土地利用總體規劃中期調整完善思路

朱 村（福建省尤溪縣國土資源局）

土地利用總體規劃中期調整完善思路

朱 村（福建省尤溪縣國土資源局）

本文就尤溪縣土地利用總體規劃（2006～2020年）新常態下存在的問題進行分析，探討中期規劃調整完善的方向與對策，旨在完善縣鄉兩級土地利用總體規劃編制，加強規劃宏觀管制土地的功能，優化土地利用結構與布局，引導土地供給側改革，落實“十三五”期間土地利用新要求、新定位，為經濟發展提供堅實的國土資源保障。

土地利用；總體規劃；調整完善；思路

“十三五”時期是我國全面建設成小康社會的決勝階段，也是我國經濟發展進入新常態后積極推進新型城鎮化和生態文明建設的一個“五年時期”。新常態下經濟發展的新理念、新趨勢，對國土資源工作提出新的挑戰，對如何發揮土地宏觀調控的作用，實現土地供給側改革，增強有效供給能力提出了新要求。

1 經濟發展新常態下規劃存在的問題

（1）從耕地保護目標上看，規劃對耕地質量保護與提升重視不夠：①優質耕地沒有應保盡保。本輪規劃為滿足城市發展建設用地需求，減少建設與耕地保護的矛盾，在城市周邊、交通沿線預留了相當的優質耕地未劃入基本農田予以保護。尤溪縣城市規劃區內基本農田面積僅占城市規劃區內耕地面積的6.22%，仍有相當耕地具備劃入基本農田的條件。②沒有土壤防治的措施。當前耕地土壤因化肥不合理使用、生活廢水、工業廢水引起的污染日益嚴重、不斷惡化，影響農產品的產量和品質，以及國際競爭能力。規劃沒有針對當前土壤污染的突出問題提出修復治理、改善土壤環境、提高耕地綜合生產能力的措施。因此，本輪規劃對城市周邊、交通沿線的優質耕地未予全力保護，沒有對耕地的質的改善與提高提出相應的防治措施，規劃不能起到引領推動農業實現綠色發展的作用。

（2）從戰略目標上看，規劃對自然生態保護體現不夠。尤溪縣地貌屬丘陵山地，自然資源豐富，但本輪規劃僅將少數的自然保護核心區納入禁止建設區，沒有將自然生態保護區、江河湖泊生態區、水源涵養區、飲用水保護地以及自然文化遺產地等劃入禁止建設區，全縣生態環境安全控制區面積僅占國土面積的0.5%，基本忽略了生態保護對土地利用的影響。規劃缺乏構建生態空間開發利用保護的格局，沒有解決土地利用與生態保護的矛盾，引導促進人與自然和諧共生。[1]

（3）從土地供應上看，土地利用結構不能適應新常態下的經濟發展要求。從“十二五”期間尤溪縣土地供應統計數據分析，全縣土地供應量中間年份稍大、兩頭小，其中2013年土地供應量占“十二五”期間的29.26%，2015年回落到8.69%。可見隨著我國經濟增速放緩，建設用地整體需求量也在下降，用地與經濟發展呈正相關關系。從用地結構上看，工業用地供應占全縣用地供應總量的40.56%，其中2012年為工業用地高峰期，占工業用地供應總量的36.89%，其后逐年下降，2015年回落到8.99%。住宅和公共管理與公共服務用地，穩定在13.13～17.84%之間。可見隨著經濟增速換擋與結構轉型，用地結構也相應發生變化，工業用地下降幅度較大，住宅和公共管理與公共服務等用地需求量比較平穩。而本輪規劃新增建設用地指標側重安排用于工業用地，全縣工業園區、集中區新增建設用地指標占全縣新增指標的2/3以上，工業用地的比例偏高，與經濟發展現狀不相符。規劃需要進一步優化建設用地結構和空間形態，以適應“十三五”期間經濟發展的趨勢和結構變化的特點。

2 原因分析

（1）規劃偏重于耕地數量保護和量的占補平衡。為推進城鎮化和工業化進程，滿足城市建設需求，規劃編制時將城市周邊、交通沿線的相當的耕地作為城市遠期發展用地而不劃入基本農田，同時為滿足基本農田劃保指標要求，將部分偏遠山垅田劃入基本農田，影響基本農田保護質量。在占補平衡方面，對占用耕地僅要求補充耕地數量相等，沒有強制要求補充耕地質量相當。因此土地利用主要調控指標僅建立數量保護指標體系，設置耕地保有量、基本農田面積、整理復墾開發補充耕地義務量等數量方面的約束性指標，沒有質量方面的指標。

（2）規劃的自然生態安全理念不足。規劃雖然將“生態保育，維護良好的生態本底，促進人地協調”寫進土地利用戰略重點，但規劃主導思想仍是保發展用地，因此沒有很好與林業、水利等部門規劃銜接到位，象征性劃定少量生態保護區。規劃沒有樹立綠色發展、循環發展、低碳發展的理念，與中央提出的加快推進生態文明建設的理念不相適應。[2]

（3）建設用地指標配置過于集中。規劃編制時，國家實行擴大內需，以基礎設施拉動經濟增長，以房地產建設進一步推進城鎮化工業化進程。因此新增城鄉建設用地指標，主要滿足工業、商住用地需求，重點布局到城市規劃區內，尤其安排布局到工業園區內。基礎設施指標優先滿足交通、能源、水利等重點工程。新村建設等其他用地指標偏少，造成生產、生活、生態用地結構失衡。[3]

