淡化“南海仲裁案”與緩解中菲關系

張明亮

(暨南大學國際關系學院東南亞研究所　廣州 510630)

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淡化“南海仲裁案”與緩解中菲關系

張明亮

(暨南大學國際關系學院東南亞研究所廣州 510630)

南海仲裁案；菲律賓；中國；南海

南海問題早在中菲建交之前，就已存在于中菲關系之中，但并未影響中菲1975年建交。2013年初菲律賓提起“南海仲裁案”之前，盡管南海問題也曾多次使中菲關系遭遇麻煩，但中菲關系都能有驚無險地穩健發展。2013年初啟動的“南海仲裁案”事實上最大化了南海問題對中菲關系的負面影響。“南海仲裁案”期間，中菲關系因南海問題而陷入建交之后的最低谷。2016年7月仲裁結果公布后，中菲關系就會在“南海仲裁案”的正式結果下運行。菲律賓新總統有意于發展異于前任的對華關系，但“南海仲裁案”已是最大的障礙。淡化“南海仲裁案”可能是2016年7月之后中菲關系的務實選擇；淡化并不意味著放棄，僅是為了雙邊關系考慮，刻意對“南海仲裁案”“視而不見”而已。淡化“南海仲裁案”應該是中菲南海“新共識”的首要內容。菲律賓堅持“南海仲裁案”與中國堅定地批評“南海仲裁案”都無助于雙邊關系，要求阿基諾之后的菲律賓政府明確放棄或者反對“南海仲裁案”也不現實。為了鞏固“淡化”的效果，也為了避免類似“南海仲裁案”的事件再度出現，中菲雙邊應該努力推動南海實質性合作。淡化“南海仲裁案”不僅有助于菲律賓在中美之間都能發展起穩健的關系，還有助于緩解南海困局，并可能降低中美對抗的烈度。

Zhang Mingliang

(Institute of Southeast Asian Studies, Jinan University, Guangzhou 510630, China)

“南海仲裁案”對中國與菲律賓關系的負面影響在“南海仲裁案”期間(2013—2016年)已經淋漓盡致地展現出來。2016年7月“南海仲裁案”結果公布之后，中菲關系只能在“南海仲裁案”的陰影下運行。 菲律賓幾乎不可能放棄“南海仲裁案”，同時中國與菲律賓都有意在阿基諾之后恢復雙邊關系至正常態勢。 淡化“南海仲裁案”對中菲關系的負面影響，是最有利于中菲關系和南海問題的。在淡化“南海仲裁案”的同時，中國應主動在雙邊渠道上為兩國解決南海問題提供便利，在此基礎上中菲兩國形成關于南海問題的“新共識”，可能有助于中菲關系在“南海仲裁案”陰影下穩健運行。

本文著力探討淡化“南海仲裁案”的必要性與可能性，以及途徑。本文首先分析“南海仲裁案”之前中菲關系盡管存在南海問題但“有驚無險”尚算穩健運行；然后論述“南海仲裁案”期間(2013—2016年)，“背負”上“南海仲裁案”“枷鎖”的南海問題如何把中菲關系推入低谷，并借此理清淡化“南海仲裁案”的背景，以及淡化的必要性；最后，文章將探討淡化“南海仲裁案”的途徑。

一　“淡化”的背景之一： “仲裁案”之前的南海問題與中菲關系

“南海仲裁案”空前放大了南海問題對中菲關系的負面影響。2013年“南海仲裁案”之前，伴隨著南海問題的中菲關系尚算穩健地運行了近40年。中菲之間的南海問題在中菲1975年建交之前就已存在，不過南海問題不僅未影響中菲建交，也未阻止或“遲滯”雙邊關系穩健發展。此處回顧“南海仲裁案”之前南海問題對中菲關系的影響，以及中菲協調處理南海問題的歷程，旨在說明：沒有“南海仲裁案”之前的南海問題并未阻止中菲關系，以間接體現“南海仲裁案”對中菲關系的“殺傷力”，并展示未來淡化“南海仲裁案”的必要性。

1.建交前后

中菲之間的南海問題發端于中菲建交之前，但并未影響中菲建交談判。中菲之間的南海問題最早可追溯至殖民時代，當時菲律賓已有意對南沙島礁提出權利要求。1946年，菲律賓就曾有意占領南沙[1]。菲律賓獨立后，曾于1950年試圖占領南沙島礁。菲律賓在20世紀50年代對南海島礁提出權利要求，中國曾公開批評菲律賓[2]。中國政府第一次就南海島礁發表公開聲明就是源自菲律賓對南沙群島的“野心”。1950年菲律賓口頭表示要占領，而20世紀50年代中期菲律賓開始以行動為70年代的實際占領作準備。1956年5月29日，中國政府再次公開申明中國對南沙群島的主權，回應菲律賓政府對南沙群島的“主權”要求[3]。菲律賓的理由是“發現”了南沙群島，并由菲律賓人勘測南沙島礁，所以《人民日報》跟進的幾篇文章重點批評菲律賓所謂的“發現”。

20世紀70年代初——也就是菲律賓同中國協商建交起步階段，菲律賓開始占領部分南沙島礁。1971年7月17日《人民日報》分別在第2版和5版刊發新華社的電訊，都是抗議和批評菲律賓總統馬科斯 (Ferdinand Marcos) 對南沙群島的“權利要求”。1975年菲律賓同中國正式建交前，已經占領了若干南沙島礁，并基本奠定了日后菲律賓在南沙群島的實際控制態勢。中國可能當時無意于阻止菲律賓占領南沙島礁，因為中菲協商建交過程中基本沒有涉及南海問題；菲律賓同臺灣的關系問題反而是中國同菲律賓協商建交時更為關心的話題。中方參與中菲建交談判的外交官回憶：中菲建交談判中，中方關心的是臺灣問題，菲方關心的是菲律賓國內的共產黨問題[4]。菲律賓參與中菲建交歷程的外交官——后來曾出任菲律賓副外長以及東盟秘書長的魯道夫·塞維利諾(Rudolf Severino)回憶：南海問題僅在菲中建交談判中“一帶而過”而已[5]。菲律賓副外長1987年11月表示：1975年菲律賓與中國建交時，兩國達成協議：“和平解決爭端”[6]。由此看來，盡管菲律賓侵占中國南沙群島部分島礁的進程，幾乎同步于中菲建交談判的進程，但是南海問題——主要是菲律賓“侵占”部分中國南沙島礁的問題，根本不是中菲建交談判的障礙，甚至可能連個問題都算不上。

