大慶市信訪法治化問題研究

周曉燕

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

·法制天地·

大慶市信訪法治化問題研究

周曉燕

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

從信訪制度的設計、大慶信訪的現狀、相關建議三個方面進行論述，深刻分析了大慶信訪的基本情況、矛盾癥結及原因，提出了相關建議。

信訪；法治化；建議

信訪是具有中國特色的一項糾錯制度。按照信訪制度的設計，走訪或稱上訪是信訪中的最后一種形式，但目前卻是信訪人最愿意采取的一種方式，且經常上升為群體訪、反復訪，且有越演越烈的趨勢。為此，研究信訪法制化問題非常重要。

一、信訪制度的設計

1949年8月，中央批準成立中央書記處政治秘書室，專門為中央領導同志處理信訪工作。1951 年3月，政務院秘書廳成立了“群眾信件組”，是最早設立的專職信訪機構。同年6月7日政務院正式頒發《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，逐漸形成了“分級負責，歸口辦理”原則。

受10年“文革”影響，信訪工作經歷了一次大起大落、曲折發展的過程，改革開放后才步入正軌。1982年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》，1995年10月國務院頒布我國第一部信訪工作行政法規——《信訪條例》，信訪工作正式邁入法制化、規范化軌道。2005年1月國務院修訂并頒布新的《信訪條例》，各地各部門也相繼制定與之配套的法規和制度，形成了比較完整的信訪工作法規制度體系。

2007年3月，中共中央、國務院頒發《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，實現了在更高層面對信訪工作的指導。2014年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，對從源頭上預防和減少信訪問題發生等5方面工作提出明確要求。2014年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，實行訴訟與信訪分離制度。

二、大慶市信訪現狀

（一）基本情況

一是上訪數量居高不下，信訪工作壓力較大。2013年全市接待處理群眾來訪3660件次、38，720人次，受理群眾來信1067件、來電84，446個。2014年全市接待處理群眾來訪2853件次、33，477人次，其中個體訪1671件次、3358人次，集體訪1182批次、30，199人次；非正常訪 583件次20，422人次。2015年上半年全市接待處理群眾上訪1561件次、20，904人次。

二是集體上訪居高不下，個別領域問題突出。2014年發生集體上訪1182批次、30，119人次，占當年上訪總量的41.4%和90%；發生50人以上的大規模集體訪144批次、13，244人次，占集體訪的12.2%和44%。集體上訪中反映拖欠農民工工資、商品房房屋質量、延期交房、房產證辦理等方面的上訪問題呈上升趨勢，其中發生拖欠農民工工資上訪問題 1107批次、9886人次，占 38.8%和29.5%，成為主要熱點問題。2015年全市上半年接待處理集體上訪中，拖欠農民工工資上訪問題398件次、6038人次，依然是最主要的信訪熱點問題之一。

三是施壓心態比較明顯，敏感時期越訪攀升。重點不穩定群體、一些上訪老戶借敏感時期進京到省聚訪、惡意登記、施加壓力，試圖制造影響。2015年全省“兩會”期間，發生到省非正常訪18件次、202人次，同比人次上升156%。發生進京重復非正常上訪67人次，同比上升56.8%；進京集體非正常上訪件次、人次同比上升71.4%和68.4%，增幅較大。

四是突發異常上訪多發，無序信訪比例較高。一些上訪群眾往往采取打橫幅、拉標語，滯留黨政機關辦公樓等異常方式，組織串聯集體聚訪。2014年全年非正常訪583件次20，422人次，占20.4% 和61%。2015年非正常上訪353件次、14，430人次，占33.2%和76%。高新區夢幻城購房戶、龍鳳區唐人中心購房戶、大同區出租車司機等群體反復到市政府非正常上訪。

