試論中國特色生態治理體制現代化的方向

張云飛

(中國人民大學 馬克思主義學院，北京　100872)

試論中國特色生態治理體制現代化的方向

張云飛

(中國人民大學 馬克思主義學院，北京100872)

[摘要]在當代中國，實現生態治理體制現代化是一項復雜的社會系統工程。在治理領域上，必須明確自然資源資產的公有性質和生態環境產品的公共性質，堅持自然資源資產收益的全民性和生態環境產品的共享性，堅持公域與公益的統一。在治理主體上，在堅持黨的一元化領導的前提下，必須充分發揮政府、企業、社會的作用，堅持一元和多體的統一。在機構設置上，必須加強生態治理的頂層設置，推行生態治理的大部門制，設立生態治理區劃機構，堅持條條和塊塊的統一。在治理方式上，必須讓法律和道德共同發揮作用，堅持法治和德治的統一。

[關鍵詞]生態文明；生態治理；中國特色；體制；現代化

生態治理體制是影響生態治理和生態文明建設的實際成效的關鍵變量，生態治理體制現代化是推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。生態治理體制是對可持續領域(人口、資源、環境、能源、生態安全、防災救災減災等)以及影響和制約可持續性的社會系統領域(經濟、政治、文化、社會生活等)進行管理和治理的制度結構和運行模式，是生態文明制度體系的結構和模式。實現生態治理體制現代化，固然需要學習國際生態治理尤其是生態治理體制現代化的經驗，但是，更為重要的是，必須在堅持社會主義本質規定的前提下，按照走向社會主義生態文明新時代的要求，從我國國情出發，走出一條具有中國特色的生態治理體制現代化之路。

一、堅持公域與公益的統一：明確生態治理領域的性質

正如所有制的性質和分配方式決定和影響經濟體制改革的方向一樣，自然資源產權制度和生態環境產品配給制度是影響生態治理體制現代化方向的關鍵因素。一般而言，自然資源產權安排和生態環境產品配置構成了生態治理的領域(對象)。對此，我們必須明確自然資源資產的公有性質和生態環境產品的公共性質，確保自然資源資產和生態環境產品的收益為全體人民共享。即，在治理對象上，實現生態治理體制現代化必須堅持公域與公益的統一。

(一)自然資源資產的公有性質和生態環境產品的公共性質

作為生產資料和生活資料的基本來源的自然資源資產，是大自然饋贈給全人類的寶貴禮物，具有公共物品的性質，誰都不是其所有者，必須歸全民所有。在現有的民族國家格局中，一國范圍內的自然資源資產理應歸該國的所有人民所有。對于社會主義國家來說，更是如此。

對此，我們不能以“公地悲劇”為借口，大力推行自然資源資產的私有化。其實，“公地悲劇”的根源不在于公有制，而在于對公地的自私利用缺乏必要的監管，在于對公地的生態閾值缺乏必要的科學認知。諾貝爾經濟學獎獲得者奧斯特羅姆的實證研究表明，自然資源資產的私有化并未使私有者理性地對待自然，實現效益最大化，而是同樣導致了嚴重的生態環境破壞。一位生物學家在談到瀕危物種的所有權時指出：“私有化(privatization)和生態旅游(eco-tourism)的發展已給這些動物提供了一種價值，即收緊反饋環并提供給人們一種進行保護的動機。這并不意味著私有化沒有風險。分配所有權給某些個體，或許就因此拒絕了其他個體享有所有權，在極端的情況下，這意味著制造貧窮、煽動反叛。此外，如果經濟貼現率只顧對現在的過度開發，而不管對未來的保護，那么私有化并不能擔保物種得到保護。”*[美]西蒙·A·萊文：《脆弱的領地——復雜性與公有域》，吳彤等譯，上?？萍冀逃霭嫔?006年版，第228頁。美國生態學馬克思主義代表人物福斯特也提醒我們，土地的非法征用導致的農民的泥飯碗被搗碎和國有企業私有化改革導致的工人鐵飯碗被打碎，是引發群體性事件的兩大誘因；同時，工人和農民對環境破壞的斗爭也在不斷增加。就此而論，也存在著“私地悲劇”。因此，一味地推行自然資源資產的私有化，必然會像按照新自由主義方式推行的國有企業改革一樣，導致國有資產的流失和貶值，其代價最終卻要為人民群眾所承受，成為“私地鬧劇”。

