我國電力行業(yè)壟斷行為的法律規(guī)制

侯　莎

(廈門大學(xué) 嘉庚學(xué)院，福建 漳州 363105)

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我國電力行業(yè)壟斷行為的法律規(guī)制

侯莎

(廈門大學(xué) 嘉庚學(xué)院，福建 漳州 363105)

[摘要]電力屬于我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在社會生活中占據(jù)重要地位，電力行業(yè)的改革發(fā)展備受關(guān)注。在對整個電力行業(yè)發(fā)展概況梳理后發(fā)現(xiàn)，目前我國電力行業(yè)存在發(fā)電環(huán)節(jié)壟斷協(xié)議、售電環(huán)節(jié)壟斷電價、濫用市場支配地位以及行政壟斷等壟斷行為，對競爭秩序造成了嚴重危害。因此，應(yīng)從完善電力相關(guān)法律法規(guī)、發(fā)電領(lǐng)域建立健全市場準入機制、售電領(lǐng)域構(gòu)建有效的競爭性電價規(guī)則以及完善電力行業(yè)監(jiān)管體系等方面對其壟斷行為進行規(guī)制。

[關(guān)鍵詞]電力行業(yè)；壟斷行為；反壟斷法；法律規(guī)制

2015年3月15日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》，提出了要在新形勢下推動電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和轉(zhuǎn)化，通過深化改革的方式促進整個電力行業(yè)快速發(fā)展。這是自2002年國務(wù)院批準并實施《電力體制改革方案》后，國家在新時期對電力行業(yè)深化改革必要性及競爭秩序構(gòu)建重要性的進一步明確。從我國電力行業(yè)改革、發(fā)展的實際情況來看，要實現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格”的目標要求，就需要進一步打破壟斷、引入競爭，構(gòu)建新的競爭秩序。我國電力行業(yè)與其他公用企業(yè)一樣，要想打破壟斷，最重要的路徑是對電力行業(yè)存在的壟斷行為進行法律規(guī)制。

一、我國電力行業(yè)改革發(fā)展概述

電力行業(yè)不僅是我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)行業(yè)，而且其規(guī)模位居世界第二，所以它的改革備受各方關(guān)注。我國電力產(chǎn)業(yè)自1985年在發(fā)電市場開始引入新的投資者而結(jié)束了發(fā)電市場獨家經(jīng)營的局面后，逐步開始進行市場化改革。1998年，廠網(wǎng)分離的試點在華北和東北六省展開，經(jīng)過兩年試點改革，各省取得了不同的效果。2002年4月12日國務(wù)院公布《電力體制改革方案》，提出了我國新一輪電力體制改革的總方針，即在政府監(jiān)管下推動電力政企分開，打破電力行業(yè)的壟斷局面，逐步有條件地引入競爭機制，通過降低成本、優(yōu)化資源配置等方式構(gòu)建我國電力市場競爭格局。然而，十幾年的實踐證明，除了基本實現(xiàn)“廠網(wǎng)分開”之外，其他方面都沒有明顯的改善，甚至還出現(xiàn)了整個電力行業(yè)陷入由電網(wǎng)企業(yè)獨買獨賣的境地，電力產(chǎn)業(yè)甚至逐漸形成了一種更高意義上的壟斷形式。

從競爭程度來看，中國電力行業(yè)目前處于明顯的競爭不足狀態(tài)。現(xiàn)實經(jīng)驗表明，自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展主要受到工業(yè)化發(fā)展需求的影響。由于大規(guī)模地使用現(xiàn)代化、機械化和自動化技術(shù)來解決物質(zhì)生產(chǎn)的需要，社會各個行業(yè)對于電力、自來水、運輸以及信息服務(wù)的依賴程度不斷提高；與此同時，人民生活水平有了顯著的提高，電、水、氣、通信和旅游的消費量急劇增加，對于基礎(chǔ)設(shè)施或者自然壟斷行業(yè)的需求數(shù)量也在不斷增加。因此，按照經(jīng)濟學(xué)的觀點，當一個國家處于工業(yè)化的初期和中期時，對于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品的需求數(shù)量開始增加并在工業(yè)化中期達到頂點，在工業(yè)化的后期，由于社會經(jīng)濟開始向服務(wù)型和知識型轉(zhuǎn)變，對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)或者自然壟斷行業(yè)的需求開始下降[1]。目前，中國的經(jīng)濟發(fā)展正處于工業(yè)化的中期，特別是加工制造業(yè)的持續(xù)增長對于以電力為代表的自然壟斷行業(yè)需求急劇增長；同時，城市居民對自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品的需求數(shù)量也在持續(xù)增加。近年來，中國一再出現(xiàn)的電荒問題就是一個證明。因此，在競爭不足的情況下，在電力行業(yè)引入競爭就顯得十分必要。

