打贏“98+”式抗洪攻堅戰(zhàn)

打贏“98+”式抗洪攻堅戰(zhàn)

■ 今年我國入汛提前較多、降雨強度大，雨情汛情超常，安徽、湖北、湖南、江西、江蘇等多省份局部地區(qū)出現(xiàn)歷史罕見的極端汛情，因此被稱為“98+”式抗洪。但相比1998年抗洪救災，長江防洪體系已今非昔比，不僅防洪骨干工程攔洪削峰作用明顯，而且現(xiàn)代化信息系統(tǒng)讓防汛決策越來越“智慧”，更重要的是理念在變，更加注重人水和諧、科學防控，防汛決策更加理性科學。

★近日，安徽、湖北、江西、云南等多地下發(fā)通知或部署防汛抗洪救災工作要求，對玩忽職守、推諉扯皮、截留挪用救災資金將從嚴從重處理。

★為保障居民出行，近日武漢開始在地勢較低的城市小區(qū)搭建棧橋，做好迎戰(zhàn)新一輪大洪水的充分準備。

■本刊首席時政觀察員

【本文重要信源】

1.王家卓：從武漢看城市內(nèi)澇如何解；2.戴慎志：武漢水災需要反思什么；3.黃志龍：城市內(nèi)澇頻發(fā)弊病如何解

洪水是一場災難,也是一場考驗。安瀾無虞，不僅要立足當下，把抗擊“98+”大洪水作為當前頭等大事來抓，打好防汛救災攻堅戰(zhàn)，而且要著眼長遠，進行深刻的災害反思，著力補齊防汛抗洪基礎設施建設短板，全方位解決城鄉(xiāng)水系統(tǒng)的開發(fā)利用、安全保護和長效管理等問題，大力提升防災減災能力。

1 城市內(nèi)澇凸顯防洪體系歷史欠賬較多

昔日的大汛重在江防，而今天，隨著三峽大壩的建成和長江大堤的強力加固，災害更多來自堤內(nèi)，受災地區(qū)受的是“內(nèi)傷”。武漢、廣州、杭州、北京等城市頻繁遭遇強暴雨襲擊，引發(fā)嚴重內(nèi)澇，可以說是“逢雨必澇，遇澇則癱”。年年治澇年年澇，暴露了城市防洪體系建設存在的弊端，普遍存在“重開發(fā)、輕安全，重地上、輕低下”現(xiàn)象。正如李克強總理在最近視察抗洪救災工作時所說，“當前不少城市出現(xiàn)內(nèi)澇，這既有降雨集中的因素，也反映出城市建設歷史欠賬較多?！?/p>

填湖造地蔓延，城市“腎臟萎縮”?！?8+”洪災是湖北省委書記李鴻忠對今年武漢遭遇的大洪水的一個比喻。武漢除降雨量達到歷史極值的“天災”因素外，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中“城進湖退”也成為重要因素。湖泊是“城市之腎”，它的萎縮被公認是導致城市內(nèi)澇的重要原因之一。上世紀50年代初，武漢市主要城區(qū)內(nèi)，共有大小湖泊127個。現(xiàn)在，中心城區(qū)僅剩下40個湖泊。湖泊變少，主要集中在上世紀六七十年代和90年代兩個時期。特別是上世紀90年代，城市化進程加快，城建迅猛擴張，填湖造地增多，城內(nèi)湖區(qū)填上后，大批商品房在其上拔地而起，河湖、坑塘、濕地、溝渠、低洼地已經(jīng)變成了城市建設用地，對雨水徑流的調(diào)節(jié)、蓄滯作用喪失。汲取武漢的教訓，城市發(fā)展不能一味強調(diào)經(jīng)濟建設而隨意改變城市原有生態(tài)環(huán)境，要在護湖與經(jīng)濟發(fā)展之間找到平衡點，城市防洪排澇規(guī)劃和建設要做全面、做到位、做實在、做精確，避免水和土分離、水和城市分離、排水和給水分離、防洪和抗旱分離，從流域、城市、社區(qū)不同層次進行規(guī)劃，構建完整的城市內(nèi)澇防治體系。