同樣，良好的生態環境是保證全人類永續存在和持續發展的最基本的條件，具有明顯的公共性質。正如習近平指出的那樣，“良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”*《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第107頁。。在生態環境問題日益嚴重的情況下，良好的生態環境是通過大家的共同努力在自然物品的基礎上形成的公共產品，具有明顯的正外部性和直接的溢出效應。例如，不論是誰，都能夠從植樹造林形成的良性生態循環(生態涵養)中受益。對此，絕不能推行私有化。

在總體上，明確生態治理領域的公域(公共領域)性質，既是生態治理體制現代化的重要任務，也是確保生態治理體制現代化的社會主義方向的根本前提。

(二)自然資源資產收益的全民性和生態環境產品的共享性

堅持自然資源資產的公有性質和生態環境產品的公共性質，是社會主義基本制度的內在要求和具體表現，因此，必須將之納入到社會主義所有制的框架結構中。在蘇聯社會主義建設中，列寧就明確要求將下述規定宣布為法律：“所有地下資源，如礦石、石油、煤炭、鹽等等，以及具有全國意義的森林和水流，歸國家專用。一切小的河流、湖泊和森林等等交給村社利用，但必須由地方自治機關管理?！?《列寧選集》第3卷，人民出版社2012年版，第350頁。在堅持自然資源資產全民所有權和集體所有權的前提下，關鍵是要創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。

在當代中國，全民所有自然資源資產的所有權人不到位、所有權人權益不落實，是影響社會主義生態文明建設實際成效的重要的體制原因。在前一個方面，必須確保代表全體人民利益的國家的在位(到位)。目前，關鍵是落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權職責的體制，切實防止借改革之名導致的國有自然資源資產的流失和貶值。在后一個方面，必須確保作為歷史、國家和社會的主人的人民的本位(以人民群眾為本)。關鍵是要避免自然資源資產的收益歸少數人享有而廣大人民卻要承受由資源資產開發帶來的生態環境代價，生態環境產品的價值為人民群眾創造但是人民群眾卻被排斥在生態環境產品的享有之外。

在這個問題上，沒有“人民本位”的“國家在位”，容易導致體制的僵化。只有讓人民群眾充分行使管理和監督自然資源資產和生態環境產品的權利，才能避免“公地悲劇”。目前，必須通過法律賦權的方式讓人民群眾真正行使這種權利。同時，脫離“國家在位”的“人民本位”，容易走向民粹主義和無政府主義，容易導致穩定的喪失。只有讓社會主義國家代表人民群眾行使管理自然資源資產的權力，才能確保人民群眾共享自然物品和生態產品。

在此前提下，在堅持自然界提供的生態系統服務向全體人民開放的同時，作為生態治理成果的生態環境產品也必須向全體人民開放。圍繞這一議題，“十三五規劃綱要”已經提出一些創新性的政策安排。例如，“對在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償?！?《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，《人民日報》2016年3月18日。按照這一思路，我們要以自然資本和自然價值為客觀依據，在完善國家征收資源稅制度的同時，要探索建立自然資源資產的權益金制度，將資源所有者權益納入到資源及其產品的價格形成機制中；除了正常的納稅之外，對自然資源資產開發收益(紅利)必須形成兼顧國家、企業、職工、社會的分享機制，要確保人民群眾尤其是利益受損群眾從中受益。當下，可將這些收益投入到社會保障等民生領域中，以確保其公共利益性質，為全體人民群眾所共享。