中菲建交時處理南海問題的模式被兩國延續下來，直到2013年初“南海仲裁案”出爐后。這種模式的內涵就是：一方面，雙方都承認南海問題的存在；另一方面，雙邊關系比南海問題更重要，不能讓南海問題阻撓中菲雙邊關系的發展。從中菲建交到2013年初，雖然南海問題不時困擾中菲關系，但中菲兩國都極力把南海問題對雙邊關系的負面影響降至當時可能的最低限度。

中菲兩國在馬科斯任期內在南海問題與雙邊關系上形成的“默契”，算是中菲南海“共識”的基礎；中菲關于南海的“共識”是被中國頻繁提及的，2013年菲律賓單方面推動“南海仲裁案”后，中方不斷表示希望菲律賓回到“共識”上來。2014年11月北京APEC峰會期間，中國國家主席同菲律賓總統“簡短交談”時仍提醒菲律賓回到(南海)“共識”上來，同中國相向而行。

2.“共識”的初現與達成

科拉松·阿基諾(Corazon Aquino)任菲律賓總統期間，南海問題已存在于中菲關系之中，但并未阻止或者妨礙中菲關系的發展，科拉松·阿基諾在其任內，進一步為菲律賓同中國關于南海問題的“共識”奠定了基礎。

1986年6月，菲律賓副總統兼外長訪問中國時，中國領導人鄧小平曾向菲律賓明確中國在南沙群島問題上的立場。“這是中國政府首次在正式外交場合向直接涉及南沙爭端的國家提出用‘擱置爭議，共同開發’的方針處理南海問題。”[7]1988年4月，菲律賓總統科拉松·阿基諾訪問中國時，中國領導人鄧小平再度向菲律賓提及“擱置爭議，共同開發”的倡議，這是中菲南海“共識”形成的關鍵點之一[8]。不過，此時的菲律賓領導人都未積極正面回應中方主張。

菲律賓總統拉莫斯(Ramos)任內(1992—1998年)，菲律賓同中國在南海問題上的摩擦與博弈也不算少，但拉莫斯卸任后仍在中國享有較好的待遇，并能在中菲關系最低谷時出席博鰲亞洲論壇[9]。拉莫斯任內菲律賓在美濟礁(Mischief Reef)議題上給中國制造的麻煩并未沖擊到中菲關系的穩定性，甚至在拉莫斯任內菲律賓同中國事實上達成了關于南海問題的“共識”。

1996年11月中國國家主席訪問菲律賓期間，“菲方第一次對中方關于解決南海問題的主張作出了正面和積極的回應；從地區范圍看，拉莫斯總統也是東盟國家領導人中第一個對中方(關于南海問題的)倡議作出正面回應的領導人。”[10]雙邊會談中，中國國家主席再次向菲律賓“詳細介紹”了此前鄧小平曾向菲律賓談到的中方南海主張——“擱置爭議，共同開發”。拉莫斯則“積極回應，表示愿意同中方探討擱置爭議、共同規劃、共同勘測、共同開發南海爭議海域資源”，這表明“菲方從原則上接受了中方的建議”。“拉莫斯總統的積極表態為后來中菲在南海的共同開發創造了有利條件”[11]。

3.菲方挑戰“共識”，但關系基本穩定

埃斯特拉達(Estrada)與其前任拉莫斯一樣，均在菲律賓總統任內因南海問題而同中國僵持過，但也都能在卸任總統之后在中國獲得禮遇。埃斯特拉達1998年出任菲律賓總統，2001年離開總統職位。

埃斯特拉達任內，中菲間的南海問題不僅未消失，而且持續“發酵”。首先，中菲圍繞美濟礁的糾紛仍在繼續；其次，圍繞黃巖島(Scarborough Reef)的糾紛還在延續，甚至擴大。 1999年11月3日，菲律賓一艘淘汰的軍艦“擱淺”在黃巖島海域。菲律賓宣稱軍艦是在參加救援時發生故障；中國要求菲律賓拖走“坐灘”黃巖島的“BRP Benquet”軍艦——507號坦克登陸艦，“以此作為中國總理正式訪問菲律賓的前提”[12]。1999年11月下旬，中國總理訪問菲律賓，菲律賓軍艦“坐灘”黃巖島是中國總理訪問期間的重點之一；菲律賓直到中國總理結束訪問之前，“登上專機離開馬尼拉之際”才拖走“坐灘”黃巖島的 507號坦克登陸艦[13]。如今在“黃巖島的潟湖口旁有兩個肉眼可見的黑色柱子”，就“是1999年11月菲律賓軍艦在黃巖島擱淺時留下的樁子，后來這艘軍艦被拖到了南沙中業島繼續擱淺”[14]。最后，也是最為關鍵的是，菲律賓軍艦“馬德拉號”1999年5月成功“坐灘”南沙群島仁愛礁(Second Thomas Reef)事件——這是2013年后中菲之間的“麻煩事”之一，恰就發生在埃斯特拉達任內。

此外，埃斯特拉達任內，菲律賓同美國的軍事關系進一步提升，標志性事件是菲律賓與美國簽署的《菲—美部隊訪問協定》(Philippines-UnitedStatesVisitingForcesAgreement，VFA)。1999年5月底，菲律賓參議院通過該協定。1998年12月，即在埃斯特拉達就任菲律賓總統后不久，菲律賓就延請美國眾議員羅拉巴克(Dana Tyrone Rohrabacher)搭乘菲律賓軍方飛機到美濟礁上空，查看中國在美濟礁的工程進展[15]。菲律賓通過《菲—美部隊訪問協定》，允許美國軍艦訪問菲律賓，并恢復菲律賓同美國的“肩并肩”軍事演習[16]。