二、我國電力行業(yè)壟斷現(xiàn)狀及危害

(一)發(fā)電環(huán)節(jié)的壟斷協(xié)議行為及其危害

壟斷協(xié)議，一般又稱為卡特爾或者限制競爭協(xié)議，是指參與市場經(jīng)營的主體共謀限制市場競爭的行為。它主要分為橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議兩種類型，前者是指處于同一生產(chǎn)或者銷售階段的經(jīng)營者相互之間共謀減少或遏制競爭的行為；后者是指上下游市場主體之間限制競爭的行為[2]。具體到發(fā)電環(huán)節(jié)，主要存在五大發(fā)電集團的價格同盟和其他關(guān)聯(lián)的發(fā)電企業(yè)之間的限制競爭協(xié)議行為。其中，五大發(fā)電集團的價格同盟屬于典型的橫向壟斷性協(xié)議中的聯(lián)合抵制交易協(xié)議，比如在長期存在不合理的“市場煤、計劃電”體制下，發(fā)電集團事先就價格達成共識，共同對抗煤炭企業(yè)。而關(guān)聯(lián)發(fā)電企業(yè)的限制競爭協(xié)議則屬于典型的縱向壟斷協(xié)議，如電網(wǎng)企業(yè)與其控股的發(fā)電公司之間存在的關(guān)聯(lián)交易等。

(二)售電環(huán)節(jié)的壟斷電價行為及其危害

在售電環(huán)節(jié)，供電企業(yè)從輸、配電企業(yè)那里批發(fā)購入電能，然后再出售給用戶。電作為一種商品，經(jīng)營者應(yīng)當有權(quán)利通過價格、服務(wù)進行競爭，購買者有權(quán)利根據(jù)自己的需求自由選擇電能，但在實踐中除了部分地區(qū)存在大用戶直接從發(fā)電企業(yè)購電的試點外，其它地區(qū)基本不存在電價競爭情況。

目前中國電力價格主要包括上網(wǎng)電價、輸配電電價和銷售電價。上網(wǎng)電價又包括容量電價、電量電價。其中，電量電價既可實行集中競價與雙邊交易的方式，又可實行全部電量集中競價的方式競爭而形成。除此之外，容量電價、輸配電價、銷售電價目前幾乎都是采取政府管制的做法，這一電價機制已凸顯弊端，特別是對于銷售電價而言，它在本質(zhì)上就是一種壟斷價格，政府強制性制定價格，電網(wǎng)企業(yè)缺乏降低成本的積極性，用戶的真實需求得不到體現(xiàn)，這一做法與2003年國務(wù)院頒布實施的《電價改革方案》構(gòu)想相去甚遠，落后的電價形成機制仍在延續(xù)。

(三)電力企業(yè)濫用市場支配地位的行為及其危害

濫用市場支配地位是指經(jīng)營者為了維持或者增強其市場支配地位，利用取得的市場優(yōu)勢地位實施的限制競爭的行為[3]。我國《反壟斷法》并不禁止企業(yè)獲取市場支配地位，而是明確反對具有市場優(yōu)勢的企業(yè)通過損害其他企業(yè)或個人合法權(quán)益的方式濫用其市場支配地位。

電力行業(yè)經(jīng)營者濫用市場支配地位主要表現(xiàn)為兩種類型。一種是利用其市場優(yōu)勢違反互聯(lián)互通義務(wù)。互聯(lián)互通義務(wù)具體表現(xiàn)在占主導(dǎo)性的基礎(chǔ)電網(wǎng)經(jīng)營者應(yīng)承擔(dān)與其他非主導(dǎo)性網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者之間的相互連通義務(wù)。如，2002年我國電力行業(yè)改革時，原國家電力公司被拆分成兩大電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團。而蒙西電網(wǎng)成為這個體系之外唯一的一家省級電網(wǎng)，但多年來蒙西電網(wǎng)一直無法與國家電網(wǎng)并網(wǎng)，存在嚴重的“窩電”現(xiàn)象[4]。另一種是濫用其因基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷屬性而產(chǎn)生的市場支配地位。主要表現(xiàn)在：濫收費用、價格歧視、拒絕交易和搭售等行為。比如，電力部門通過表外多計電量、隨意加大變壓器和線路損失等手段，額外增加用戶電費；電力公司在安裝電路的時候，要求消費者必須使用其指定的某一個品牌電表的行為；甚至在實踐中出現(xiàn)一些電力公司沒有合法或者正當?shù)睦碛删芙^給用電單位供電的現(xiàn)象。