總之，實現生態治理體制現代化必須以堅持社會主義基本制度為前提，既要防止“公地悲劇”(吃大鍋飯導致資源枯竭、環境破壞、生態惡化)，也要防范“私地鬧劇”(資源資產私有化導致的私有者的急功近利，排斥廣大人民群眾享有生態環境產品)，關鍵是要從法律上確認生態治理領域(對象)的公域和公益相統一的性質，推動自然資源資產產權制度改革。

二、堅持一元與多體的統一：劃定生態治理主體的關系

“公地悲劇”和“私地鬧劇”的發生都與其背后的政治體制有關，與治理主體的結構有關。在治理主體上，國際社會較為推崇“多中心治理”模式。根據我國實際，結合國際經驗，我們形成了黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。該體制也適用于生態治理。實現生態治理體制現代化，必須在堅持黨的一元化領導的前提下，進行廣泛社會動員，構筑強大社會合力，堅持一元和多體的統一。

(一)堅持和完善黨對生態治理的領導

當代中國的生態治理體制現代化，是中國共產黨領導下的創新事業，必須始終堅持黨的領導。1、中國共產黨是領導我們事業的核心力量。在西方社會，先有資本主義國家后有資產階級政黨，緣此，形成了政黨政治的格局。新中國是在中國共產黨領導下建立的人民民主專政的新政權，即先有中國共產黨后有新中國，因此，堅持黨的領導，是歷史的必然和人民的選擇。尤其是，中國共產黨是中國工人階級和中華民族的先鋒隊，始終堅持全心全意為人民服務的宗旨。因此，只有中國共產黨才能承擔起領導中國實現民族復興和現代化的歷史重任。2、中國共產黨是自主和主動尋求生態創新的馬克思主義執政黨。中國共產黨不僅先后提出了生態文明、綠色化、綠色發展等理論創新概念并將之轉化為國家戰略，而且明確將“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”的內容寫入了黨章，提出了實現生態文明領域的國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。這本身就是綠色制度創新的典范。

應從以下兩個方面做出努力：在建設性方面，中國共產黨必須不斷提高生態文明理論創新的能力和水平，以綠色理論創新推動生態治理和生態文明建設；必須不斷提高生態文明立法建議的能力和水平，以綠色法制創新規范生態治理和生態文明建設；必須不斷提高決策生態化的能力和水平，以決策創新帶動生態治理和生態文明建設；必須不斷提高領導綠色發展的能力和水平，以推動綠色發展促進生態治理和生態文明建設；必須不斷提高干部生態文明建設政績考核的能力和水平，以綠色政績指揮棒引導生態治理和生態文明建設；等。在預防性方面，中國共產黨必須不斷提高環境事故、生態風險、安全事件等問題的預警和化解能力，以倡導安全發展推動生態治理和生態文明建設；必須不斷提高環境群體性事件的預警和化解能力，以創造性的群眾工作推動生態治理和生態文明建設；必須不斷提高環境違法犯罪行為的識別和處罰能力，以政法工作的創新推動生態治理和生態文明建設；必須不斷提高生態環境責任的問責和追究能力，以完善生態環境責任追究制度來推動生態治理和生態文明建設；必須不斷提高國際生態環境沖突的預警和化解能力，以維護國際生態安全的方式推動國內生態治理和生態文明建設；等。關鍵是，必須提高黨帶領人民依法進行生態治理的能力和水平。