五是信訪隱患和潛在的不穩定因素大量存在。一些歷史遺留信訪積案還沒有得到妥善化解；一些已辦結、已終結的案件“結而不息”“終而不了”；市政參加石油會戰職工、創業城及東城領秀項目部分農民工、原北安農場“大同籍”合同工、原龍田公司儲運公司職工、“兩清”教師等一些重點群體和一些上訪老戶仍持續上訪，信訪維穩依然壓力較大。

（二）全市信訪工作情況

調研了解，近年來大慶信訪工作水平一直處于全省前列，并在全省信訪工作會議上作了典型經驗介紹，形成的經驗主要有以下幾點。

一是突出制度，嚴格執行。先后制定出臺了《大慶市信訪工作領導責任制》《關于處置和預防拖欠農民工工資問題的意見》等制度。市委、市政府領導主持召開會議研究討論信訪工作和信訪問題，強化頂層設計，完善體制機制，解決疑難問題；堅持定期到市群眾工作中心接訪，對重大集體訪隨訪隨接，突出了接訪的針對性和實效性。

二是突出重點，解決信訪積案。針對拖欠農民工工資、房屋產權證辦理等信訪突出問題成立由主管市領導、相關市領導擔任組長或副組長的2個專項工作組，抽調精干力量專題推進落實。充分利用中央解決特殊疑難案件專項資金，組織責任單位自行籌集配套資金解決信訪積案。

三是突出監督，強化“事要解決”。成立信訪維穩專項督查工作領導小組，下設5個督查組開展信訪維穩專項督查，定期深入縣區，駐點指導，逐案剖析研究，提出意見建議，幫助研究解決辦法，推動了信訪事項的辦理。常態化的駐京、駐省信訪值班，對重大集體訪及突發異常訪，公安、信訪及責任單位密切配合，妥善處置。

四是突出務實，及時受理解決群眾訴求。加強市群眾工作中心的管理和運行，發揮市長公開電話、市長信箱、群眾來信、人民建議等載體作用，不斷完善“一站式”接訪機制，集中調處群眾上訪，直接解答、直接調處。

（三）存在問題

一是有理訪和無理訪的確定。大量無理訪占用了過多的公共資源，造成一種巨大的浪費，且導致有理訪得不到及時有效的處理。來自人力資源和社會保障部的信息顯示，該領域信訪量每年都在百萬件以上，占全國信訪總量的15%以上，“小馬拉大車”成為困擾人力資源和社會保障部門信訪工作的一個大難題。

二是信訪制度結構造成溝通不暢。目前黨委、政府、人大、法院和檢察院分別設有信訪機構。全市信訪機關僅僅是一個接受信息的部門，它缺乏解決問題的權能，降低了溝通質量和速度。而且信訪部門的層級關系與所屬機構的層級關系不完全一致，下一級政府受上一級政府的領導，而下一級政府的信訪部門與上一級信訪部門的關系卻不存在領導關系，信訪系統缺乏完整性，有時會影響機關部門的正常運作。

三是對信訪工作重視不夠。個別單位、個別領導干部投入的精力、力量明顯不足，個別單位對越級上訪行動遲緩，跟蹤不及時，或不能按時接回，或接離后未采取措施又發生“倒流”。

四是督查督辦力度仍需加大。目前的信訪工作主要采取印發文件、召開會議、電話協調等常規性方式，除陪同上級部門下基層督辦外，自行組織的實地督查工作較少，沒有形成常態化。

五是“事要解決”辦法不多。有的單位和部門在解決歷史積案上死摳政策條文，創造性不夠，導致一些老案、難案“不走道”“不出頭”，特別是一些歷史遺留信訪問題化解進程較慢。

（四）問題產生的原因。

一是制度缺失、職責失位。隨著大慶市推動轉型發展的步伐加快，社會矛盾增多，利益訴求越來越多元化。由于制度沒有及時創新，缺少相應的解決辦法，導致矛盾積聚和爆發。一些群眾反映的問題政策性強、涉及面廣，需要跨地區協調或多個部門配合，而信訪部門僅具有協調、督辦、建議權，對其他職能部門沒有制約能力，信訪壓力往往難以傳導到權力部門。