(四)電力行業(yè)長期存在的行政壟斷行為及其危害

根據(jù)我國《反壟斷法》的規(guī)定，行政壟斷的概念應(yīng)歸納為：擁有行政權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，從而排除、限制市場競爭的行為。其中，地區(qū)壟斷是我國當前分布最廣、危害最嚴重的一種行政壟斷。擁有行政權(quán)的組織實施地區(qū)壟斷的目的是為了保護本地區(qū)經(jīng)營者的利益，它維護了狹隘的地區(qū)利益，在短期內(nèi)可能有利于地方經(jīng)濟的發(fā)展，但從長期看，缺乏競爭的地方經(jīng)濟難以得到很好發(fā)展。由于我國電力產(chǎn)業(yè)政企分開改革不夠徹底，行業(yè)內(nèi)的行政壟斷主要表現(xiàn)為政府及其所屬部門為了確保稅源，以各種理由濫用行政權(quán)力，限制本地區(qū)的電能流向外地或者外地區(qū)的電能進入本地。比如東北電網(wǎng)原為中國各電網(wǎng)中最有跨省優(yōu)化資源配置優(yōu)勢的區(qū)域，卻被拆分為三個電網(wǎng)，導(dǎo)致跨省流動停止；廣東電網(wǎng)以各種理由拒絕廣西、云南、貴州的廉價電力。這些地方保護主義行為已經(jīng)嚴重阻礙了電力資源的流動和優(yōu)化配置[5]。

三、我國電力行業(yè)壟斷行為法律規(guī)制的完善路徑分析

(一)完善電力產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)

1.確立《反壟斷法》規(guī)制電力壟斷行為的核心地位

《反壟斷法》作為規(guī)制市場經(jīng)濟中最重要的法律，被稱為“經(jīng)濟憲法”，它的立法目的是保障市場自由競爭、維護社會公共利益。雖然規(guī)制電力壟斷行為的法律眾多，但是還應(yīng)以《反壟斷法》中對壟斷行為的原則性規(guī)定作為首要依據(jù)。除此之外，立法機關(guān)應(yīng)該明確《反壟斷法》中“公用企業(yè)”的概念，對其壟斷行為進行相應(yīng)規(guī)定，還應(yīng)對反壟斷相關(guān)的重復(fù)配套法規(guī)進行整合，形成統(tǒng)一標準，真正做到對電力等行業(yè)壟斷行為的規(guī)制有法可依。

2.協(xié)調(diào)電力行業(yè)法與《反壟斷法》沖突的問題

對于電力行業(yè)存在的壟斷而言，反壟斷法與電力行業(yè)立法是普通法與特別法的關(guān)系。反壟斷法是針對市場出現(xiàn)的限制競爭協(xié)議、濫用市場支配地位和經(jīng)營者集中等行為的法律規(guī)制，希望建立起公平、自由的市場競爭秩序；電力行業(yè)立法的主要目的是通過對電力行業(yè)內(nèi)存在的各種壟斷等非法行為進行規(guī)制，從而保證整個行業(yè)的高效、有序運行。因此，在對電力行業(yè)壟斷行為的規(guī)制上，二者有一定的相似之處。區(qū)別在于，電力行業(yè)的立法較之于反壟斷法的規(guī)定更為詳細、具體。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，在對電力行業(yè)的壟斷行為進行規(guī)制時，應(yīng)在以不損害競爭和不抵觸《反壟斷法》目的和宗旨的前提下，優(yōu)先適用電力行業(yè)立法。

(二)在發(fā)電領(lǐng)域建立健全市場準入機制

應(yīng)該采取多種形式，拓展發(fā)電環(huán)節(jié)的融資渠道，鼓勵新企業(yè)進入市場，逐步建立起公平的市場準入機制。但是，已經(jīng)進入市場的企業(yè)會利用其強大的優(yōu)勢地位降低產(chǎn)品價格，有些甚至?xí)档叫缕髽I(yè)的成本以下，從而阻礙新企業(yè)進入市場的能力。此外，新企業(yè)進入一般需要較長時間周期，政府應(yīng)該采取剔除來自競爭對手不當阻力、精簡行政審批等方式為其順利進入市場掃清障礙。2010年國務(wù)院出臺了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵民間資本參與電力行業(yè)的建設(shè)，為民間資本進入電力行業(yè)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境[6]。總的來說，發(fā)電領(lǐng)域建立健全市場準入機制應(yīng)從準入資格和準入形式兩方面著手：