(二)構筑和優化生態治理的社會合力

在堅持黨的領導的前提下，還必須進行廣泛的社會動員，構筑生態治理的社會合力。1、中國共產黨不可能獨攬一切生態治理事務。我們要看到，“只靠共產黨員的雙手來建立共產主義社會，這是幼稚的、十分幼稚的想法。共產黨員不過是滄海一粟，不過是人民大海中的一粟而已?！?《列寧選集》第4卷，人民出版社2012年版，第682頁。因此，黨不能代替政府、企業、社會和民眾的作用。在社會主義市場經濟條件下更是如此。具體到生態治理領域來看，由于涉及到的問題具有公共性、復雜性和滯后性等特征，因此，更需要各種力量的介入和參與。這樣，執政黨才能避免決策的失誤和偏差。2、只有進行廣泛的社會動員才能有效實現生態治理的目標。從國外經驗來看，高度集權往往是導致環境危機的重要原因，因此，生態治理必須形成廣泛的社會動員，加強環境民主?！爸挥型ㄟ^各種群體——生態的意識形態、利益集團、在環境上具有敏感性的事業部門、政黨和領導者、第三世界農民群體等等——的某種實際的工作聯合(working-together)，并均受到不同道德關懷的激勵，生態主義的政治目標才能實現?！?[英]布賴恩·巴克斯特：《生態主義導論》，曾建平譯，重慶出版集團重慶出版社2007年版，第163頁。在社會主義條件下，更應如此。我們必須充分發揮人民群眾在生態治理中的主體作用。

隨著政企分開、政社分開的推進，國家、市場、社會三個部門構成了當代中國的社會主體結構。在生態治理中，關鍵是要落實三者的責任和義務，進而要形成齊抓共管的局面。一是對于作為國家代表的政府來說，必須將生態治理作為其基本職能，努力將自身建設成為生態型政府。為此，必須大力維護公共利益和人民群眾利益，著力防范市場經濟帶來的外部不經濟性問題，將行政手段和市場手段結合起來推進生態治理。尤其是，必須將對自然資產和環境保護的投入作為公共財政投入的重點，努力將我國建設成為“自然資本強國”。二是對于作為市場主體的企業來說，必須在追求經濟效益的同時履行生態環境責任，既要通過生態會計和生態審計的方式促進企業生產和經營的綠色化，降低外部不經濟性帶來的風險；又要通過勞動保護和安全生產的方式保護勞動者的生態環境權益，全力避免企業生產造成的生態環境問題對勞動者人身安全的威脅和危害。三是對于作為社會主體的民眾來說，必須內外兼修。對內，必須通過生活方式的綠色化，大力降低日常生活尤其是高消費造成的生態環境問題，尤其是要通過思維方式和價值觀念的綠色化來提高自身的生態文明意識以及參與生態治理和生態文明建設的能力和水平。對外，必須通過社團(環境NGO)和社運(環境運動)的方式監督政府和企業履行生態環境責任的情況，同時進行自我教育。環境NGO和環境運動是人民群眾參與生態治理的重要形式。我們不能簡單地將之視為帝國主義“和平演變”的工具和產生社會動亂的根源，不能一味地采用武力鎮壓的方式，而必須依法加以處理。即使是面對環境群體性事件引發的違法犯罪問題，也應如此。“畢竟，反叛仍然是參與社會生活的一種形式，只不過是以抗議的形式表現出來?！?[美]彼得·德魯克：《社會的管理》，徐大建譯，上海財經大學出版社2003年版，第17頁。此外，必須充分發揮統一戰線和人民政協、城鄉基層自治組織、人民團體和群眾組織在生態治理中的作用。在此基礎上，中國共產黨理應充當起政府、企業、社會三方對話、協商和合作的發起者、召集人和監督者的角色。

總之，實現生態治理體制現代化必須堅持體制改革的正確方向，必須把堅持黨的一元化領導和發動社會的多方參與統一起來。唯此，才能群策群力，和衷共濟，實現善治。

三、堅持條條與塊塊的統一：優化生態治理機構的設置

生態治理體制改革的核心是優化生態治理機構的設置，強化其職能。生態治理機構是生態治理的實體性要素，主要職責是按照相關的法律、法規、政策和規劃進行監督和管理?，F行的以行政區域為主的機構設置是影響我國生態治理成效的重要體制原因。為此，“十三五規劃綱要”提出：“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，探索建立跨地區環保機構，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式?！?《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，《人民日報》2016年3月18日。這樣，在機構設置上，實現生態治理體制現代化要求我們將條條(行政系統)和塊塊(行政區域)統一起來。

