關于加強鄉鎮干部隊伍建設的調查與思考
——以湖北十堰為例

○李海倫

關于加強鄉鎮干部隊伍建設的調查與思考
——以湖北十堰為例

○李海倫

加強鄉鎮干部隊伍建設是夯實黨在基層執政基礎的一項重要任務。黨的十八大以來，中央陸續下發了《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》、《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》等多個文件，形成了大抓基層的導向，也對加強基層組織和干部隊伍建設提出了新的要求。建設一支素質優良、結構合理、數量穩定、富有活力的鄉鎮公務員隊伍，事關農村社會改革發展與穩定，事關民心向背與事業興衰。筆者結合湖北省十堰市鄉鎮公務員有關情況，對鄉鎮干部隊伍建設進行分析，提出加強鄉鎮干部隊伍建設的建議。

一、十堰市鄉鎮干部隊伍建設的現狀及主要做法

（一）基本情況

十堰市共有106個鄉鎮（不含街道），2015年全市已進行公務員登記的鄉鎮機關公務員共3161人。其中女性公務員520人，占16.5%；少數民族19人，占0.6%；中共黨員2769人，占87.6%。

從年齡層次來看，30歲及以下406人，占12.8%；31-35歲237人，占7.5%；36-40歲449人，占14.2%；41-45歲436人，占13.8%；46-50歲349人，占11.1%；51-54歲885人，占28.0%；55-59歲399人，占12.6%。

從學歷結構來看，研究生48人，占15.1%；大學本科學歷902人，占28.5%；大學專科學歷984人，占31.1%；中專及以下學歷1227人，占38.8%。

從職級情況來看，鄉科級正職領導職務357人，占11.3%；鄉科級正職非領導職務427人，占13.5%；鄉科級副職領導職務748人，占23.7%；鄉科級副職非領導職務722人，占22.8%；科員822人，占26.0%；試用期人員85人，占2.7%。

從來源情況來看，主要來源渠道是公務員招錄、大學生村官選錄、村（社區）干部招錄、公開選拔、軍轉干部安置、企事業單位調任等形式。

（二）加強鄉鎮干部隊伍建設的主要做法

1.堅持在大局中謀劃，選優配強鄉鎮領導班子

（1）樹立以德為先，突出實績的用人導向。堅持看素質、看作風、看業績、看貢獻，重視關心那些在艱苦地區埋頭干事、扎實工作、業績突出的干部。

（2）樹立重視基層、關心基層的用人導向。以增強活力、優化隊伍、推進事業為基本目標，建立鄉鎮公務員隊伍穩定增長機制，經常性選拔優秀干部到鄉鎮工作，增強處理復雜問題、做好群眾工作等方面的能力。特別是在選拔重要部門、關鍵崗位主要領導和鄉鎮黨政正職時，更加注重使用鄉鎮工作經驗豐富、實踐能力強、善于處理復雜問題的干部。

（3）樹立嚴格規范的用人導向。堅持按照好干部標準和《黨政領導干部選拔任用工作條例》的要求選人用人。在鄉鎮黨政正職的培養選拔上，堅持選拔政治素質過硬、工作業績突出、綜合協調能力強、閱歷豐富、敢于擔當的優秀干部。

2.實施“三項工程”，鄉鎮干部隊伍日趨優化

（1）實施“年輕干部成長工程”。2012年以來，按照省委的統一部署，歷時一年半時間，大規模、分層次實施了省市縣鄉四級“年輕干部成長工程”，集中培訓“年輕干部成長工程”培養對象。

（2）實施“3331人才成長工程”。圍繞秦巴山片區集中扶貧攻堅，讓干部在鄉鎮、村（社區）、企業、經濟開發區等基層一線經受鍛煉，提高解決實際問題的能力。通過開展“六個一批”，在全市范圍內選派一批優秀鄉鎮（街辦）黨委書記進市直領導班子，一批優秀鄉鎮干部充實市直機關中層領導崗位，一批市直機關優秀年輕干部擔任鄉鎮（街辦）行政正職及班子副職。

（3）實施年輕干部“源頭工程”。加大選調生、公務員招錄力度，每年招錄選調生50名、公務員230名左右。近年來先后從村主職干部、大學生村官等“四項目”人員中招錄鄉鎮公務員、選調生524名。堅持每年選聘100名左右大學生村官，累計選聘大學生村官800余名。