埃斯特拉達任期內，南海問題對中菲關系的“干擾”可謂前所未有地多，但南海問題對中菲關系的負面影響力卻遠不如阿基諾三世任內。卸任總統職位之后的埃斯特拉達仍能在中國獲得禮遇，阿基諾三世則基本無望像拉莫斯和埃斯特拉達那樣在卸任總統職位之后仍能在中國獲得較高禮遇。

2015年9月3日，在中菲關系因阿基諾政府單方面推動“南海仲裁案”而遭遇空前低谷之際，時任馬尼拉市長的埃斯特拉達作為少有的菲律賓代表，到北京參加了中國政府舉辦的紀念反法西斯戰爭勝利70周年活動。訪問中國之前，埃斯特拉達還接受了中國《光明日報》駐菲律賓記者的采訪。《光明日報》采訪報道中把埃斯特拉達描繪成菲律賓的“反美斗士”，更為重要的是，埃斯特拉達是“對于中菲兩國關系的未來抱有信心”的菲律賓政要[17]。

4.“共識”下的合作

菲律賓前總統阿羅約(Gloria Macapagal Arroyo)任內(2001—2010年)，中菲間的南海問題依然存在，菲律賓的南海“新政”也不少，菲律賓同美國的軍事合作進一步升級——且是針對南海問題的菲美合作，但中菲關系仍可“排除”南海問題的干擾而平穩發展。

首先， 阿羅約任內，以總統身份簽署的《菲律賓領海基線法案》(PhilippinesArchipelagicBaselinesAct)以法律形式確認菲律賓對“卡拉延群島”(Kalayaan Islands Group，KIG)和黃巖島的“權利”。其次， 阿羅約任內菲律賓落實《菲—美部隊訪問協定》，進一步提升菲律賓同美國之間的軍事合作。2002年2月開始的菲—美“肩并肩”軍演，原本可能就是針對南海問題的。菲律賓與美國的聯合軍事演習項目于2004年移師到南沙群島的中業島附近海域；演練科目也從“傳統的戰術合成、實彈射擊等改為守島、奪島和特種部隊偷襲為主”[18]。第三， 阿羅約任內，“坐灘”仁愛礁的菲律賓軍艦已經“坐”得“踏實”了！菲律賓補給仁愛礁應該是常有的事情，否則阿羅約在位近10年內，菲律賓駐守仁愛礁上“坐灘”軍艦的人員如何生活呢？

盡管到目前為止執行效果并不理想，但并不能就此否認或低估阿羅約任內菲律賓同中國達成的在南海部分海域合作勘測資源的協議。阿羅約任內，中菲南海合作有實質性進展，由此還初步帶動了中菲越三方南海合作。2004年9月，阿羅約訪問中國期間，菲律賓與中國的石油企業簽署了在南海部分區域合作勘測的協議；在這之前，兩國石油企業做足了前期工作[19]。2015年3月，越南也加入了該協議。三方執行協議也初見成效，中國所倡導的南海“共同開發”似乎越來越有可能實現了。

5.阿基諾三世的前半任期：“共識”下運行

從2010年6月阿基諾三世就任菲律賓總統，到2013年初菲律賓推動“南海仲裁案”之間，中菲之間圍繞南海問題的博弈仍在繼續，但中菲延續著雙邊關系穩健發展的勢頭——表現之一就是雙邊高層的互動。

2010年6月30日，中國國家主席特使、中國人大常委會副委員長嚴雋琪赴菲出席阿基諾總統就職儀式；12月，菲律賓副總統比奈(Jejomar Binay)來華出席廣州亞殘運會開幕式。2011年5月，中國人大常委會副委員長蔣樹聲、國務委員兼國防部長梁光烈訪菲；6月，菲眾議長貝爾蒙特訪華；7月，菲外長德爾羅薩里奧訪華。菲律賓總統阿基諾還在2011年訪問了中國。

在“南海仲裁案”之前，中菲關系盡管處在2012年4月黃巖島事件的陰影下，但仍有延續以往南海問題困擾下的中菲關系發展態勢，即：中菲關系走出南海問題的負面影響，不被南海問題“捆綁”，也就是中菲關系仍能沿著兩國領導人的“共識”向前走。2012年10月，中國副外長訪問菲律賓；這是4月10日黃巖島事件后中國高官的首次訪菲[20]。《人民日報》報道了中國副外長訪問與會見菲律賓要員的消息，顯示出中國力圖修復中菲關系的意圖。因為并不是所有的外事消息都可以“登上”《人民日報》的，作為中共中央的機關報，《人民日報》所刊載的消息所顯示的份量非同一般。由此可以推斷：《人民日報》此時刊發中國副外長訪問菲律賓的消息，旨在顯示中國政府力圖恢復中菲關系的努力。新華社的報道中透露出更多積極信息。據新華網發自馬尼拉的消息：中國副外長拜會菲律賓總統阿基諾時，傳達了中國領導人持續發展中菲關系的愿望，菲律賓總統也表達了類似的想法。此外，中菲兩國外交磋商在2012年舉行了兩次——2012年初舉行過中菲第17次外交磋商，10月份舉行的是第18次外交磋商。由此也可以看出，黃巖島事件后中菲關系的困境與中菲致力于修復關系的努力[21]。

外界也曾看好2012年10月中國副外長的菲律賓之行對于緩和中菲關系的意義。新加坡《聯合早報》2012年10月20日刊發題為“黃巖島事件六個月后中菲同意恢復正常關系”的報道，分析中菲雙方高層傳達出恢復和發展雙邊正常關系的愿望。美聯社10月19日發自菲律賓首都馬尼拉的報道中也肯定中菲恢復關系的意圖。日本廣播協會的報道分析中國緩和同菲律賓關系的原因時認為：中國意在牽制日本，因為日本同中國存在東海爭議[22]。

不過，2012年10月中國副外長訪菲未能阻止中菲關系下滑的態勢。2012年4月中菲黃巖島風波后，中菲關系緩和的態勢隨著2013年初菲律賓推動的“南海仲裁案”正式出爐戛然而止。若菲律賓2013年初沒有單方面推動“南海仲裁案”，中菲關系非常有可能延續之前中菲南海博弈的模式——尤其是中菲美濟礁博弈的版本。2013年菲律賓推出“南海仲裁案”后，中菲南海博弈已開始偏離原本的中菲“共識”基礎上的南海博弈“軌道”。