(一)加強生態治理的頂層設置

改革的頂層設計要通過頂層機構的設置才能成為現實。為此，中央成立了全面深化改革領導小組，專門負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。在其下，又設立了經濟體制和生態文明體制改革專項小組(經生小組)。之所以如此，關鍵是要統籌環境和發展的關系，探索綠色發展模式。經生小組成立以來，開展了卓有成效的工作。出于以下考慮，我們建議獨立設置生態文明體制改革專項小組。1、生態文明建設是中國特色社會主義總布局不可或缺的一位。既然生態文明建設是與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設同等重要的領域，那么，就應該像對待經濟、政治、文化、社會等方面體制的改革一樣，專門對待生態文明體制改革。2、解決生態環境問題是一項復雜的社會系統工程。生態環境問題有其復雜成因，既與經濟體制有關，也與政治、文化、社會等體制有關；既與生產方式、產業結構有關，也與空間結構、治理方式、生活方式、思維方式、價值觀念有關；因此，必須從系統上解決生態環境問題。專門設置生態文明體制改革專項小組有助于從總體上解決問題。3、綠色發展只是建設生態文明的現實途徑。作為一個整體的“五大發展理念”是中國共產黨的重大創新成果。但是，單純就綠色發展和生態文明的關系來看，生態文明是目的和價值，綠色發展是工具和途徑。因此，為了不降低生態文明建設的戰略地位，需要專門設置生態文明體制改革小組。總之，加強機構的頂層設置，就是要按照系統集成的方式，統一行使生態治理的中央職能，強化中央生態治理機構的專門性、統一性和權威性。

(二)推行生態治理的大部門制

自然界是一個復雜系統。我們要看到，“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”，所以，“由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的?！?《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第109頁。據此，我們應該考慮推行生態治理的大部門制，即要把分散在各個行政部門的相關的生態治理事務相對集中在一個部門，從整體上進行規劃、監督和管理。1、建立和完善資源管理大部門制。為了統一管理自然資源和自然資源資產，國家應該授權一個部門代表人民統一行使資源所有權，獨立進行資源監管和行政執法，確保自然資源的可持續性，確保自然資源資產的保值和增值。2、建立和完善環境管理大部門制。為了統一監管所有污染物的排放，統籌各種防治污染的工作，國家應該授權一個部門代表人民統一行使環境管理權，獨立進行環境監管和行政執法，確保自然環境的可持續性。3、建立和完善生態安全和修復大部門制。為了統一維護生態安全和進行生態修復，國家應該授權一個部門代表人民統一行使生態安全權，獨立進行生態安全和生態修復方面的監管和執法，確保生態系統的可持續性。在此基礎上，由于人口、資源、能源、環境、生態安全等要素是社會存在的重要條件，是影響可持續發展的基礎變量，是生態治理的基本領域，因此，國家應該將這些方面的管理工作集成起來，將相關的機構整合起來，設立國務院可持續發展委員會或生態文明建設委員會，統一行使生態治理的行政職能。當然，建立大部門制不是要復活“大政府”，而是要提高行政效率，使政府成為“強政府”和“好政府”。

