社區再造：“銅陵模式”的創新與反思

朱菲菲，包先康

社區再造：“銅陵模式”的創新與反思

朱菲菲，包先康?

（安徽工程大學人文學院，安徽蕪湖241000）

社區再造是再造理論在社區治理中的有益借鑒，為社區再造提供理論支持和實踐支撐．銅陵在社區再造的過程中探索創新，形成了具有一定示范意義的“銅陵模式”，但是“銅陵模式”的復制也因其自身的局限性而受到制約．社區再造既要處理好政府與社區的職能界定，對社區結構與職能再造，又要對社區內部流程、居民、文化和制度進行再造．

社區再造；銅陵模式；再造的再造

再造理論又稱流程再造理論，是在20世紀80、90年代公司革新浪潮中興起的公共管理理論．1993年，邁克爾·哈頓與詹斯·錢皮在《改革公司》一書中首次提出再造理論，目的是徹底改變組織業務流程來獲得績效上的最大改善．再造理論的3項基本原則是：以組織流程為中心、堅持以人為本的團隊式管理和以顧客需求為中心．戴維·奧斯本［1］認為，再造是指對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅度提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化來完成這種轉型過程．依據再造理論，他和特德·蓋布勒在《重塑政府》中提出政府需要重塑，通過對政府進行大規模的再造來提高行政效率．之后，再造理論便迅速被政府借鑒并運用到政府改革當中．政府再造促進了公共管理革命的到來．再造理論運用于政府改革并獲得一定成效之后，為城市建設改革提供了有益的經驗，對社區治理也具有一定的參考和借鑒價值．

目前，我國社區管理作為基層公共管理，仍然存在著嚴重的失靈，如行政權力下沉到社區、社區服務流程不科學、公民參與民主管理程度低等問題依然突出．伴隨著政府對城市管理的改革，我國社區治理的實踐也發生了較大的變革，各地在社區再造的實踐中不斷探索，形成了各具特色的地方模式，如安徽“銅陵模式”、北京“魯谷模式”、深圳“鹽田模式”等．在對“銅陵模式”分析的基礎上得出社區再造需要處理好兩個方面的關系，一是政府與社區的關系，科學界定政府與社區的職能，對社區結構和職能進行再造；二是處理好社區內部治理的關系，對社區服務流程、社區居民、社區文化和社區制度進行再造．

1　銅陵社區再造模式的創新與局限

“銅陵模式”作為社區再造的一種范式，對傳統的社區實踐提出了一定的挑戰，不乏創新之處，但社區自身發展過程中的“路徑依賴”決定了其創新的有限性，在社區實踐中其局限性也將漸漸顯露出來．

1．1銅陵社區再造模式的創新

2010～2011年期間，安徽省銅陵市從社區管理層級、管理流程等方面著手進行大規模的城市社區再造，取得了明顯成效，被稱為城市社區管理的“銅陵模式”，其許多做法都值得借鑒．如撤銷街道辦事處，成立大社區；創新社區管理方式，實行扁平化管理和網格化管理；引入市場化服務機制，完善社區公共服務體系；強化黨的核心功能和居民自治功能，發揮居委會監督功能等．“銅陵模式”是地方政府主導的對社區管理的一次重大改革創新，其實質是對社區的一次再造．銅陵社區再造的創新突出地體現在兩個方面，這也是“銅陵模式”的特色和亮點，具有一定的示范意義．

第一，社區管理結構和職能再造．銅陵市社區改革的重點是從簡化社區管理結構開始，將全市10個街道辦事處撤銷，把61個小社區整合成結構更加合理的新社區，實現管理層級由原有市、區、街道辦、社區四級改變為市、區、社區三級．社區再造的重點是新社區的結構與職能的再造，銅陵市重構了新社區內部的結構，組建起社區黨工委、社區公共服務中心、社區居委會職能機構，并通過采取下放一批權利和收回一批權力，調整優化了新社區職能，實現職能歸位．如把原街道辦事處部分審核審批職能、相關公共管理服務職能下放到社區，把原街道辦事處的經濟發展、司法行政、城管執法等職能收歸到區直相關部門，將民政、社保、計生等服務職能全部收回社會歸口管理，社區的主要職能就是做好協調社區服務工作．