6.啟示

“南海仲裁案”之前，中菲關系在南海問題的陰影下仍能穩健運行，由此說明的是：沒有“南海仲裁案”的南海問題并不是中菲關系的障礙，并反襯出“南海仲裁案”對于中菲關系的負面影響之大。中菲關于南海的“共識”是中菲關系能在南海問題陰影下“有驚無險”地運行的基礎，也是2016年7月“南海仲裁案”結果出爐之后中菲構建南海“新共識”的基礎。

二　“淡化”的背景之二：“仲裁案”期間的中菲關系走向空前低谷

2013年1月是菲律賓正式提交“南海仲裁案”的時間，2016年7月“仲裁案”結果出臺。“南海仲裁案”期間，中菲關系陷入兩國1975年建交以來的最低點。“南海仲裁案”“最大化”了南海問題對中菲關系的負面影響，是導致中菲關系走向空前低谷的關鍵因素。

(一)中菲關系的低谷：“南海仲裁案”的直接結果之一

2013年初，菲律賓力推“南海仲裁案”之后，中國與菲律賓在南海出現對抗，在外交場合為南海問題的對壘也多了起來，兩國關系也因此陷入建交之后的最低谷。在南海，圍繞仁愛礁上“坐灘”的菲律賓登陸艦的“加固”和補給問題，中國與菲律賓從2013年3月開始了多輪次的博弈。此外，在黃巖島海域，中國“優勢管控”黃巖島海域后，菲律賓漁民與政府不斷向外界釋放中國“侵犯”菲律賓漁民權益的消息。東盟會議上，不時出現中國與菲律賓南海主張與立場對壘的局面。

2013年之后，中菲高層幾乎沒有正式的互動。2013年9月，菲律賓總統阿基諾本該作為東盟—中國博覽會的“主題國”元首到來中國南寧，但會前取消了行程。2014年11月，到北京參加APEC峰會的菲律賓總統，沒有能像其他國家元首那樣在北京同中國國家主席舉行正式的雙邊會談。中國官方發布的消息僅簡短地說：“習近平同菲律賓總統阿基諾簡短交談。”[23]

無論縱向對比還是橫向對比，2014年中菲國家元首在北京APEC峰會上“簡短交談”都顯示中菲雙邊關系在2013年后“近乎停滯”的態勢。橫向比較日本、越南同中國的關系，以及日本和越南兩國國家元首和政府首腦在2014年11月北京APEC峰會期間同中國的互動，顯示日本、越南同中國關系甚至還好過菲律賓同中國的關系。日本、越南同菲律賓一樣，都在2014年APEC北京會議之前，各自同中國在海洋問題上爭執不斷，影響到各自同中國的關系。不過，在北京的APEC峰會期間，越南國家主席與日本首相都“獲得”了同中國國家主席舉行雙邊會談的機會。盡管從《人民日報》和新華社發布的文字新聞與圖片中可以推斷出，日本、越南同中國的會談僅是禮節性而已[24]，可菲律賓連這樣的禮節都無法爭取到。由此可以管窺到：菲律賓單方面推動“南海仲裁案”對中菲關系的傷害到底有多大。

對比于馬來西亞總理同中國領導層的互動，菲律賓總統同中國高層的互動態勢更顯“尷尬”。據馬來西亞《新海峽時報》(TheNewStraitsTimes)2015年3月27日的報道統計：馬來西亞首相納吉布(Najib)2009年就任后，多次訪問中國，同中國國家主席習近平會見4次；納吉布作為馬來西亞首相第一次訪問中國與菲律賓總統阿基諾訪問中國都是2011年[25]，中國官方盛贊“中馬兩國領導人保持順暢溝通和協調，及時就共同關心的問題交換看法”[26]。反觀中菲兩國領導人之間的溝通：不僅“不順暢”，而且無法“及時就共同關心的問題交換看法”。

越南同菲律賓一樣，也在南海問題上同中國“鬧得不可開交”。即使如此，越南與中國的領導層互動尚能維系下去。2012年6月越南國會通過的《越南領海法》，從國內法律層面把中國的南沙群島和西沙群島及其附近海域列為越南所有。隨后，中國成立三沙市，作為治理南沙群島、西沙群島和中沙群島的海南省地方政府。2014年5月到7月，越南多途徑多手段抵制中國在西沙群島中建(島)南海域的勘測活動，由此造成中越自1991年關系正常化以來的最大摩擦。即便越南同中國在南海問題上出現了前所未有的對峙與潛在沖突，但中越高層間的往來互動尚能延續。中越兩黨總書記連續三年(2013—2015年)可以以“通電話”的形式互動，并最終實現越南勞動黨總書記2015年4月訪問中國。此前，中國總理2013年10月訪問了越南；中越兩國國家主席在2014年北京APEC峰會期間舉行了“會談”。中越兩黨兩國高層間的互動也是發生在南海問題困擾雙邊關系的過程中，而菲律賓就無法做到像越南那樣：在南海問題“困擾”雙邊關系期間仍能維系雙邊高層間的互動。

阿基諾作為菲律賓總統“難以”同中國高層有效互動的背景之一是，自2013年菲律賓單方面提交“南海仲裁案”后，不斷公開指責或批評中國。菲律賓總統多番公開就南海問題批評中國，不僅在菲律賓總統中是少見的，在東盟伙伴中也是少有的。

2012年初，中菲還在北京舉行了第17次外交磋商；4月份黃巖島事件出現后，10月份還在馬尼拉舉行了第18次外交磋商；中國副外長到菲律賓參加第18次中菲外交磋商之際，還拜會菲律賓總統。2012年一年出現兩次的中菲外交磋商到了2013年和2014年連一次都沒有！2013年中國新一屆政府就任后，中菲部長級別的互動基本沒有出現。

兩國外長之間的互訪與互動是最能體現兩國關系狀態的，也是促進雙邊關系的最有效途徑之一，可2013年之后中菲外長之間僅剩下在東盟會議期間“順便”會談的機會了。中菲兩國外長在2013年之后幾乎沒有專門的雙邊會談，也未互訪。