(三)設立生態治理區劃機構

生態環境問題具有按照自然地理區域呈現的特點，因此，應該以自然地理區劃為客觀依據，設置專門的機構來統籌該區域的可持續事務。1、設置和完善全流域生態治理機構。江河湖泊流域自成一個生態系統，現行的分而治之的方式，不能從根本上統籌全流域的生態治理和生態文明建設，為此，亟須按照全流域統一管理和治理的方式加以推進。例如，按照習近平“要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”*《習近平在推動長江經濟帶發展座談會上強調 走生態優先綠色發展之路 讓中華民族母親河永葆生機活力》，《人民日報》2016年1月8日。的指示，我們要將長江經濟帶建設成為生態文明建設的先行示范帶，為此，可以考慮設置打破行政區域的長江生態文明建設委員會之類的機構。這一機構的主要職能是統籌考慮可持續事務，統籌考慮全流域的生態補償機制，等。2、設置和完善主體功能區生態治理機構。國土是生態文明建設的空間載體。一定范圍的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能，因此，必須實施主體功能區制度。實施這一制度，就是要根據不同區域的自然稟賦、經濟特征等因素劃分其主體功能，合理規劃和利用國土空間。從國家生態安全層面來看，我們提出了構筑以“兩屏三帶”為主體的生態安全格局?！皟善痢笔侵盖嗖馗咴鷳B屏障和黃土高原——川滇生態屏障，“三帶”是指東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶。“兩屏三帶”構成了一個綠色發展和生態安全的整體框架。每一屏、帶都自成一個生態系統，需要統一管理和治理。因此，除了建立國家公園制度之外，在每一屏、帶都應設置相應的生態治理結構，統籌考慮和管理其可持續事務。3、設置和完善跨區域生態治理機構。污染的形成、表現和危害都具有跨行政區域的特點，因此，必須跨區域設置生態治理機構加以協同治理。針對北京市遭遇的霧霾問題，習近平指出，必須堅持“本地治污和區域協作相互促進原則，多策并舉，多地聯動，全社會共同行動”*《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第111頁。。據此，必須全力構建“環首都圈生態共同體”，以區域基礎設施一體化和大氣污染聯防聯控作為優先領域和合作重點。同時，要著力擴大環境容量和生態空間，完善可持續領域的合作機制，為建立橫向生態補償機制提供樣板。由于該工程涉及多個行政區域，因此，通過設置跨區域的生態治理機構，可以有效地推進這一工作。按照區域設立生態治理區劃機構，不同于西方的“生物區域主義”(bioregionalism)*[英]戴維·佩珀：《現代環境主義導論》，宋玉波等譯，世紀出版集團格致出版社、上海人民出版社2011年版，第21頁。。生物區域主義主張放棄民族國家進行單純的自然地理區域自治，是一種綠色政治訴求；而設立生態治理區劃機構的設想是一種主張在民族國家的范圍內按照自然地理區域進行生態治理的綠色政策建議。

總之，實現生態治理體制現代化必須將生態文明制度建設和體制改革與行政體制改革統籌起來考慮，要從自然生態系統的系統性出發，將條條和塊塊統一起來，按照系統工程的方式設置和優化相應的機構，這樣，才能保證生態治理的系統性、預見性和有效性。

四、堅持法治與德治的統一：發揮生態治理方式的合力

與西方“多中心治理”模式不同，中國特色社會主義理論更為重視依法治理的作用，要求堅持運用法治思維和方式推進治理。同時，這一理論要求將法治和德治結合起來，堅持依法治國和以德治國的統一。同樣，實現生態治理體制現代化，在治理方式上必須堅持法治和德治的統一，讓法律和道德共同發揮作用。

(一)堅持依法推動生態治理

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。只有堅持最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠的保障。目前，著重要解決以下問題：