社區管理結構和管理職能的再造，是調整政府與社區關系，實現社區從政府管理向社區治理的關鍵環節．原街道辦屬區政府的派出機構，經常充當“二傳手”的角色，其行政色彩濃厚，公共服務職能不足．撤銷街道辦，通過權力下放一批和回收一批，由社區自身進行自治，減少了一級渠道，方便民眾與政府的溝通，大大地提高了公共服務的效率，政府也能更好地完善社區自治功能．職能的下放和回收，實現職能歸位，使職責更加明晰，效率更高．如社區黨工委是社區的領導和管理核心，對社區內負有全面領導職責，對社區外負有協調各方職責．社區居委會對各種事項進行自我管理、自我服務和自我教育，并承擔監督功能．社區服務中心對社區居民事項實行“一站式”集中辦理及“一廳式”審批模式管理，從而大大方便居民辦事，提高辦事效率．如改革前社區不能替居民辦理一些證件，而只能代收材料，累積到一定數量后再到街道統一辦理，至少需要5天時間；改革后，辦理此類證件只需15分鐘．

第二，社區流程再造．社區流程是指社區工作的基本程序，也即社區以顧客（居民）需求為起點，整合人力與物資資本而供給各類社區公共產品的系統性過程［2］．社區結構和功能的整合，是以社區流程再造作為基礎來實現的，如果不對社區流程進行有效再造，社區結構和功能就發揮不了應有的作用．銅陵社區流程再造是對人、財、物的再造和服務創新來實現的．一是以合理分流、人事相宜為原則，確保人員平穩過渡．配置新社區相關職能部門人員力量，配齊配強社區工作隊伍，進一步充實基層力量．二是采取“統一核算，集中管理”“財隨事走，費隨事轉”原則，建立健全社區財務、資產管理新機制，設立社區獨立賬戶，經費由區財政直接核撥［3］．三是整合社區公共財產，擴大居民公共活動空間，將原街道、社區辦公用房改為社區居民活動用房．四是創新服務管理，社區公共服務中心實行一站式的社區公共事務受理和審批；創建協作式的工作團隊，采取網格化管理方式，實行一崗多責和AB崗制，A崗人員負責專門事務，B崗人員專門負責網格內各項事務［4］；實行社區居委會直選，成立社區居民代表大會和議事委員會，依托居民小組、樓棟等載體健全各類群眾性組織，實行公共事務由居民民主協商討論［5］．

社區流程再造，將人、財、物有效整合，有利于提高資源的利用率．例如，改革前的街道辦實際是一個政府派出機構，占用了大量的人財物資源．政府用于社區管理的財政經費大多被街道辦占用，導致社區工作缺少經費支持．改革后的社區工作經費由區級財政直接下撥，減少了中間環節，直接用于社區管理，社區經費得到了有力保障，并且經費支持的力度也逐漸增大．改革前的社區工作、服務用房占地面積小，改革后社區居民活動用房總面積翻了一番，居民公共娛樂活動場所有了保障［4］．對服務流程的再造，提高了服務水平，促進了民主管理，增強了社區凝聚力．整體來看，再造后的銅陵社區由原來小社區、弱社區，向職能完整、人財物保障到位、行動能力強的大社區、強社區轉變．

1．2銅陵社區再造模式的局限

第一，社區仍然帶有較強的行政化傾向．首先，銅陵在撤銷街道辦再造新社區時，雖從形式上減少了管理的層級，但依據“身份不變、職級不變、待遇不變”原則，將原來的公務員、事業編制人員，全部下沉到社區，其角色和權限帶有明顯的行政化傾向．新社區的黨工委書記、居委會主任、公共服務中心主任的任職高度重合，絕大數社區仍然采取一肩挑方式來進行任職，很容易形成越位、錯位和缺位的現象．職位高度重合將會帶來權力的高度集中，甚至導致把權不放，影響到社區自治進程；其次，服務方式準行政化、機關化．由于沒有解決好原有公務人員身份轉變問題，致使下沉到社區服務中心的工作人員對外服務作息時間與國家機關的作息時間相同，居民上班服務人員也上班，居民下班服務人員也下班，缺少及時、個性化的服務；最后，社區財政缺乏獨立性，容易導致行政化行為．社區財政收入比以前雖有較大的改善，但主要靠政府撥款，而其他收入，如社區自治和居民籌款以及公益組織的自發籌款比例偏少．社區經濟不能獨立，在一定程度上只能依靠政府，經濟依賴容易造成權力的依賴，處理事務容易只按政府意圖來辦．