2013年是中國新一屆政府就任元年，中國新任外長幾乎遍訪菲律賓之外的東盟國家——有的東盟國家甚至訪問過多次(如泰國和馬來西亞)，但未訪問過菲律賓。2013年之后，菲律賓外長德爾·羅薩里奧(del Rosario)可能是東盟國家外長中唯一無法正式訪問中國的。德爾·羅薩里奧被認為是“南海仲裁案”的“主推手”。2015年12月，德爾·羅薩里奧接受《外交政策》(ForeignPolicy)訪問時坦承：2011年2月他接任菲律賓外長后，就開始準備“南海仲裁案”事宜。

中菲防務交流是體現中菲關系進展的“晴雨表”之一。2012年黃巖島事件之后菲律賓同美國、日本、澳大利亞以及越南等國的軍事領域交流與互動迅猛發展，但同中國軍事領域的交流卻只能在原本脆弱的基礎上“停滯”了。

與東盟其它國家同中國的軍事交流相比，馬來西亞、印尼、越南同中國之間的軍事交流都能在南海問題未解的情況下逐步推進。如2015年8月，中國與馬來西亞首次進行了聯合軍事演習。在東盟其它國家——包括同中國存在南海爭議的東盟成員國，能在軍事互動起步晚但卻逐步推進的情況下，菲律賓同中國的軍事互動在2013年之后沒有進展。

(二)菲美、菲日、菲越在南海的軍事合作：反襯中菲關系下降

當中菲關系因“南海仲裁案”而跌入兩國1975年建交后的最低點之際，菲律賓與美國、越南以及日本的關系卻因南海問題而日趨拉近，且菲律賓與中國之外國家的合作都具有強烈的針對性——在南海問題上針對中國，由此間接反襯出“南海仲裁案”對中菲關系的負面影響之大。

2013年之后，菲律賓同美國的關系迎來了冷戰后最佳的發展機遇。 軍事合作是菲律賓同美國緊密關系的“主軸”， 令菲律賓同美國關系能夠在冷戰后“重生”的是2014年4月菲律賓與美國簽署的《菲—美強化防務合作協議》(Philippine-USEnhancedDefenseCooperationAgreement，EDCA)，在該協議下菲美軍事關系的進一步升級，且針對南海問題和中國的聯合軍事活動增多。該協議允許美軍使用菲律賓軍事基地，并在指定區域興建軍事設施以儲存武器裝備和補給物資；美軍也可擴大在菲律賓的輪換部署。 2016年 3月18日，菲律賓和美國在馬尼拉舉行常年戰略對話之后宣布，美方將可以輪番派軍駐扎在五個菲律賓基地，其中一處靠近南沙群島。 菲律賓外長德卡斯特羅 (Albert del Rosario) 形象地形容簽署協議后的菲美關系是“兩國聯盟的復興，是菲律賓在1991年要求美國離開時永遠無法想象的”[27]。

代號為“肩并肩”的菲美聯合軍事演習，也顯示出菲律賓同美國軍事關系的進展[28]。“肩并肩”演習的規模、地點與科目選擇，都能反映菲律賓同中國南海博弈的態勢，更能體現菲律賓同美國在南海議題上合作應對中國的勢頭。 起始階段的“肩并肩”菲美聯合軍演可能并不是針對中國，但后來針對中國的意圖越來越明顯。“肩并肩”軍演從原先針對阿布沙耶夫等伊斯蘭極端組織，轉變為模擬菲軍試圖奪回被外國軍隊占領的領土[29]。此處的“外國”，間接所指就是中國。

菲律賓同日本、越南之間的關系不斷提升，且其同日本、越南的合作基本以南海問題為主[30]。

菲律賓強化同日本之間的軍事合作，不僅是同期的中菲關系無法相比的，也超過了阿基諾和安倍前面的任何時期。菲律賓同日本的軍事合作體現在兩個方面：一方面，菲律賓邀請日本軍方艦只訪問菲律賓，參加在菲律賓的軍事演習；另一方面，日本向菲律賓提供軍事援助。 2015年初，日本協助菲律賓提升海事能力，可能提供資金供菲律賓建造基地周邊的基礎設施。 2015年6月， 日本軍機二戰后首次飛臨南海上空，菲律賓巡邏機隨行 ，名為“演習搜尋與拯救”[31]。2015年11月，日本首相安倍晉三到菲律賓首都馬尼拉出席APEC峰會時，同菲律賓達成日本軍事援助菲律賓的協議。根據該協議，日本向菲律賓提供三架比奇TC-90空中國王飛機，可以裝載對地和對空偵察雷達。此外，日本向菲律賓提供更完善的洛克希德馬丁P3-C飛機，以追蹤中國潛艇的動向。這是日本第一次同意直接捐贈軍事裝備給他國[32]。2016年2月， 日本再次同意向菲律賓提供軍事裝備，包括反潛偵察機和雷達技術。 日本與菲律賓簽署一份軍備供應與軍事技術轉移的協定，把海上自衛隊練習用的TC90飛機租借給菲律賓海軍，以協助菲軍提升在南海的監控能力，并牽制中國在南海的活動。日方的附帶條件，是要菲律賓與日方分享相關軍事情報。2016年4月，菲律賓邀請日本軍方到菲律賓參加軍事演習[33]。5月中旬，兩國在馬尼拉灣附近海域舉行了海上聯合演習[34]。

菲律賓同越南的關系也隨著南海局勢的緊張而更趨緊密。2016年4月，甚至傳出菲律賓同越南聯合軍事演習并巡邏的消息[35]。這是越南政府換屆后，菲律賓政府更替前，兩國針對南海合作的新舉措，延續了兩國南海合作的態勢。2015年4月26日東盟峰會期間，菲律賓總統與越南總理單獨在會外的雙邊會晤中，討論菲越兩國“結盟”在南海問題上抗衡中國的話題[36]。而就在峰會前，菲律賓總統“接受”香港《南華早報》(SouthChinaMorningPost)采訪時披露：越南率先向菲律賓建議越菲兩國在南海問題上“合作”，以共同抗衡中國[37]。