首先，準入資格方面。雖然電力行業(yè)一般需要十年以上電力領(lǐng)域投資經(jīng)驗作為進入電力基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的條件是必須的，但是對于民營和一些外資企業(yè)來說就不太公平，因此在實際操作中，這一資格限制應(yīng)該是相對的，在一定條件下應(yīng)是可以變通的。

其次，準入形式。這種準入應(yīng)該有兩種方式：一種是企業(yè)形式的進入，通過逐步消除民營企業(yè)進入電力行業(yè)的體制障礙和人為限制，盡力減少行政審批程序，從而能夠更快捷地引導(dǎo)各種形式的非國有企業(yè)進入電力行業(yè)。另一種是資本形式的進入，如果以民營企業(yè)形式確實難以進入市場，可以考慮其他資本形式進入。比如發(fā)展電力行業(yè)的投資基金、繼續(xù)發(fā)行各種建設(shè)債券，或者可以運用BOT的方式吸引民間資本等。在這些過程中，要完善信息公開制度，通過國有、民營等各種主體的公平、公開競爭，從而推動發(fā)電領(lǐng)域投資主體多元化，促進價格競爭機制的形成。

此外，還應(yīng)該建立健全市場退出機制。現(xiàn)實中有些電廠經(jīng)濟效益很差，運行起來成本也非常高，應(yīng)該為這些電廠設(shè)置健全的退出機制，這樣才能為新經(jīng)營者進入市場提供更多的機會。由此，發(fā)電領(lǐng)域的公平、公開、公正競爭秩序才有可能實現(xiàn)。

(三)在售電領(lǐng)域構(gòu)建有效的競爭性電價規(guī)則

盡管改革的目標是在售電環(huán)節(jié)引入競爭，但是目前這一環(huán)節(jié)存在的主要問題是電力價格形成過程不透明，電力企業(yè)依舊實行價格壟斷。因此，關(guān)鍵因素是在售電環(huán)節(jié)引入競爭機制的背景下，賦予售電企業(yè)更多自由定價權(quán)和賦予購電用戶選擇權(quán)。正如有學(xué)者所認為的，零售市場存在競爭與否，關(guān)鍵在于是否制定了明確的、有可操作性的程序和規(guī)則來監(jiān)督零售商的銷售行為[7]。因此，在售電環(huán)節(jié)除了要引入競爭機制之外，還應(yīng)從完善價格立法、價格聽證會制度等方面構(gòu)建有效的競爭性電價規(guī)則。

依照我國《價格法》和《電力法》的相關(guān)規(guī)定，地方電力企業(yè)所生產(chǎn)的電力，在本區(qū)域內(nèi)銷售的價格由省級人民政府管理；省級電網(wǎng)和獨立電網(wǎng)的電力銷售，由電企提出方案，報價格主管部門核準。這種定價指導(dǎo)機制，容易受到行政力量和經(jīng)濟勢力的干預(yù)，使企業(yè)喪失自主定價權(quán)。因此，需要對《價格法》做出修改，減少政府的定價干預(yù)，完全賦予售電企業(yè)定價權(quán)，以建立起合理的電價市場機制。

此外，要進一步落實電力價格的聽證會制度。雖然我國《價格法》規(guī)定，應(yīng)對自然壟斷行業(yè)的價格建立完善的價格聽證會制度，但法條規(guī)定過于模糊，未對聽證會各方參與主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任、聽證會的程序運行等作出明確規(guī)定，由此導(dǎo)致的后果是，電價聽證會多流于形式，甚至在實踐中出現(xiàn)越聽證價格越高的奇怪現(xiàn)象。因此，應(yīng)該從聽證會程序的公開性、對等性以及價格決策的透明化、監(jiān)督社會化等方面進行完善。盡管價格聽證會制度不可能解決電力行業(yè)的一切壟斷問題，但它充分強調(diào)民意的參與性，在一定程度上對于制約壟斷電價效果非常明顯，伴隨著電力體制改革的深入，這一制度將會發(fā)揮更為重要的作用。