管廊建設欠賬，導致城市“靜脈曲張”。城市排水系統(tǒng)的短板是老問題，李克強總理在近日召開的部分省份防汛工作會議提出的“兩大短板”，其中之一就是城市地下綜合管廊工程。但“先地上，后地下”的發(fā)展模式，造成許多城市排水系統(tǒng)不達標，再加上管理不善、老化失修等問題，從而造成雨水排除不暢，形成嚴重的“腸梗阻”。今年武漢最受矚目，是因為武漢先是啟動“排水設施建設攻堅行動計劃”，計劃用3年時間，總投資超過130億元；接著又出臺“排澇、治污、供水兩年決戰(zhàn)行動計劃”，要求全面提高全市排水防澇能力。2015年，武漢入選首批“海綿城市”試點，中央直接投資15億元，武漢市配套投入102億元，雄心勃勃地要探索治理漬水新模式。但3年已過，新系統(tǒng)運行第一年，在暴雨中轉(zhuǎn)眼武漢又成汪洋。針對這樣的問題，構建完善的城市內(nèi)澇防治體系要從多層次進行規(guī)劃，包括流域規(guī)劃、城市規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃等，要以立法的形式推進“先地下，后地上”的開發(fā)模式，加快海綿城市建設步伐，大力提升城市防澇排澇能力，突出抓好城市地下綜合管廊規(guī)劃建設，提升城市防洪管網(wǎng)設計標準，加快城市雨污分流管網(wǎng)改造。

【決策看點】

●日前，合肥市紀委專門印發(fā)了《關于嚴明紀律加強防汛抗洪搶險救災督查的實施方案》，并將派出8個督察組，開展防汛抗洪搶險救災工作督查。對在防汛抗洪搶險救災中違反各項紀律規(guī)定，尤其是拒不執(zhí)行上級命令，擅離崗位、玩忽職守、失職瀆職等行為的，一律先停職后處理；對擠占挪用、截留私分防汛抗洪搶險救災物資，以及虛報冒領、優(yōu)親厚友、揮霍浪費救災款物的，一律快查快辦、從嚴懲處，對典型案例一律通報曝光。

11省市（局部地區(qū)）洪澇災害情況

2 水利設施投入短板暴露安全隱患

防大汛、搶大險、救大災，是對防汛水利設施的考驗。今年潰壩主要發(fā)生在中小河流和小型水庫，這也是防洪能力較為薄弱的地方。這提示我們要反思長期以來注重城市建設投資，忽略水利建設投入，建設資金重點用于建筑、廣場、道路等建設，水利建設資金不足，實施措施不力，形成水安全隱患等問題。

我國大江大河的整治，歷來以中央財政為投入主體，近年來下了很大力氣，問題已不大。而中小河流是以地方財政為投資主體的，投入情況則千差萬別。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，大多數(shù)中小河流，近年基本沒有投入，還是在吃上世紀50—80年代的老本。實際上，中小河流防洪能力的削弱，與經(jīng)濟社會的變化有關。因為國家是分級來管理水利工程的，中小河流一般都歸市縣鎮(zhèn)村管，越是局部的支流，涉及范圍越小，守護任務也更多地落到了涉及的鎮(zhèn)村身上。按照歷史傳統(tǒng)，農(nóng)村中小河流都由農(nóng)民義務投工投勞，冬修春修來維護的。以前農(nóng)村出多少工、多少力，都有自治制度，但隨著城鎮(zhèn)化進程加快，大量的農(nóng)村勞動力進城務工了，以前的制度就很難執(zhí)行了。為此，要超前謀劃水利項目，進一步提升農(nóng)村小型水利工程保障能力，推進小水庫、小泵站、小水閘等工程建設，切實解決農(nóng)村水利“最后一公里”問題。同時，大力提升中小河流防洪能力，提高重點流域支流防控標準，形成干支流整體防洪減災能力。尤其是對于中小河流整治，政府要把職責分解明確，誰的孩子誰抱走，明確自己的家園自己保，有錢出錢，無錢出力。

3 長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復缺乏約束機制

長江流域洪災歷來是中華民族的心腹之患。氣候異常、雨水過多，這是導致洪災的客觀原因，帶有一定的不可抗拒性和偶然性，但長江流域生態(tài)環(huán)境遭到破壞也是重要推手。上游森林的過度開發(fā)、毀林開荒、陡坡開荒造成水土流失，增加了中下游河湖的泥沙淤積，中下游地區(qū)盲目圍湖造田，占用行洪洲灘，濕地生態(tài)環(huán)境遭到破壞，造成水域調(diào)蓄面積減少，這些都使得長江流域的生態(tài)環(huán)境危機四伏。正因如此，習近平總書記在今年年初中央財經(jīng)領導小組會議上研究長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃時強調(diào)，涉及長江的一切經(jīng)濟活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，共抓大保護，不搞大開發(fā)，給各地正躍躍欲試、摩拳擦掌的經(jīng)濟大開發(fā)潑了一盆冷水。