3.注重教育培訓，鄉鎮干部能力不斷提升

（1）擴大培訓的覆蓋面。制定詳細的培訓計劃，依托黨校分層分類對鄉鎮干部有針對性地開展黨性鍛煉以及政治理論、法律、經濟等多方面的培訓，提高鄉鎮干部的綜合能力。

（2）提升培訓的針對性。組織開展各類“送教下基層”活動，與省委組織部共同開展了赴鄖陽區和茅箭區“送教下基層”活動，開展了《湖北當前經濟發展和政策走向講座》、《新型城鎮化建設》專題講座，累計培訓干部700余人，同時針對基層工作的實際需要，開展一系列科技下鄉活動以及農村實用技術技能培訓。

（3）提升培訓的有效性。把鄉鎮作為鍛煉的舞臺，經常性選拔優秀干部到鄉鎮鍛煉，增強處理復雜問題、做好群眾工作等方面的能力。如茅箭區每年集中選派100多名干部到鄉鎮一線鍛煉，房縣注重使用鄉鎮工作經驗豐富、一線實踐能力強、善于處理復雜問題的干部。

4.突出過程管理，鄉鎮干部隊伍良性發展

注重鄉鎮干部日常管理和經常性教育，嚴格執行考勤、病事假等相關制度，落實“崗位在村”工作機制，開展明察暗訪活動，整治鄉鎮干部“走讀”問題，鄉鎮干部作風不斷好轉。如竹山縣結合潘口電站移民安置等重難點工作，建立在重點項目、重要工作、重大事件推進處理中考察干部制度，加強鄉鎮干部能力建設過程管理；鄖西縣積極探索建立以業績考核為導向、服務對象有效參與的公務員實績考核標準，推行鄉鎮干部“臺賬式”管理法；鄖陽區、竹溪縣從基層群眾中聘請社會監督員，加強對鄉鎮干部的監督，切實維護了鄉鎮公務員隊伍的整體形象；茅箭區組織開展“百名干部交心談心”、“千名干群問卷調查”等活動。

二、十堰市鄉鎮干部隊伍建設存在的問題及原因分析

（一）存在的主要問題

1.鄉鎮干部隊伍結構不夠合理

按照46歲以上、36—45歲、35歲以下為老、中、青三個年齡段劃分，所占比重分別為51.7%、28.0%、20.3%，46歲以上鄉鎮干部占一半比例，鄉鎮干部隊伍呈現出老齡化趨向，普遍存在干部青黃不接，斷層和老齡化現象。按照學歷劃分，中專及以下干部占總人數的40%，大學專科以上占60%，傳統型干部較多，懂經營、會管理、熟悉法律知識、善于駕馭市場經濟的專業型干部欠缺，部分干部滿足于工作不出亂子、不捅漏子。

2.鄉鎮干部隊伍不夠穩定

一方面，鄉鎮工作紛繁復雜，面臨困難多，工作壓力較大，直接面對基層群眾，常常處在各種矛盾的風口浪尖，群眾稍有不滿就會成為發泄對象，挨罵現象時有發生。另一方面，鄉鎮干部來源僅靠省委組織部選調生和公務員招考，遠遠無法滿足鄉鎮工作實際需求。同時，十堰市地處貧困邊遠山區，交通條件、工作環境、生活水平等保障機制與其他發達地區相比較差，造成鄉鎮干部心態不夠穩定。特別是一些年輕干部、外地干部、高學歷干部在取得公務員身份后，往往通過參加考試等方式調離。

3.激勵保障措施不夠健全

鄉鎮干部職務晉升空間狹小，缺乏相應激勵保障措施。鄉鎮科級領導職務職數隨著機構改革有所減少，客觀上造成了鄉鎮公務員職務晉升空間狹窄的問題，不少擔任科員或副科職務多年的鄉鎮公務員無法得到晉升，挫傷了工作積極性。鄉鎮干部在一段時期內較大精力都集中在精準扶貧、征地、拆遷、計劃生育等工作上，經常需要下村入戶，但是工資收入有限，往往是入不敷出，生活壓力大，工作也受到一定影響。