第二，社區居民主體作用不突出．再造社區就是要鼓勵和引導社區居民做現代公民，提高民主意識與參與意識，發揮社區居民在社區治理中的主體作用，實現社區治理由政府主導向社區居民主導轉變．居民主體作用的體現是通過居民參與實現的，而且參與必須是自發、自覺、自愿形成的，參與才能具有真實的行動意義．而銅陵社區再造過程中，雖然在各社區建立了協商議事的聽證會制度，社區換屆實行居委會直選選舉產生，社區居民一定程度地參與了社區治理，但總體來看，居民參與的程度不高，主體作用發揮不明顯．這主要表現在3個方面，一是居民自身參與的熱情不高、動力不足．一些居民對涉及社區的一些重大決策、重要事項關心不夠，對民主權利的行使持消極態度．二是參與群體的廣泛性不夠．社區群體參與比較高的人群是老年群體和家庭婦女，而對社區治理能夠提供社會資源和智力支持的一些社區精英很少參與其中．三是參與的深度不夠．從銅陵社區居民參與的實踐來看，居民參與大多是行使選舉權利和一些公益的社區服務，如整理社區環境衛生、治安聯防等，而對社區的規劃發展、社區居民的自我教育、社區文化的建設、社區民主管理和監督等一些關系到社區可持續發展、需要更多居民參與的深層次問題，沒有受到足夠的重視．居民參與不夠的原因，一是城市的快速發展，大規模的人口流動到城市社區，帶來了城市社區居民彼此的陌生感，對社區的一些事務漠然對待，沒有歸屬感，導致居民參與社區治理的積極性不高．二是人們習慣于單位人的管理，對城市基層社會管理體制從政府管理轉向社區自治還一時難以適應，社區現代居民的自覺意識、民主參與的權利還需要一定的學習和適應過程．

第三，保障居民的民主權利機制不完善．目前居民權利可以參照的是《中華人民共和國城市公民委員會組織法》，該法規定的居民參與權利主要是選舉權，而其他權利如社區居民參與權利的范圍、大小、是否應承擔一定責任等卻很少涉及．銅陵在社區再造過程中，對有關社區治理的規章制度沒能與社區再造同步建設，以至于社區居民權利范圍界定不清，無權無責、有權無責等現象比較多，居民民主權利行使得不到保證．如社區事務聽證會，是居民行使社區治理的一個重要民主權利，但是，社區居民行使聽證會權利由于缺少具有可操作性的規約保障機制，不僅舉辦的次數較少，居民參與率不高，而且出現被動性、動員性參與，甚至出現操縱性參與，難免有假性參與情形的出現，流于形式［6］．

2　銅陵社區再造的反思

銅陵社區再造雖然取得了一定的成功，但其本身的局限性也制約著“銅陵模式”的復制．從“銅陵模式”中可以看到，社區再造要解決好兩個方面的關系，一是科學界定政府與社區的職能，對社區的結構和職能再造．二是解決好社區內部治理的關系，對社區的流程、居民、文化和制度再造．而這兩個關系恰恰是目前社區再造過程中不易處理好的問題，要么政府主導的社區再造，把著重點放在理順政府與社區的關系上，而忽視了社區內部的再造；要么社區在沒有理順政府與社區關系的基礎上實施再造，社區自治效果不明顯，社區再造也無法成功．銅陵社區必須在原有的再造基礎上，在以下幾個方面進行深度再造．