編纂中國特色生態文明法典。依法推動生態治理，首先必須解決有法可依的問題。目前，我國已初步形成了一個綠色法律框架，但是，存在主體多元化、法律淵源眾多等問題，亟待系統化。為此，要像編纂民法典一樣編纂生態文明法典(綠色法典)。編纂綠色法典，就是要將社會主義生態文明的科學理念貫穿于與可持續發展有關的一切法律和法規中，使之成為一個完整統一的法律體系。一是在國家大法層次上，應該將社會主義生態文明的科學理念用憲法形式確定下來，憲法要確認生態文明的內容和要求。既然我們已經將生態文明納入到了中國特色社會主義總布局中，那么，憲法就應該承認和確認這一點。二是應該建立一部“生態文明建設基本法”，從總體上統籌人口、資源、能源、環境、生態安全、防災減災等可持續領域中的立法和法律，統籌與可持續發展有關的經濟、政治、文化、社會等領域中的立法和法律，統籌與可持續發展相關的民法、刑法、行政法、經濟法、勞動法、訴訟法等部門法，統籌可持續發展領域的國內法和國際法。三是在人口、資源、能源、環境、生態安全、防災減災等可持續基礎領域中建立和完善其基本法。例如，應將“環境保護法”進一步擴展和提升為“環境保護基本法”，從總體上統籌環境保護領域中的各種法律(如大氣污染防治法等)。在完善上述三個層次法律的前提下，應進一步修改和完善現行的其他法律和法規，根據實際需要和預警方案提出新的立法。這樣，才能談得上有法必依的問題。顯然，編纂綠色法典本身就是實現生態治理體制現代化的重要課題和要求，能夠從整體上為生態治理和生態文明建設提供法律依據。

完善環境公益訴訟法律制度。由于環境污染危害的是公共利益，受損者為不特定的多數人，因此，必須建立和完善環境公益訴訟制度。目前，除了遇到外部因素的阻撓之外，我國推行這一制度也遇到了法律上的阻礙。主要存在“主體適格”太窄和訴訟費用過高等問題。為此，一是要放寬主體適格。一般而言，任何合法社會主體都有公益訴訟的資格(主體適格)。但是，新修訂的“環境法”第五十八條規定，“符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理”*《中華人民共和國環境保護法》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-04/25/c_126431703.htm。。顯然，我國環境公益訴訟的主體適格太窄。為此，必須進一步完善相關法律，鼓勵和支持一切合法社會主體參與公益訴訟，尤其是要鼓勵和支持社會部門(第三部門)力量代理利益受害者、受損者參與公益訴訟。二是要降低訴訟費用。由于環境公益訴訟舉證涉及到的問題科學性最強，鑒定費用自然會很高，但是，我國環境公益訴訟收費制度，依然沿用民事訴訟法和行政訴訟法的相關規定，要求原告支付先期訴訟費用和鑒定費用，判決后由敗訴方承擔，這樣，不僅打擊了原告的訴訟積極性，而且會變相庇護污染肇事者。為此，必須進一步完善相關法律，建立訴訟基金、救助基金、獎勵基金，為環境公益訴訟提供資金支持，降低訴訟費用風險。顯然，建立和完善環境公益訴訟制度，是實現生態治理體制現代化的重要內容和要求。

總之，建立和完善生態文明法律制度的過程，就是實現生態治理體制現代化的過程，為依法進行生態治理提供了法理依據和法律制度支撐。

(二)堅持以德推動生態治理

再多再好的法律只有在內化為其道德自覺時，才能真正為人們所信仰和遵循，因此，在堅持依法推動生態治理的同時，還必須堅持以德推動生態治理。在這方面，西方學者倡導的“內在價值”論和“后物質主義”價值觀不適合當代中國的國情。目前，我們亟須進行以下兩個方面的工作：

大力倡導生態文明價值觀。在當代中國，生態文明價值觀有兩個方面的含義和要求：一是將生態文明納入社會主義核心價值體系，成為其重要組成部分。為此，可以將社會主義核心價值體系進一步表述為：堅持馬克思主義指導思想，堅持中國特色社會主義共同理想，堅持以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神，堅持社會主義榮辱觀，堅持社會主義生態文明科學理念。作為社會主義核心價值體系重要組成部分的生態文明科學理念，就是要求我們要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念。二是使生態文明成為社會主義核心價值觀的重要內容。社會主義核心價值觀體現了我們在社會共識上的最大公約數。為此，可以進行兩個方面的工作：其一，發現和發掘核心價值觀的生態文明意蘊。例如，“和諧”自然應該包括人與自然的和諧的要求，即要堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。再如，“愛國”自然應該包括熱愛祖國的大好河山的道德規范。其二，確立和確認生態文明的社會主流價值觀。例如，既然我們提出了建設“美麗中國”的目標，將生態文明納入了中國特色社會主義總體布局中，那么，就應該將“美麗”(山川秀美)作為國家層面的生態價值觀，努力把我國建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化國家。最后，如何從法律上尤其是憲法上表述和確認生態文明價值觀，將成為生態治理體制現代化的重要課題。