4.能力作風建設有待加強

目前，大部分鄉鎮干部在貫徹落實黨在農村的各項方針政策、積極服務群眾的工作中能克服各種困難，做了大量卓有成效的工作。但還是有少數干部存在思想觀念滯后、精神狀態不佳、服務意識不強、工作不夠細致、服務能力不強的問題，個別干部對群眾反映的困難和問題漠然視之，推諉扯皮，使一些簡單問題復雜化，最終導致矛盾激化，影響了黨和政府在人民群眾中的形象。

（二）出現問題的原因

1.體制上存在一些障礙需破解和理順

鄉鎮權責不對等，權力無限小，責任無限大，機構改革后鄉鎮司法、林業、農技、畜牧等站所上劃縣直部門（單位）管理，干部編制、工資、考核在縣直機關，工作在鄉鎮，干部管理、業務工作實行縣直對口部門為主，在鄉鎮缺乏有效的管理；職能權責界定不清，大多數鄉鎮都是一人多崗位、交叉兼職，在依法行政的大環境下，許多工作執法權在縣直部門、執法任務卻落在了鄉鎮，工作難免會處在尷尬境地，普遍反映鄉鎮工作越來越難開展。

2.隊伍不夠穩定，需優化結構

一方面，近幾年雖然通過公開招考給鄉鎮充實了大量的高校畢業生，但數量遠遠滿足不了鄉鎮工作需要，也出現了年輕干部做農村工作和群眾工作經驗欠缺的問題，不知農時、不懂農事、不會說“鄉音”，客觀上與群眾有距離，工作被動。另一方面，由于地處山區，招收鄉鎮公務員時大多數崗位無專業限制，造成農業科技、環境保護、城建規劃等農村急需專業的人才偏少。同時，新錄用公務員流動快，往往在鄉鎮工作幾年后會通過參加公務員考試、借調等途徑調進城區，導致一些地方鄉鎮干部老齡化、年輕干部斷層現象相當普遍。

3.崗位吸引力不強

鄉鎮干部工作條件、生活條件、經濟待遇較差，付出與收益脫節，絕大部分干部在基層默默奉獻一輩子，收入水平與工作強度、工作環境不匹配，影響了一些鄉鎮干部的工作積極性。鄉鎮干部發展空間小，職務晉升有限，大多鄉鎮干部一輩子晉升到副科就到了“天花板”，晉升慢、待遇低也成為許多干部想方設法離開的主要因素。同時，越是偏遠落后的鄉鎮，矛盾越復雜，問題越多，留住干部越難，容易形成惡性循環。

4.流動機制有待健全

干部交流力度不大，流通渠道不暢，部分干部在鄉鎮工作一輩子，發展空間相對較小。基層單位橫向之間、基層與部門縱向之間的交流體制有待進一步健全，同時由于受職數限制，多數干部存有事業到頂、前途渺茫等思想，造成一些鄉鎮干部憑經驗啃老本的現象突出，作風漂浮，上進心不足，工作無熱情、干事無勁頭、創業無動力。

三、新形勢下加強鄉鎮干部隊伍建設的建議

（一）抓引領，強基礎，大力夯實基層戰斗堡壘

1.以從嚴治黨為主線，大力加強鄉鎮領導班子建設。圍繞建設“鄂豫陜渝毗鄰地區中心城市”的工作要求，抓好班子、帶好隊伍，充分發揮表率示范作用，帶頭講黨性、帶頭講規矩、帶頭真抓實干。進一步有針對性地開展綜合考評分析研判，加強和改進領導班子日常運行情況考察和分析，著力選優配強鄉鎮領導班子。

2.以加強基層黨組織建設為目標，牢固樹立抓基層的鮮明導向。堅持工程化設計、項目化推進、規范化運行、過程化管理、系統化考評，著力提升基層黨組織的戰斗力，全面加強基層服務型黨組織建設，優化基層黨組織設置，大力整頓軟弱渙散的基層黨組織，強化黨組織領導核心作用。

3.以抓好落實為根本，結合實際做好干部建設政策的貫徹實施。認真研究落實《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》和《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》的具體實施辦法，研究制定加強鄉鎮干部隊伍建設等方面制度。理順上下級關系，合理界定鄉鎮總體職能，合理配置鄉鎮各職能機構公務人員，做到分工明確，職責清楚。強化鄉鎮機構職能和人員編制配置，進一步充實基層一線工作人員。