2．1社區結構與職能的深度再造

首先，要理清政府自身與社區權力的界限，實現社區職能的本質回歸．社區職能的本質是自治．社區再造應著重提高社區自治能力，這不僅要從形式上減少管理層級，而且更應從實質上弱化管理的行政功能．社區結構與職能的深度再造，其實質是從集權走向分權，從行政管理走向為社區服務，由外源性再造向內源性再造轉變．目前，我國城市社區的再造主要是在政府主導下的外生型再造，政府在社區再造當中承擔著大社區建設的推進者、社區組織建設的指導者、社區管理職能的協調者、社區基礎設施的供給者和社區資源的重要支持者的角色［7］．這種“自上而下”的政府主導的外源性社區再造，在政府傳統的管理理念和習慣沒有發生根本轉變的情況下，不可避免地會打上行政化的烙印．當前，社區依法自治難以實現，與政府在社區再造過程中承擔的角色有關，其根源還在于政府職能轉變不到位；當然，也與社區自治理念和能力不強密切相關．因此，政府還權社會，弱化社區行政功能，一方面要加快政府職能轉變；另一方面需要強化社區自治理念，提高社區治理能力；其次，要科學合理界定社區內部結構和職能．社區結構和職能要按照社區的自治要求組建決策部、執行部和評估監督部等職能部門，形成內在的組織制衡與改進機制．目前，各地形成的社區內部結構雖然不完全一樣，但內部職能必須要求明晰．如“掌舵而非劃槳”的組織有的是社區黨委，有的是社區居委會，但不管是哪種形式，其主要職能是決策與管理，而社區服務產品的生產與供給只能通過執行部門如社區服務中心來完成．社區內部職能的再造實現了機構之間的工作條塊關系更加明晰、順暢，避免了推諉扯皮，從而提高了工作效能．

2．2社區居民再造

社區居民是社區的主體，作為現代公民的社區居民，是以關心和參與公共事務、承擔公共責任為基本表征的［8］．社區居民再造重點在于培養公民重視個人權利、民主意識以及承擔意識等，以激發他們積極參與社區建設的意識和行動．社區居民參與是居民對社區管理擁有參與權、知情權、表達權和監督權等民主權利的實現形式，它不僅僅要求居民有投票選舉權，更要求社區居民參與社區重大事項的民主決策、社區日常的民主管理和民主監督．

首先，要重建社區居民互信機制，增強對社區的認同感．銅陵社區可結合自身的特點開設社區學校，通過學習、培訓、開展豐富多彩的活動引導居民走出家門，相互交流，增進感情，促進信任，增強社區認同感，形成一個守望相助、尊老愛幼、知禮立德的社區精神風尚，營造一個和睦成風、安居樂業、其樂融融的美好生活環境的新型社區，以幫助居民從單位人向社區人的轉變；其次，居民要切實轉變參與觀念，行使民主權利．民主權利是公民的基本權利，公民對基層公共事務自我管理，是基層民主的重要實踐形式．公民參與是公民實現民主權利的重要途徑，只有公民自我參與，民主才有可能實現．銅陵社區居民通過教育、學習及社區活動等形式，幫助居民提高認識，行使民主權利；最后，在利益共同體中激勵居民參與．現代社區是在特定的地域范圍內，居民基于自身物質文化生活需要的基礎上形成的共同體，社區共同體具有相同的價值理念、利益需求和行動準則．共同利益是維系社區居民關心社區建設、參與社區管理的橋梁紐帶，只有在居民參與和自身利益緊密鏈接且能夠切實提升共同體生活質量的前提下，居民參與社區治理的情形才能發生．因此，社區組織要創新管理方式，把社區真正締結成為滿足居民生活和精神需要的利益共同體，以此激勵居民參與社區管理，讓居民在參與中獲得實實在在的好處，在參與中共享社區發展成果．

2．3社區文化再造

社區文化再造是以塑造社區新形象、凝聚社區人文精神、締結社區居民生活與精神共同體為目的．社區文化既包含社區管理過程中形成的精神文化，也包含社區外在的環境文化和社區的行為文化．社區文化是社區再造的DNA，積極向上的社區居民精神面貌、規范有序的制度保障、整潔優美的社區環境體現了社區人文精神，對促進和諧社區建設起著重要的作用．銅陵市應根據地理區域小、歷史文化底蘊深厚等特點大力構建美好社區，以美好社區的示范作用推動社區注重文化建設；以全面建成美好社區為目標，對社區文化進行重點再造．

首先，要打造銅陵社區精神文化．社區精神文化是社區在管理實踐中形成的自治理念、靈魂和價值取向．社區自治的理念、以人為本的價值取向、親密的人際關系、鄰里互助的精神是社區精神文化建設的核心內容；其次，要根據銅陵社區自然和歷史因素，打造個性化的社區環境文化．社區環境文化包含社區建筑風格、生態環境，是社區外在形象的重要標志，也是居民認同社區的重要因素．社區環境文化建設要以社區自治理念為指導，構建社區美麗、宜居、和諧的外在形象，為居民提供愉悅的審美環境．同時，通過硬件設施的建設為居民提供文體、娛樂、休閑活動場所，提高居民的生活品味和生活質量；最后，要建設好社區行為文化．社區行為文化是社區居民價值觀念、思想行為的外在表現，反映了社區居民的行為規范和行為秩序．社區行為文化重在社區制度建設，用制度規范社區居民行為，同時還要用制度規范整合社區組織與居民之間的行為，化解社區組織與居民之間的張力，營造社區組織與居民和諧融洽的關系．