(四)構(gòu)建完善的電力行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)體系

行政壟斷不僅涉及到反壟斷法問題，還涉及到政治經(jīng)濟體制的問題，因此對其規(guī)制主要從建立起完善的立法體系以及監(jiān)管機構(gòu)體系進行。反壟斷法應(yīng)規(guī)制一切壟斷行為，不論是經(jīng)濟性壟斷還是行政性壟斷。當前情況下，行政性壟斷已成為我國電力行業(yè)改革發(fā)展的重要障礙，反壟斷法應(yīng)在遏制行政壟斷方面發(fā)揮作用。我國《反壟斷法》第五章用一章的篇幅對行政壟斷進行規(guī)定，在第七章的法律責(zé)任中還專門規(guī)定了對行政壟斷的處罰措施。這一具有中國特色的規(guī)定，不僅適用于一般意義上行政壟斷行為，也適用于電力產(chǎn)業(yè)行政壟斷行為。

建立完善的電力行業(yè)監(jiān)管體系，應(yīng)該從以下兩個方面著手：

一方面，應(yīng)建立完善的電力監(jiān)管機構(gòu)，明確其職能權(quán)限。2013年3月，國務(wù)院啟動新一輪大部制改革，國家電力監(jiān)管委員會被撤銷，其職能并入國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會對重組后的國家能源局進行管理。此外，按照2015年新修訂的《電力法》規(guī)定，全國電力事業(yè)由國務(wù)院電力管理部門負責(zé)，其余各相關(guān)部門按照各自職權(quán)范圍負責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理。因此，在未來立法過程中，立法機關(guān)需要在明確電力監(jiān)管機構(gòu)(如國家能源局)法律地位同時，還要明確電力監(jiān)管機構(gòu)的具體職責(zé)和權(quán)限，使其擁有準立法權(quán)、準司法權(quán)和必要的行政權(quán)，從而實現(xiàn)其監(jiān)管職能的一體化。

另一方面，應(yīng)正確處理好電力行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的關(guān)系。對于特定的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)(如電力行業(yè)監(jiān)管機構(gòu))與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)權(quán)力配置方案的確立，目前存在一定爭議。根據(jù)域外國家的實踐經(jīng)驗，電力行業(yè)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置主要有三種模式：第一種是由特定行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)反壟斷執(zhí)法權(quán)。如美國反壟斷法規(guī)定，某些特定行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)如美國民航局、聯(lián)邦電力委員會可以對本行業(yè)的競爭問題作出是否適用反壟斷法的審查決定。第二種是由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)，如新西蘭反壟斷法規(guī)定，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使行業(yè)機構(gòu)監(jiān)管權(quán)和反壟斷執(zhí)法權(quán)。第三種是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)合作監(jiān)管模式，該模式又分為權(quán)力共享型和分權(quán)型兩種。我們認為，鑒于我國的實際情況，應(yīng)該適用分權(quán)監(jiān)管的模式。電力行業(yè)具有十分復(fù)雜的技術(shù)、經(jīng)濟特征，電力監(jiān)管機構(gòu)則是這一領(lǐng)域的專家，它往往掌握著大量的第一手資料，因此能夠從本行業(yè)的實際情況出發(fā)有的放矢，這些優(yōu)勢是一般反壟斷執(zhí)法機構(gòu)所不具備的[8]。但是，如果排除了國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)管，也是不合理的。因為電力行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)有可能會為了本部門的利益進行不當行為，甚至有可能出現(xiàn)監(jiān)管者被俘獲的局面。因此，確立我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與電力行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的共同監(jiān)管，是十分必要的，也是競爭法治的現(xiàn)實需要。至于在實踐中如何具體分配這兩者之間的管轄權(quán)，有待電力行業(yè)的相關(guān)特別法做出規(guī)定。實踐中，國務(wù)院反壟斷委員會應(yīng)該對兩者工作進行組織和協(xié)調(diào)；電力監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)及時溝通，積極協(xié)助其開展行業(yè)監(jiān)管工作；反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)評估電力行業(yè)的競爭狀況，對電力監(jiān)管機構(gòu)的工作提出意見和建議，必要時聽取電力監(jiān)管機構(gòu)的建議等。

此外，還應(yīng)當完善我國電力行業(yè)的私人反壟斷訴訟制度。按照我國《反壟斷法》的規(guī)定，經(jīng)營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。這就為法院對反壟斷法的適用提供了很大的空間。對于電力企業(yè)的壟斷性行為，利害關(guān)系人可以依據(jù)其利益受損提起訴訟，適用《反壟斷法》、《消費者權(quán)益保護法》以及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》等一系列規(guī)定，維護消費者的合法權(quán)益，從而規(guī)制電力行業(yè)的壟斷行為。

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[責(zé)任編輯：董士忠]

[收稿日期]2016-02-28

[作者簡介]侯莎(1985—)，女，河南南陽人，廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院講師，研究方向為經(jīng)濟法學(xué)。

[中圖分類號]D922.294

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5330(2016)03-0025-05