3 對策建議

（1）增加耕地質量保護目標：①要劃定城市周邊的基本農田。在充分合理預留“十三五”期間城市新增建設用地空間的基礎上，將城市周邊、交通沿線的優質耕地、已建設的高標準農田優先劃入永久基本農田，提升基本農田中優質耕地的比例，切實保障糧食安全。擬劃入的基本農田面積必須達到城市規劃區內一般耕地20%以上，質量要有所提高，形態優化。②豐富土地整治的內涵。土地整治要增加提高耕地質量的措施。要突出污染土壤修復與治理，加強農業面源污染防治，切實改善土壤環境；加強廢棄土地生態和礦區環境恢復治理，以及重點流域水土綜合整治，改善自然生態環境；加強農村環境整治，結合增減掛鉤村莊整治，開展農村垃圾、污水等治理，防止土壤污染，改善農村人居環境。對建設占用耕地的耕作層進行剝離，用于中低產田和新開墾耕地培肥地力，提高耕地生產能力。對新增耕地要進行耕地質量等別評價。通過這些整治修復與耕地層再利用，以及質量等別評價，真正實現耕地的質的改善，提高耕地綜合生產能力，保障農業綠色發展。

（2）將生態保護納入規劃。規劃要與林業、水利、環保等部門的生態環境保護方面的相關規劃進行充分銜接，在現有規劃的禁止建設區基礎上，將自然保護區核心區、風景名勝核心區、水源地一級保護區、森林公園、地質公園、列入省級以上保護名錄的野生動物植物自然棲息地等劃入生態環境安全控制區，劃定自然生態保護紅線。加強江河湖泊濕地的保護，劃定河岸生態保護藍線。自然生態保護紅線、河岸生態保護藍線與耕地保護紅線共同構成國土資源保護經脈與網絡，管控農用地，保護山巒、水域、濕地等自然生態用地，構建新型國土空間規劃體系。

（3）優化建設用地結構和空間形態

①城鎮用地：a.要劃定城鎮開發邊界。在與城市總體規劃充分銜接的基礎上劃定城市開發邊界，與永久基本農田和生態保護紅線共同形成國土開發格局，嚴控城市新區無序擴張，推動城鎮化發展由外延擴張式向內涵提升式轉變，促進串聯式、組團式、衛星城式發展。b.新增城鄉建設用地指標適當向住宅、公共管理與公共服務用地傾斜。對于三四線城市而言，經營性房地產有庫存沒銷量，因此應重點支持保障性住房用地，支持社會民生，以及國家扶持的健康和養老、文化、體育、旅游等產業用地，推進以人為本的新型城鎮化建設，構建科學合理的城鎮化宏觀布局。

②鄉村用地：a.劃定鄉村居民點管控邊界。規劃要與最新的鄉村規劃銜接，合理安排居民點用地，規范布局，保障鄉村垃圾污水處理、道路供水建設等基礎設施用地，以及學校、醫衛等公共服務設施用地。尚未完成鄉村規劃編制的，其鄉村用地布局要充分征詢村民意見，經村民代表會或村民小組討論通過，使用地布局更加合乎民意，以便實施。b.支持鄉村旅游發展用地。發展鄉村旅游是新農村建設的重要組成部分，要依托鄉村生態、文脈資源，倡導休閑農業、自然生態、文化傳承等形式的旅游開發，保護原有生態系統，保留鄉村古風文韻。新增建設用地指標重點安排納入《福建省“十三五”旅游業發展專項規劃》的重點旅游項目用地，主要用于旅游接待服務及旅游廁所、停車場地、區間交通等配套設施建設。倡導利用空閑地，少占耕地。不破壞自然生態環境，保障自然資源可持續利用。[4]

③工業用地：實行“減量化”政策，提倡節約集約用地。“十三五”期間是經濟增速換擋時期，要下調過高的工業用地比例，調整工業內部用地結構，完善指標配置。對以鋼鐵紡織化工業為代表的傳統產業應以去產能為主，積極盤活閑置土地，解決低效利用問題，合理處置僵尸企業，化解過剩產能，促進結構轉型。嚴禁為產能過剩項目提供用地。重點保障以高端制造業和現代服務業為代表的新興產業用地。三四線城市要滿足大眾創業、萬能創新等新產業、新業態用地需求，滿足物流倉儲等“互聯網+”帶動高技術產業的用地。

4 結束語

綜上所述，本文分析了新常態狀況之下土地利用之中存在的相關問題，并針對中期的規劃方向以及對策進行了積極意義的探討，以期促進國內土地利用在結構與布局上的優化。與此同時，本文由于篇幅有限，各相關問題研究上存在不足之處，需要進行更深入的研究和總結。

[1]夏春云.土地利用規劃實施評價與實施保障研究[D].南京農業大學，2011（07）237：246.

[2]趙曉波.中國全要素土地利用效率計量分析[D].遼寧大學，2013（09）377：386.

[3]董祚繼.中國現代土地利用規劃研究[D].南京農業大學，2007（03）137：156.

[4]史國強，郭艷雙.淺談土地利用總體規劃調整完善工作[J].商，2015（12）27：56.

F301.24

A

2095-2066（2016）22-0211-02

2016-7-10

朱 村（1966-），男，主要從事土地規劃項目負責人工作。