不到有效保護等”。另一種，是根據經濟能力、競爭力進行分類：（1）農業勞動者中的貧困人口。農村中因家庭缺少勞動力，資金嚴重不足，農具不全，土地狹小，收成很少，而需要社會救助和幫助的農戶。（2）農村老年人群。（3）農村殘缺家庭及喪失勞動力的病殘者。（4）農村貧困學生家庭。近幾年高校招生收費全面并軌和教育成本分擔機制的逐步建立，使農村貧困家庭成為新生真貧群體。還有一種觀點從農村家庭構成方面進行分類，即“殘疾人；五保戶；農村低保戶；人多老少、主勞動力死亡的家庭成員；部分老、弱、病、孤和其它遭災難的人群；接近低保的人員，主要是指純農戶”。

二、農村真貧群體問題的成因

對于農村真貧群體生存狀態問題的徹底解決，需要追根溯源，找尋其深層次的原因，才能對問題的解決更有助益，而這更多需要在制度層面進行分析。

1.制約農民權益的二元戶籍制度

城鄉二元戶籍制度是對城市和農村人口的身份、地位的明顯劃分，這項制度在1958年出臺的《中華人民共和國戶口管理條例》中得到明確規定，全國人民被清楚地劃分為市民與農民，也正是這種劃分最終導致了城鄉二元經濟結構。

1958年1月，全國人民代表大會常委會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，對農村人口遷入城市進行了進一步的限制，“公民由農村遷往城市必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明、或者城市戶口登記機關準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。由此，市民和農民在身份和社會地位上有了明確的區分，即便是十一屆三中全會后準許農民進城經商或者打工，但是這一劃分壁壘，始終對農民利益的維護產生著限制作用，比如在教育、社會保障、保險等方面，農民的待遇明顯與市民存在著一定的差距。

2.有待調整的城鄉二元經濟結構

十八屆三中全會報告中指出，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”，換言之，城鄉二元結構拉開了城鄉發展差距，是導致農村發展滯后，農村真貧群體問題的出現或者加劇的主要原因之一。首先，城鄉二元結構造成城鄉兩種不同的生活方式和狀態；其二，傳統的城鄉二元結構阻礙了生產要素在城鄉之間的交流，并影響整個國民經濟的協調發展，二元結構在城鄉之間筑起了一道道資金、市場、技術、勞動力等壁壘，限制或阻礙了生產要素；其三，城鄉二元經濟結構的繼續存在還帶來了農村居民受教育機會的不平等；其四，城鄉二元經濟結構阻礙了市場經濟的發展，并導致中國城鄉之間存在巨大的差距；其五，城鄉二元經濟結構嚴重地制約了經濟的發展，農村人多地少，自給自足的小農經濟導致了農業的低效益。

3.尚欠合理的分配制度

改革開放以來，市場在分配中所發揮的作用，對于促進資源的有效配置大有裨益。但是，在現階段的經濟轉軌時期，社會初次分配的秩序還較混亂。行業壟斷、城鄉分割等不公平的非市場因素導致了巨大的收入差距，農村真貧群體的真貧程度加深。在再分配領域，國家未能通過對高收入者征稅、對低收入者實行轉移支付的手段對初次分配所形成的巨大的收入差距進行有效調節，對低收入群體缺乏有效的保護，特別是缺乏對農村真貧群體的有效保護和救援。盡管近年來國家在扶貧攻堅過程中加大了對農村的支持力度，但是在長期發展過程中所拉開的城鄉差距，仍使得城鄉發展、收入差距難以盡快得到調整。

4.尚欠健全的社會保障制度

社會保障制度是一個籠統稱謂，它包括社會保險、社會救濟、社會福利、醫療衛生、優撫安置等各項制度，涉及社會生活的各個方面。當前農村社會保障制度不健全，農村沒有類似城市的養老、醫療等社會保障制度，農村的民政救濟、五保戶補貼等制度的實施也因經費來源不足收效不夠大，存在不少問題。可以說，在基本的社會保障方面，農村存在很多明顯的空缺之處，比如面對農村逐步縮小的家庭規模，傳統上主要依靠家庭養老的方式面臨挑戰，這使得農村對于建立起更為健全的養老保險制度提出迫切要求；并且近年來，伴隨經濟發展，城鎮化的推進，失地農民問題也逐步浮出水面，許多失地農民在失去其主要經濟來源之后，如何防止失地農民坐吃山空，為其提供較為穩定的經濟收入，也是我國社會保障制度健全與完善過程中所亟待解決的問題。

三、改善農村真貧群體生存狀態的對策

對于農村真貧群體生存狀態改善的思考，需要總攬全局，以城鄉一體化建設為制高點，穩步推進社會主義經濟建設，推進城鎮化建設。與此同時，緊抓關鍵方面，逐步推進戶籍、教育、就業、社會保障等制度方面的改革與完善。

1.總攬全局——穩步推進城鄉一體化

農村真貧群體問題的成因，究其根本，是城鄉二元結構，主要表現在戶籍制度和經濟規劃發展方面。有鑒于此，對于扶貧攻堅過程中的農村真貧群體生存狀態的改善，需要總攬全局，看到城鄉一體化對于全面解決這一問題的戰略意義，將城鄉一體化建設作為改善農村真貧群體生存狀態的制高點。