推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，必須把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置。長江流域的水土流失面積，上世紀50年代為36萬平方公里，現(xiàn)在已增加到56萬平方公里，占全國水土流失面積的36%，年土壤侵蝕量達2.24萬億千克，使長江干流泥沙劇增。因此，今后凡是有利于保護、修復生態(tài)環(huán)境的事要多做、快做，比如長江防護林體系建設、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、退耕還林還草、水土保持、河湖和濕地生態(tài)保護修復工程等；凡是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價、換取一時經(jīng)濟增長的事要少做甚至不做，比如修建小水電、毀林開墾、過度放牧、圍湖造田等。要按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃要求，建立生態(tài)環(huán)境硬約束機制，列出負面清單，設定禁止開發(fā)的岸線、河段、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)，強化日常監(jiān)測和問責。

【決策看點】

●近日，保險公司向武漢市武昌區(qū)交付首筆100萬元的涉水受災賠付金。據(jù)介紹，凡在本次強降雨中受災的武昌區(qū)居民，均可向社區(qū)申報，經(jīng)核實即可得到賠付。去年，武昌區(qū)投入243萬元，按照1元/人年、4元/戶年保費標準，為全區(qū)家庭與戶籍居民購買因自然災害、火災爆炸事故和見義勇為行為造成的人身意外傷害和財產(chǎn)損失保險。據(jù)悉，該保險不負責賠償居民財產(chǎn)損失，只對受災居民轉(zhuǎn)移安置期間的住宿和生活予以補貼。

【鏈 接】

香港預防洪水災害，排水標準能防200年一遇洪水

香港城市發(fā)展迅速，高樓大廈密集、街道狹窄，大量土地被水泥覆蓋，地勢復雜加上臨海，是一個極易發(fā)生水浸的城市。為全面解決雨水排放問題，特區(qū)政府在1996年展開了“雨水排放系統(tǒng)整體計劃”，市區(qū)干渠系統(tǒng)排水標準為防200年一遇洪水。在整體布局上，采取了三種方式緩解水浸問題：第一，通過更換、擴充地上和地下排水管道，提升抗洪能力；第二，建設雨水隧道，將高地集水區(qū)的雨水直接引流入大海，減輕下游市區(qū)排水系統(tǒng)負荷；第三，設立蓄水及水泵系統(tǒng)。在水浸嚴重的“黑點”地區(qū)設立蓄水池，暫存部分雨水，待高峰期過后，利用水泵排出儲存雨水。

資料來源：新華網(wǎng)2016年7月8日

4 洪水巨災保險制度長期缺失

目前，對于洪水所造成的財產(chǎn)損失，我國靠居民自救，國家救災及社會捐助解決。而國際上的方法是利用保險機制轉(zhuǎn)移災害風險。如美國在上世紀六七十年代通過《全國洪水保險法》《洪水災害防御法》兩部涉及洪水保險的立法。另外，英國、澳大利亞、新西蘭、印度等國也已開始普及洪水保險。在英國，90%的家庭有包含洪水風險在內(nèi)的住宅保險，75%的家庭有室內(nèi)財產(chǎn)保險，洪水保險份額約占財產(chǎn)保險的10%。近日，中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險產(chǎn)品正式全面銷售，標志著我國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度正式落地。

與地震保險相比較，目前我國還沒有專門針對洪水災害的保險。洪水保險之所以陷入尷尬，是因為洪水風險較集中，損失巨大，保險公司面臨著巨大的賠付金額。同時，與該制度本身的缺陷有很大關系，法律缺乏對洪水保險制度設計的詳細規(guī)定，政府缺乏對洪水保險從政策到資金的有力支持，洪水保險產(chǎn)品創(chuàng)新也嚴重滯后。

積極推進巨災保險，既為受災群眾挽回更多經(jīng)濟損失，也可利用這一經(jīng)濟杠桿，實行差異化的保費標準，遏制洪泛區(qū)大量無序開發(fā)、與水爭地的亂象。要借鑒國際先進經(jīng)驗，擴大包括洪水保險在內(nèi)的巨災保險范圍，同時政府也應不斷加大在保險責任分擔中的比重，更好地履行第一責任人的義務。

★7月11日，長江防總新聞發(fā)布會披露，入汛以來，長江流域多地發(fā)生嚴重洪澇災害，截至目前已造成4900多萬人受災，222人因災死亡失蹤。