大力倡導和保護生態權益。如果不保障權利和利益而只強調責任和義務，那么，人們就不可能真心實意地履行責任和義務。因此，必須大力倡導和保護人民群眾的生態權益，將之作為生態治理體制現代化的重要課題。大體說來，環境權(環境人權)主要包括以下內容：“(1)免受有毒污染的環境自由權；(2)擁有自然資源的權利”*[英]簡·漢考克：《環境人權：權力、倫理與法律》，李隼譯，重慶出版集團重慶出版社2007年版，第13頁。。在我們看來，生態權益是生態權利和生態利益的有機統一。保障人民群眾的生態權益，也就是要努力讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環境中生產和生活。同時，在對自然資產和自然物品的公共性確認的基礎上，生態權益是社會主體對自然資產和自然物品享有上的一種不可剝奪的權利，是對其生態需要和生態利益的確認和保障。只有在有效滿足人民群眾的生態需求的前提下，切實保障人民群眾的生態利益和生態權利，才能調動起人民群眾建設生態文明的積極性，切實有效地履行生態責任和生態義務。為了切實保障人民群眾的生態權益，必須把生態倫理上的訴求轉化為生態文明的制度設計和體制安排，為此，我們要積極促進“生態權益”(環境權)入憲。這樣，在促進生態權益制度化的基礎上，不僅可以為依法有效化解環境群體性事件提供法律依據，而且能夠進一步推動生態治理體制現代化。

當然，在以德推動生態治理現代化時，我們也“不能簡單地把生態問題看作一套錯誤價值觀念的結果，似乎可以通過頒布一項新的無需考慮那些價值觀背后的利益和結構的倫理準則來矯正生態問題”*[英]喬納森·休斯：《生態與歷史唯物主義》，張曉瓊等譯，鳳凰出版傳媒集團江蘇人民出版社2011年版，第24頁。。這樣，就要求我們進一步回歸到自然資源資產的公有性質和生態環境產品的公共性質上。

綜上，實現生態治理體制現代化是一項復雜的社會系統工程，必須從治理的領域、主體、機構、方式等方面做出創造性的努力，這樣，才能形成系統完備的生態文明制度。

(責任編輯：劉要停)

收稿日期：2016-05-02

作者簡介：張云飛(1963—)，男，中國人民大學馬克思主義學院教授、博士生導師。

基金項目：本文系2015年度教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“社會主義生態文明的倫理訴求”(項目編號：15JJD710007)的階段性研究成果。

[中圖分類號]D251

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0005-07

主持人語：生態治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，是形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，走向社會主義生態文明新時代的重大舉措。推進生態治理現代化是一個復雜的系統工程，本欄目從四個不同的角度展開研究：《以整體性思維推進生態治理現代化》一文，揭示了生態治理中整體性思維的內涵以及價值，提出了如何以整體性思維全面提升生態治理現代化的看法。《試論中國特色生態治理體制現代化的方向 》一文，從治理領域必須堅持公域與公益的統一，治理主體必須堅持一元和多體的統一，機構設置必須堅持條條和塊塊的統一，治理方式必須堅持法治和德治的統一等方面，闡述了中國特色生態治理體制現代化的方向?！兑原h境精細化治理推進美麗中國建設研究論綱》一文，提出了要以整體性、規范化、科學化、人性化為基本目標整體推進宏觀領域的環境精細化治理實踐。三篇論文分別從生態治理的認識論和方法論、體制機制改革方向和精細化實踐方式等角度，對生態治理現代化進行了解讀。期待學界同仁不吝賜教，將討論引向深入。