二是部門工作不力、反應滯后。反映房屋交付、農民工工資等矛盾問題，不管是歷史原因還是現實原因，都存在監管不力、不作為或作為滯后的問題，有些是近幾年來一直比較突出的問題，但始終未能得到根本整治。

三是信訪部門自身建設不夠。從目前現狀看，信訪部門人力、物力、財力保障不足，信訪干部綜合素質有待進一步提高，工作方式方法有待進一步改善。

四是上訪群眾訴求過高。一些群眾嚴重脫離相關的政策規定或常理，提出一些明顯過高的要求，有的企圖以上訪為手段獲取非法利益，動輒以越級上訪施壓，給信訪部門和相關單位依法及時解決問題帶來很大難度。

五是上訪群眾維權意識差。部分上訪群眾信“上”不信“下”，信“訪”不信“法”，以鬧求解、以訪謀利，有問題不找具體部門，只找上面的大部門、大領導，越大越好，即使是典型的涉法涉訴問題，也想通過上訪解決。

三、相關建議

一是推動各職能部門工作職責和工作流程的法制化、制度化。現實中由于一些部門的法定職責、法定途徑、法定程序不夠清晰，導致基層信訪部門轉辦、交辦信訪問題不暢。由于長期以來多種復雜因素的影響，許多信訪矛盾糾紛超出了《信訪條例》規定的范圍。建議市委、市政府在推進各部門工作職責法制化的基礎上，對辦事程序進一步厘清并對外公示，讓承擔法定主體責任的行政機關、司法機關真正成為化解社會矛盾的有效渠道，讓一切權力在陽光下運行，奠定新形勢下信訪工作的堅實基礎。

二是對信訪工作的職責和工作程序做進一步界定。從數據上看全市信訪量是巨大的，要把涉法涉訴納入法治軌道，明確信訪法定職責和權限，真正落實訴訪分離，樹立法律權威，什么樣的上訪應該轉辦，什么樣的上訪應該做好解釋工作，都要有明確規定。要把群眾反映的各類事項按照法律法規、信訪職責、部門職責進行梳理分流，從而依法處理。要明晰信訪事項受理范圍，再導向相應的處理程序，引導信訪人樹立遇事找法、解決問題用法的法治思維。

三是加大保障力度。信訪部門作為社會的穩壓器、減壓閥，需要充實力量。建議增加相應編制，充實專門工作人員。越是基層越要提硬要求、下硬指標，確保從上到下建設一支數量充足、人員精干的專業隊伍。建議加大對基層信訪突出問題處理的資金支持力度，安排專項基金，妥善化解一些突出的信訪問題。

四是在辦理程序上進一步科學化。建議加強信訪數據分析，為相關部門更好決策提供依據，促進信訪問題成批解決。進一步運用微信、網絡視頻、在線答疑等現代化手段，將已受理事項、不予受理事項和辦結案件等進行分類公示，使市民可以及時查詢到信訪詳情、轉辦意見、辦理情況及回復等情況。

五是加強監督、落實責任，建立責任信訪運行機制。建議把各級領導干部接待信訪情況納入年度考核體系，把領導干部執行接訪下訪制度作為評價和使用干部的重要依據。加大信訪督查督辦力度，聚焦信訪事項辦理中工作不規范、履責不到位等問題，加強督查督辦，不斷提高信訪工作水平。

六是嚴厲打擊無理上訪且有違法行為人員。建議制定出臺化解信訪突出問題具體實施辦法，特別是對繼續纏訪的，要明確具體的處理意見，以便基層更好地開展信訪工作。

〔責任編輯：衛宇坤〕

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1002-2341（2016）06-0059-03

2016-08-22

周曉燕（1972-），女，黑龍江大慶人，法學教研室主任，教授，主要從事法學理論研究。