菲律賓與越南在南海問題上針對中國的雙邊合作，既包括國際場合的協作，也包括菲越雙邊實質性互動。菲律賓單方面推動針對中國的“南海仲裁案”，部分地也是效仿越南之舉，且得到越南的聲援。在東盟會議上，作為東盟主要成員國的菲律賓和越南都力主通過東盟集體渠道反制中國。2015年4月在馬來西亞舉行的東盟峰會上，菲律賓和越南再度協力推動譴責中國的聲明[38]。2012年7月在柬埔寨的東盟會議上，菲律賓與越南曾“協力”推動譴責中國的東盟聲明。雖然未完全成功，但也未完全失敗，至少顯示了菲律賓推動同越南合作從而在南海問題上合力抗衡中國的努力。

三　“淡化”的可能性與途徑

對比“南海仲裁案”之前與“南海仲裁案”期間南海問題對中菲關系的影響，可以進一步斷定：“南海仲裁案”“最大化”了南海問題對中國—菲律賓關系的負面影響；南海問題不曾是中菲關系的障礙，“南海仲裁案”才是中菲關系的障礙，并且是阿基諾三世之后的菲律賓政府發展對華關系的長久障礙。2016年7月仲裁結果出爐之前，菲律賓新政府與中國都表示出恢復雙邊關系的愿望。問題是該如何處理“南海仲裁案”呢？

(一)可能性

2016年7月12日公布的仲裁結果幾乎完全應允了菲律賓的請求[39]；不過，要想發展對華關系，仲裁案中近乎完勝的菲律賓在2016年7月12日之后事實上也是接受了“燙手的山芋”。

阿基諾之后的菲律賓總統基本不會完全延續阿基諾任內的對外政策。選舉出來的國家領導人，一般都要顯示出同前任的差別，以凸顯政績；即便前任的政策瑕疵較少，仍有必要修正前任的政策。 況且，阿基諾任內菲律賓的對華政策和對華關系已經是中菲建交以來最差的，因此，阿基諾之后的菲律賓政府沒有延續阿基諾政府對華政策的必要性。

據馬尼拉民調機構“社會氣象站”2015年6月展開的一項民調，近2/3菲律賓人對中國的信任極低，凈信任度跌至負45%，是此項民調自1994年開始以來的新低。46%的菲律賓受訪者強烈不認同菲律賓政府的對華政策——這比2013年9月和2015年6月的27%及32%高出許多[40]。2015年的民調從3月20至23日進行，面對面訪問了菲律賓全國1200名成年人。民調顯示：大多數菲律賓人很擔心可能會在黃巖島與中國發生武裝沖突[41]。

菲律賓新總統杜特爾特(Rodrigo Duterte)不太可能延續前任總統阿基諾的做法。杜特爾特甚至質疑把同中國的爭議提交到海牙國際仲裁庭有什么用，他多次表示愿意同中國領導人直接對話，對有爭議水域的共同發展進行談判，并歡迎中國對菲律賓的基礎設施進行大規模投資。菲律賓新任外長雅賽(Perfecto Yasay)曾表示：他會恢復與中國的雙邊談判，以解決南海爭議[42]。2016年7月12日仲裁結果出爐后，雅塞表現得頗為冷靜，避免以仲裁案的“勝果”刺激中國。

2016年7月之后，中菲關系只能在“南海仲裁案”結果的陰影下運行。杜特爾特及其后的菲律賓政府都不得不在“南海仲裁案”的影響下發展對華關系。如何處理“南海仲裁案”對中菲關系的負面影響，不僅是菲律賓對華政策的挑戰，也考驗著中國的對菲政策。即便菲律賓撤銷或放棄“南海仲裁案”，都無法徹底消除“南海仲裁案”對中菲關系的負面影響，何況菲律賓沒有如中國所愿撤銷“南海仲裁案”，也不可能放棄仲裁結果[43]。

放棄“南海仲裁案”顯然不利于菲律賓的南海主張和利益，所以不會成為菲律賓政府的選擇。然而，堅持或強調“南海仲裁案”的結果，顯然不利于菲律賓改善同中國的關系。這里的“堅持”有雙重含義：一方面是指菲律賓堅持推動并堅守“南海仲裁案”；另一方面是指中國堅定地拒絕并批評“南海仲裁案”。敦促菲律賓放棄“南海仲裁案”，是2013年以來中國努力的方向之一[44]，在“南海仲裁案”問題上，菲律賓與中國背道而馳。 堅持與批駁“南海仲裁案”都不利于中菲關系，也無助于雙邊化解南海問題危機的努力。中國猛烈地抨擊“南海仲裁案”，不僅客觀上放大了“南海仲裁案”對中國的負面影響，事實上也為緩和中菲關系留下了障礙。因此，在不能放棄與不便堅守之外，唯有淡化“南海仲裁案”才是中菲關系的出路。

(二)如何“淡化”？

淡化“南海仲裁案”不僅是必要的，也是可行的。淡化“南海仲裁案”不僅需要菲律賓的努力，還要中國的配合，更需要雙方努力從雙邊渠道上，以具體措施落實雙方都曾倡導的“南海合作”。

首先，淡化“南海仲裁案”就是雙方政府都不再糾纏于“南海仲裁案”。一方面，菲律賓政府不再強調和堅持“南海仲裁案”；另一方面，中國不再抨擊“南海仲裁案”，也不再要求菲律賓放棄“南海仲裁案”。雙方在2016年7月“南海仲裁案”裁決結果出臺之后，盡可能不再觸及“南海仲裁案”。雖然基本不可能對仲裁結果視而不見，但為了雙邊關系考慮，也只能“視而不見”了。

對菲律賓來說，政府之外的勢力仍會堅持和強調“南海仲裁案”，畢竟“南海仲裁案”是菲律賓提出和推動的，且是對菲律賓有利的。菲律賓是選舉社會，媒體享有充分的自由；“南海仲裁案”仍會是菲律賓媒體與各種非政府政治勢力論及中菲關系和南海問題時，很難回避的話題，也可能是可以對菲律賓政府施壓的話題。但為菲律賓同中國的關系考慮，菲律賓有必要淡化“南海仲裁案”，尤其是“南海仲裁案”對菲律賓有利的結果，因為“南海仲裁案”本身是中國反對的，從而也是不利于菲中關系的。