最早提出城鄉一體化概念的是英國規劃師埃比尼澤·霍華德。在其1898年出版的《明日：一條通向真正改革的和平道路》一書中，他極力提倡以城鄉一體化取代城市對立，認為這將是通向真正改革的和平道路。劉易斯·芒福德對這一觀點表示贊同，“霍華德把鄉村和城市的改進作為一個統一的問題來處理，大大走在了時代的前列”。他指出“城與鄉，應當有機結合在一起”。然而，真正明確提出“城鄉一體化”概念的卻是我國學者，我國的社會學和人類學界從城鄉關系的角度出發，認為“城鄉一體化是指相對發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促進生產力在城市和鄉村之間合理分布，城鄉經濟和社會生活緊密結合于協調發展，逐步縮小直至消滅城鄉之間的基本差別，從而使城市和鄉村融為一體”。

推進城鄉一體化是解決扶貧攻堅過程中農村真貧群體問題的制高點。城鄉一體化需要充分立足我國當前的基本國情，統籌規劃，合理布局，真正發揮好大中小城市的輻射和帶動作用，穩步推進城鎮化建設向前發展，加大中央財政對于城鎮化建設的財政支持，尤其是逐步提高中央對于地方的一般性轉移支付，切實推動農村經濟快速、穩步發展，提高農民的收入，改善其生活質量，最終逐漸有效縮減城鄉之間的差距。

2.緊抓關鍵方面——推進戶籍制度、教育制度、社會保障制度改革與完善

（1）調整城鄉二元戶籍制度

最終實現城鄉戶籍的一體化，任重道遠，但是這一問題是實現城鄉一體化的一個必要手段。可以說，城鄉戶籍制度的成功并軌，直接關系著城鄉一體化過程中的農村的教育和社會保障制度建設的進程。

2001年，九屆全國人大第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中提出“消除城鎮化的體制和政策障礙”，“改革城鎮戶籍制度，形成城鄉人口有序流動的機制”，戶籍制度的并軌伴隨城鄉一體化過程逐步展開。在此過程中，需要不斷逐步消除由于市民和農民的身份與地位的劃分所帶來的不平等問題，允許人口根據自身發展的需要自由流動，平等、公正地對待進城務工的農村剩余勞動力。

（2）提升農村教育質量并保證農民工子弟平等的入學機會

對于扶貧攻堅過程中的農村真貧群體問題的改善，需要逐步、全面提升農村的教育水平和質量，充分保證初級教育，不斷完善教育環境，改進教學質量。同時，繼續保持對于農村貧困大學生的充分關注，保障其學業的順利完成。并且，在此過程中，鑒于改革開放以來，農村大批剩余勞動力向城市的涌入，也產生了農民工子弟就學難的問題，當前雖然國家進行了幫扶，并建設了農民工子弟學校，但是農民工子弟學校的各項基礎設施、教學質量等與城市公立學校仍存在相當的差距，這也不利于農村真貧群體中農民工子弟的成長和教育。要切實改善農村真貧群體的生存狀態，必須逐步給予農民工子弟在城市平等的入學、接受教育的機會。

（3）完善社會保障制度

目前，我國城鎮已初步建立了較高水平、較為完善的社會保障體系，養老保險基本實現了社會統籌，醫療保險、失業保險、工傷保險以及生育保險都在原有的制度基礎上進行了改革和逐步完善。但是，在此過程中，還并未建立全面的城鄉一體化的社會保障制度，廣大農村現在主要是養老保險、醫療保險和最低生活保障，其他方面的社會保障仍存在許多的空缺，然而對于亟待需要國家給予幫扶的農村地區，尤其是農村地區的真貧群體，這些空缺的彌補與完善將能對其基本生活起到保障作用。

同時，在此過程中，面對近年來農村家庭規模逐步減小，以及農村主要勞動力的外流，需要逐步建立起完善穩固的農村養老保險制度；建立起健全的農村醫療保險制度，為本就存在經濟困難的真貧群體解決好看病難、看病貴的問題；進一步完善農村“五保”制度，保證農村殘疾人、孤寡老人、智障人群等的基本生活，這也是完善農村社會保障制度的最基礎性、最現實性的問題；解決好失地農民的社會保障問題，防止失地農民面臨“坐吃山空”的困境，在此過程中，關鍵是要為失地農民提供職業技術教育和培訓的機會，逐步提高其自身發展能力，并通過就業制度的不斷完善，為其提供平等的就業機會，保證失地農民能夠逐步通過實現就業，獲得比較穩定的經濟收入，保證其生活所需。

（4）推進農村就業制度改革

城鄉戶籍制度的并軌將逐步為農村剩余勞動力提供更加平等的就業機會，但是在此過程中，仍要進一步加快我國就業制度的改革與完善，關注農村剩余勞動力的平等就業問題。其次，通過培訓等方式逐步提高農民工的綜合素質，從而促進實現農村勞動力的“二次轉移”，即實現農村勞動力從過往的勞動密集型產業逐步向資金、技術密集型和第三產業轉移，這不僅將有助于切實提高農民工的經濟收入，逐步改善其生存狀態，也有利于我國勞動力供需的結構性矛盾，提高就業水平，促進產業升級，維護社會穩定，為社會主義現代化建設穩固基礎。

（作者單位：中共紹興市上虞區委黨校）

（責任編輯 矯海霞）