2．4社區制度再造

目前，社區制度還單純依靠政府的外源式供給，以社區制度內源式自我生成的制度再造機制還沒有形成．目前，在政府制度供給不足的情況下，銅陵社區制度再造應從社區居民需要出發，加快建設和完善社區法律制度是重中之重．首先，要加快政府對社區法律法規的建設和完善．目前適用于社區的法律是1989年人大常委會通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，雖然對居民委員會的地位界定為“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”［8］，但隨著社區管理模式的改變，原法律已明顯不能適用新社區的需要．政府要從法律上確定新社區組織的地位，厘清政府和社區的職責權限，賦予社區相應的權利和義務，使社區組織依法在社區開展活動；其次，要把社區制度再造作為重點，構建社區服務管理、服務執行、服務監督和居民權利義務的制度體系．社區制度再造的關鍵在于賦予社區更多的自治權，并在其權限范圍內調動社區社會組織、居民的廣泛參與，在平等合作、充分議論、協商的基礎上形成符合社區實際的“共意”的規則，即社區“微制度”．這樣的社區制度由于是“共意”的產物，對社區成員而言更具有親和力及約束力，是化解社區沖突、促進社區和諧的重要保障．因此，銅陵社區制度再造既包括“宏制度”的再造，也包括“微制度”的再造．“宏制度”的再造是一種頂層設計，要體現權責法定、公開公正、高效透明的原則，社區工作人員能夠有章辦事、按章辦事，減少越位、錯位、缺位現象發生，同時規范居民的權利和義務，用法律和制度來維護個人的權利，履行個人的義務；“微制度”的再造是社區“內源式自我生成的制度”，要體現實用性、靈活性、針對性的原則，其功能在于協調社區內的“微行動”，增進社區“微公益”．

［1］戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克．擯棄官僚制：政府再造的五項戰略［M］．北京：中國人民大學出版社，2002．

［2］談志林．臺灣的社造運動與我國社區再造的路徑選擇［J］．中國行政管理，2006（10）：83-86．

［3］王世平，畢茂東．創新城市基層社會管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區實行社區綜合體制改革的調研報告［J］．中國民政，2011（6）：33-35．

［4］陳群祥．安徽省城市社區管理創新研究——基于馬鞍山市與銅陵市的社區改革實踐分析［J］．管理觀察，2014（4）：122-127．

［5］謝寶富．銅陵模式：我國城市社區管理的有益探索［J］．中國黨政干部論壇，2013（1）：74-76．

［6］王永香，李景平．中國城市社區管理體制改革的未來走向——以“安徽銅陵模式”為例［J］．華東經濟管理，2013，27（3）：152-160．

［7］許婷．“大社區”建設中政府角色轉換的研究——以北京魯谷模式和安徽銅陵模式為例［J］．黑河學刊，2013（7）：67-69．

［8］方軍．公眾參與、社區治理與基層黨政關系——以“銅陵模式”為例［J］．學術論壇，2012（6）：14-19．

To Reconstruct Community：The Innovation and Reflection of Tongling Mode

ZHU Fei-fei，BAO Xian-kang?
（College of Humanities，Anhui Polytechnic University，Wuhu 241000，China）

Community re-engineering is a good example for the theory of reconstruction in community governance，which provides theoretical and practical support．Tongling has made an exemlpary model called Tongling Mode with creation in the process of community re-engineering．But Tongling Mode can not be copied due to its limits．Community re-engineering does not only need to solve the limits of government and community＇s function，and deal with the reconstruction of the community＇s structure and function，but also to recreate community＇s internal process，citizens，culture and system．

community re-engineering；Tongling Mode；reconstruction of re-engineering

C916

A

1672-2477（2016）03-0086-05

2015-11-10

安徽省高校人文社科重點研究基金資助項目（SK2015ZD05）

朱菲菲（1990-），女，安徽安慶人，碩士研究生．

包先康（1964-），男，安徽六安人，教授，博士．