淡化“南海仲裁案”對雙邊關系的負面影響，也需要中國減少乃至停止對“南海仲裁案”的批評。批評“南海仲裁案”不僅無法為中國的南海主張帶來實質收益，反而客觀上放大了中國南海主張的“短板”，而且還絲毫無助于中菲關系的改善。

其次，中菲共同推動南海實質性合作。

菲律賓在南海以及為南海問題而開展的雙邊實質性合作，已經取得不少進展。但那是菲律賓同美國、日本，甚至同越南之間，在南海的實質性合作，不是菲律賓同中國在南海的實質性合作。不過，中菲實質性合作的領域也較為寬泛，如雙邊聯合軍演，再如在南海爭議海域以及己方控制的優勢海域，為對方漁民捕魚提供便利。

此處倡導的中菲南海實質性合作，短期內雖然還無法寄望于軍事領域的聯合行動，但可寄望于非敏感領域的合作。如中國與菲律賓在南海的漁業合作。漁業糾紛——主要體現在漁民被抓扣，已經是過去20多年間中菲南海紛爭的一個關鍵領域，主要以中國漁民在南海部分海域被菲律賓軍警抓扣和騷擾為主。不過，2012年4月10日的黃巖島事件改變了中菲漁民在南海的態勢。

無論是哪一方漁民在南海遭遇不當對待，受到傷害的不僅是漁民本身，還有中菲關系。中菲雙方如果扭轉思路，從為漁民服務的角度出發，善待對方漁民，則不僅可以間接造福于己方漁民，還可以盤活中菲關系的僵局。2016年5月，在持續四年阻止菲律賓漁民進入黃巖島海域捕魚后，中國允許菲律賓漁民重回黃巖島海域。這是積極的信號，也可能成為良好的開端。菲律賓漁民到黃巖島海域捕魚，并不影響中國對黃巖島及其附近海域的主權主張，也不傷害中國對黃巖島海域的“優勢管控”。“優勢管控”是中國海洋工作會議報告中述及中國海警在黃巖島海域的治理情況時所用的詞匯。允許菲律賓漁民回到黃巖島海域事實上還降低了中國“管控”黃巖島海域的成本。此前，由于堅持阻止菲律賓漁民到黃巖島海域捕魚，菲律賓漁民試圖闖入黃巖島海域，從而形成中國執法船與菲律賓漁船之間在黃巖島海域的沖撞。這不僅影響到菲律賓漁民的正常作業，也影響到中國的形象，還提升了中國“管控”黃巖島海域的成本。

中國力主雙邊渠道，可中國堅持雙邊渠道這么多年，并未能在雙邊渠道上主動采取有效行動，菲律賓在推動“南海仲裁案”之前就已表示出對菲中雙邊渠道的失望之情。 雙邊在黃巖島海域的漁業合作方面邁出實質性步伐，是提升雙邊渠道運行效果的絕佳時機。漁業合作屬非敏感領域，不觸及主權議題，還能“最大化”共同利益。中國政府在2016年7月12日仲裁結果出臺之后的聲明中表示：有意于在共同合作方面推動實質性的安排，此舉為雙邊在黃巖島海域的漁業合作創造了有利時機。中菲雙邊官方渠道談到允許適量菲律賓漁民在黃巖島海域捕魚的“漁業協定”，協定所涵蓋的領域和海域都可以拓展至黃巖島之外中菲雙邊的重疊海域。

最后，中菲不僅可以構建雙邊關于南海的“新共識”，還可致力于構建中菲關系新態勢的“共識”。“新共識”一方面要“淡化”“南海仲裁案”，另一方面要盡快推動中菲南海實質性合作。

在中方看來，2013年“南海仲裁案”之前的中菲關系是在雙邊關于南海“共識”的基礎上運行的。因此，2013年之后，中方不斷呼吁菲律賓回到南海“共識”的軌道上。不過，“南海仲裁案”已經破壞了2013年之前中菲關于南海的“共識”。“南海仲裁案”及其對中菲關系的傷害，已經成為事實。原有的“共識”曾經為南海問題陰影下的中菲關系穩健運行“保駕護航”了近40年，盡管原有“共識”已無法再服務于中菲關系以及雙邊關系中的南海問題，但也體現出“共識”的價值，因此中菲需要新的“南海共識”。“新共識”必須包括如何看待和處理“南海仲裁案”的內容。首先，中菲雙邊在淡化“南海仲裁案”上達成默契；其次，為南海實質性合作而努力；最后，也是最為關鍵的是，為改善雙邊關系，中方應接受菲律賓成為“泰國型”國家并為此創造條件。一位菲律賓同行交流時表示：菲律賓也希望能成為像泰國那樣的國家，就是可以像泰國那樣同時與美國和中國保持穩健的關系。東南亞區域內的新加坡、印尼和馬來西亞都是如此。不過，唯有泰國最為持久。因此此處用“泰國型”國家一詞。

【注釋】

[1] 蕭曦清：《中菲外交關系史》，臺北：正中書局，1995年，第786頁。

[2] 張明亮：《超越僵局：中國在南海的選擇》，香港社會科學出版社，2011年，第190-191頁。

[3] 《中華人民共和國政府鄭重聲明，中國對南沙群島的主權絕不容許侵犯》，《人民日報》1956年5月30日。

[4] 程瑞聲：《睦鄰外交四十年》，四川人民出版社，2006年，第145頁。

[5] Rudolfo Severino,SouthEastAsiainSearchofASEANCommunity, Singapore: ISEAS, 2006, p.276.