（二）拓渠道，暢關口，進一步優化鄉鎮干部隊伍結構

1.進一步擴大貧困山區公務員招考范圍和比例。招錄公務員時，多面向基層一線干部，降低招錄門檻和難度。尤其是要加大從村干部中招考公務員力度。

2.繼續堅持選調生制度。對新招錄的選調生必須分配到鄉鎮工作，并經過五年以上的鄉鎮鍛煉后，才能提拔使用或調入上級機關。

3.實施年輕干部下基層計劃。加大輪崗交流力度，鼓勵支持機關年輕干部到鄉鎮基層工作，逐步補充鄉鎮公務員隊伍，同時完善遴選、借調、選調的程序和條件，確保干部隊伍相對穩定。

4.暢通進出關口，加強鄉鎮干部選拔培養力度。推進干部交流，進一步拓寬市縣直單位、企事業單位與鄉鎮機關干部的交流渠道，有計劃地開展輪崗交流。積極建立鄉鎮干部“能上”、“能下”機制，健全干部考核、任期、試用、監督等制度，把暢通干部進出口作為加強鄉鎮干部隊伍建設的一項重要舉措來抓。

（三）激活力，強培訓，全面提升鄉鎮干部整體素質

1.全面落實縣以下機關公務員職務與職級并行制度。把經濟待遇、年度考核優秀等次等相關政策向基層傾斜，突出正向激勵，全面落實“雙向約談制度”，對職務有變動、思想有波動、家庭有變故、群眾有反映、本人有困難的鄉鎮干部，要做到隨時談、及時談，認真聽取利益訴求，幫助疏解情緒壓力。

2.基層選拔，激發活力。按照真正重視、真情關懷、真心愛護的要求，注重在基層一線選拔使用干部，注重選拔長期在條件艱苦、工作困難地方埋頭苦干、默默奉獻的優秀干部，優先提拔重用有基層工作經歷的干部，引導廣大干部到基層和條件艱苦的地方鍛煉成長、建功立業。

3.積極引導，歷練成長。堅持以黨性鍛煉、能力培養、實踐教育為重點，進一步開展“六個一批”、“上派下掛”等活動，讓優秀人才到基層去，讓機關干部從基層來，引導廣大干部在改革發展的主戰場、維護穩定的第一線，錘煉作風，增長才干，提高服務群眾的本領。

4.依托載體，筑牢基礎。通過開展“十星級公務員”“兩學一做”等主題實踐活動，加強鄉鎮干部的理想信念教育，不斷強化鄉鎮干部的黨員意識、宗旨意識、服務意識。根據鄉鎮公務員隊伍的特點和農村工作實際，加大在政策法規和實用技術等方面的培訓，通過外出培訓、菜單培訓、脫產培訓等形式，有計劃、有步驟地對鄉鎮干部進行輪訓，努力提高綜合素質和領導科學發展、建設新農村的能力。

5.完善機制，嚴格考核。建立教育培訓責任機制，堅持把鄉鎮公務員的學習培訓同年終考核、評先評優和提拔重用有機結合起來，激發參加學習培訓的主動性。

（四）重保障，樹導向，充分調動鄉鎮干部工作積極性

1.注重對基層一線干部關心關愛。通過領導干部下基層、經常性談心談話等形式，掌握基層干部思想動態和生活上的困難，有針對性地排憂解難，解除后顧之憂。

2.建立健全相關保障機制。把建立健全基層干部職級、工資待遇定期晉升機制作為重要手段，在政策范圍內有計劃、分步驟地支持鄉鎮改善公務員工作生活條件，通過制度落實“鄉鎮公務員特殊津貼”、“山區生活補助”等政策性調控措施，逐步縮小不同地區鄉鎮公務員的收入差距。當前應盡快落實《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，在職務之外開辟職級晉升通道。

3.樹立正確的輿論導向，營造干事創業氛圍。進一步加大宣傳引導力度，引導社會輿論和新聞媒體客觀評價和宣傳鄉鎮干部，全面反映基層干部的思想、工作、生活等真實情況，遏制對鄉鎮干部的“污名化”，為基層干部正名。注重先進典型的挖掘和培育，及時發現、總結、宣傳優秀鄉鎮干部的先進事跡，樹立正確的輿論導向，真實展現鄉鎮干部的執著與堅守、敬業與奉獻，形成理解、關心鄉鎮干部的良好輿論氛圍。

（作者系湖北省十堰市委黨校副校長）

（責任編輯楚樸）