[6] 《中國領土主權不容侵犯》，《人民日報》1987年11月27日。

[7] 張良福：《南海萬里行：在南沙群島巡航的日子》，海洋出版社，2006年，第318-319頁。

[8][10][11] 鐘之成：《為了世界更美好：江澤民出訪紀實》，世界知識出版社，2006年，第222頁，第223頁，第222-223頁。

[9] 《菲前總統拉莫斯很隨和與工作人員玩自拍》，《南國都市報》2015年3月28日。

[12] 王佩云：《激蕩中國海》，作家出版社，2010年，第201頁。

[13] 張良福：《南海萬里行：在南沙群島巡航的日子》，海洋出版社，2006年，第151-152頁。

[14] 《值守南海的忠誠衛士》，《中國海洋報》2014年3月28日。

[15] “This the Season”,FarEasternEconomicReview, December 24, 1998；“Spratly Spat Heats Up Over Chinese ‘Bullying’”,LosAngelesTimes, December 15, 1998. 參閱張明亮《超越航向：美國在南海的追求》，香港社會科學出版社，2011年，第273-277頁。

[16] 林文隆、李英豪：《鷹凌亞太：從美國的再平衡戰略透視亞太軍演》，臺北：獨立作家出版，2015年，第170頁。

[17] 《菲前總統埃斯特拉達：反對美在南海的軍事存在》，《光明日報》2015年9月2日。

[18] 林文隆、李英豪：《鷹凌亞太：從美國的再平衡戰略透視亞太軍演》，臺北：獨立作家出版，2015年，第170頁。

[19] 張良福：《南海萬里行：在南沙群島巡航的日子》，海洋出版社，2006年，第268-270頁。

[20] 《中菲副外長就中菲關系和共同關心的問題交換意見》，《人民日報》2012年10月20日。

[21] 新華網馬尼拉2012年10月19日電：《外交部副部長傅瑩拜會菲律賓總統阿基諾》。

[22] 新華網2012年10月21日電：《中菲同意恢復正常關系》。

[23] 《習近平同菲律賓總統阿基諾簡短交談》，《人民日報》2014年11月12日。

[24] 《習近平同菲律賓總統阿基諾簡短交談》，《人民日報》2014年11月11日。

[25] MUZLI MOHD ZIN，“China prioritises Malaysia ties”，TheNewStraitsTimes(online), March 28, 2015.

[26] 《習近平會見馬來西亞總理納吉布》，《人民日報》2015年3月28日。

[27] 《中國成奧巴馬訪菲重要議題》，〈美〉《金融時報》2014年4月28日。

[28] “Balikatan 2002, Phillipines, 15 Jan 2002-31 Jul 2002”， http://www.patriotfiles.com/index.php?name=Sections&req=viewarticle&artid=683&allpages=1&theme=Printer，2015-04-25.

[29] 《應對中國在南中國海宣示主權，美菲明天起展開常年聯合軍演》，(新加坡)《聯合早報》2016年4月3日。

[30] Manuel Mogato, “New naval base is Philippine military’s top priority: armed forces chief”,Reuters, May 11, 2015.

[31] 《與菲在具爭議南中國海聯合軍演日軍機首次靠近南沙海域》，(新加坡)《聯合早報》2015年6月24日。

[32] 《用于在南中國海巡邏日本可能向菲律賓提供二手軍機》，(新加坡)《聯合早報》2015年11月17日。

[33] 《相隔15年日潛艇再抵菲參與軍演》，(新加坡)《聯合早報》2016年4月4日。

[34] 《菲日海軍將在南中國海演習》，(新加坡)《聯合早報》2015年5月11日。

[35] 《菲越或舉行聯合軍演和海上巡邏》，(新加坡)《聯合早報》2016年4月14日

[36] 《菲外長促亞細安阻止中國通過填海“控制”南中國海》，(新加坡)《聯合早報》2015年4月27日。

[37] 《南早專訪：菲律賓總統阿基諾》，2015年4月20日。

[38] 《菲外長促亞細安阻止中國通過填海“控制”南中國海》，(新加坡)《聯合早報》2015年4月27日。

[39] “Philippines wins South China Sea dispute”，July 12，2016， http://www.inquisitr.com/3300444/south-china-sea-dispute

[40] 《南中國海主權紛爭菲華商成夾心人》，(新加坡)《聯合早報》2015年7月18日。

[41] 《民調：84%菲律賓人擔心與中國武裝沖突》，(新加坡)《聯合早報》2015年6月19日；JOEL M. SY EGCO, “Aquino govt ratings drop to lowest”,ManilaTimes(online), April 21, 2015.

[42] 《選定總統杜特爾特：菲改善與華關系不依賴美國》，(新加坡)《聯合早報》2016年6月1日。

[43] Richard Javad Heydarian, “Why the philippines won’t have a new China Policy after Aquino”,TheDiplomat(online), July 29, 2015.

[44] 《菲官員：阿基諾取消博覽會行程，因中國要求撤回南中國海爭議訴訟》，(新加坡)《聯合早報》2013年9月3日。

【責任編輯：鄧仕超】

* 感謝《東南亞研究》匿名評審專家提出的寶貴意見。文章的觀點由筆者負責。

Decreasing the Negative Implications of SCS Arbitration for Sino-Philippine Ties

South China Sea Arbitration; the Philippines; China; South China Sea

South China Sea (SCS) issue between China and Philippines, which has made troubles for Sino-Philippine ties before 1975 when two states got the formal diplomatic relations, has not deterred the Sino-Philippine relations before January of 2013 when the Philippines formally and unilaterally initiated the SCS Arbitration with the objection from China. However, due to the SCS Arbitration by the Philippines, Sino-Philippine ties has been in the worst situations after 2013. It is necessary to decrease the negative implications of SCS Arbitration for Sino-Philippine ties. As the result of Arbitration, SCS has been the biggest challenge for Sino-Philippine relations, and it will be part of Sino-Philippine relations after July of 2016. Decreasing the negative implications of SCS Arbitration means that the Philippines government should not talk more about SCS Arbitration if Manila wants the better relations with China. Furthermore, China, which should realize that it is impossible for the Philippines to give up the SCS Arbitration, would care and protect some of the Philippines’ interests in disputed areas of SCS. Finally, it will be helpful for Sino-Philippine ties if two stats could do more for their cooperation in SCS and for SCS issue.

2016-07-13

張明亮，暨南大學國際關系學院東南亞研究所副教授，國家領土與海洋權益協同創新中心鄭州大學分中心研究員。

D815.3

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1008-6099(2016)05-0039-10