國家治理現代化中的公共預算治理：意涵、挑戰與應對

譚詩贊

(武漢大學，湖北　430072)

國家治理現代化中的公共預算治理：意涵、挑戰與應對

譚詩贊

(武漢大學，湖北430072)

內容提要：財政是國家治理的基礎和重要支柱，公共預算治理則是現代國家治理的核心。公共預算治理不僅是一個預算收支測算的會計過程，更是一個社會公共利益權威性分配的政治過程。中國在公共預算治理中面臨著行政集權強化和民主控權虛化的現實挑戰。推進現代公共預算治理的良善發展，需要實現預算民主和預算法治的協同治理，以此更好地發揮現代公共預算治理在國家治理現代化進程中的引領作用。

國家治理公共預算治理預算民主預算法治

黨的十八屆三中全會確立了“全面深化改革”的主題，提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革總目標，以及“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一重要命題。國家治理涵蓋了政治、經濟、社會、文化、生態、政黨和國防等各個領域，而財政為庶政之母，推進各個領域的治理現代化都離不開公共預算對財政資金的配置作用。公共預算作為具有法律效力的政府年度財政收支計劃，在公共財政過程中居于核心地位。一個完整的政府預算報告不僅揭示出了誰將從政府那里獲得了利益，也告知了誰又將為這些獲益承擔成本，這正是政治關注的核心。進而言之，“預算就是政治，它所研究的基本問題是誰獲利誰損失或誰受益誰支付”[1]。因此，從政治學的視角而言，推進國家治理現代化離不開現代公共預算對公共資源的配置作用。公共預算治理實際上是現代國家治理的核心要素，實現現代國家治理首先要求公共預算治理的現代化。本文意圖從政治學的理論視角出發，闡釋如下幾個問題：在國家治理現代化情境中，公共預算治理的現代內涵指向什么？中國在推進公共預算治理中面臨著怎樣的現實挑戰？那么，又該如何應對這些挑戰？

一、公共預算治理的政治意涵

自1978年啟動改革開放以來，中國開始不斷向“稅收國家”演進。1999年啟動公共預算改革之后，中國邁出了建立現代預算制度的第一步，開始走向“預算國家”。政治學和公共行政學者認為，“財政制度轉型是國家治理制度轉型的關鍵，財政轉型可以引導國家治理轉型”。[2]而在現代國家治理中，預算在公共財政中居于核心環節，一國財政的正常運轉，離不開預算編制、審議、執行和評估等一系列環節構成的預算過程。公共預算治理具體包含了哪些維度？有學者認為公共預算治理包含預算透明化、問責、公眾參與和回應四個維度。[3]實際上這四個維度也可以被預算民主和預算法治所涵攝。現代意義上的公共預算治理主要包含預算民主和預算法治兩個重要維度：預算民主，是指公民及其代表基于人民主權的憲政民主制度安排對政府公共預算過程實現“政治控制”的過程。在財政議會主義的制度設計中，預算民主實際上主要是指政治代表(議員或人大代表)的政治問責和普通公眾的預算參與。而預算法治，指的是在政府公共預算的整個過程確立法律規定程序，確保政府的一切收支行為受到預算相關法律的實質約束。預算民主和預算法治這兩個原則實際上是公共預算治理的一體兩面：沒有預算民主，也就勢必不可能使政府的收支行為膺服相關的法定程序和規則；沒有預算法治，政府的收支行為就會逾越基本的法定程序和規則，預算民主就難以得到保障和實現。總之，預算民主與預算法治共同構成了公共預算治理的現代內涵，缺乏預算民主與預算法治的任一維度，都難以構成現代的公共預算治理。

從政治學的理論視角來看，公共預算治理“不只是度量財政收支的會計過程，更是公共利益權威性分配的政治過程”[4]。一般而言，公共預算主要是指排除了政府性基金、國有資本經營預算和社保基金之外的公共財政資金的收支計劃。從表面上看，公共預算治理是政府代表國家“以社會經濟管理者身份取得收入，并用于維持政府公共活動，保障國家安全和社會秩序，發展社會公益事業等各項支出”[5]。但實際上，現代公共預算治理指向了現代國家治理的核心，因為公共預算關乎政府收支行為的預期安排，“幾乎每一項政府決策都有預算含義，因為決策制定過程不可避免地涉及稀缺資源在可選用途中的分配”[6]，預算就是一種“政治聲明”，預算過程實質就是一種“政治過程”，因為預算編制的最終結果“可以決定由何人在何時如何得到些什么”[7]。

“現代國家的建構實質上就是一個圍繞國家的財政收支活動展開的國家與公民的互動過程”。[8]與財政伴隨國家而產生不同的是，公共預算是19世紀歐洲工業國家發展的產物。早在1214年，英國就通過《大憲章》確立了英國早期議會“無代表，不納稅”的原則，進而確立了英國早期的議會制度。此后歷經政治斗爭，直到1816年，英國在《聯合王國綜合基金法案》的要求下最終形成了唯一的“聯合王國綜合基金”，標志著英國出現了世界上第一個現代意義上的完整預算。1832年，英國國會通過立法規定了，內閣財政大臣每年必須向國會提出全部“財政收支計劃書”，并由國會批準。至此，英國在世界上首次確立了現代預算制度。從英國的公共預算發展歷程來看，現代預算制度“既是政府行政管理的產物又是政治民主化的產物”[9]。進入19世紀，由于代議制民主制度在歐洲國家的確立，加之工業革命帶來的經濟社會的發展，歐洲各國先后紛紛確立了按年度編制和批準預算的制度，也確立了現代政府預算的四個程序：編制、審批、執行與監督。現代政府預算制度開始在先發現代化國家逐步普遍建立，政府預算愈來愈凸顯出其“公共性”，傳統的政府預算管理開始走向現代的公共預算治理，公共預算由此構成了“現代政治過程的首要環節”和“政府職能實現的前提”[10]。

建立現代財政制度是推進國家治理現代化的基礎環節。而這必然要求在國家治理現代化中實現公共預算治理的現代化。國外公共預算學者希克甚至認為，“毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力”[11]，所以以提升預算能力為旨歸的公共預算改革具有牽一發而動全身的作用。因此，實現公共預算治理的現代化成為全面深化改革中推進國家治理現代化的突破口。

公共預算意味著政府預算的決策活動及執行效果與該國全體公民的切身利益有著密切的聯系。因此，社會公眾需要知曉政府預算及其執行活動，需要對其進行監督和控制，需要在公共預算治理中建立其“控制取向”，這種“控制取向”要求“政府的收支行為都是置于人民及其代議機構的監督之下的”[12]。這主要體現在兩個層次：一是政治控制，或者稱之為“外部控制”。在代議制民主的制度框架下，公民并不直接參與政治控制，主要是通過選舉民主產生的代議機構來實施對政府公共預算的“外部控制”，以此確保政府在財政上對本國全體公民負責，政治控制是公民對政府進行財政問責的制度保障。另外一種是行政控制，或者稱之為“內部控制”，主要由政府內部的核心預算機構(通常都由財政部門充任)負責，由核心預算機構集中財政資金的分配權，通過該機構統一各個政府部門分散的財政資金收支計劃，確保政府各個部門在財政上對政府首腦負責。

黨的十八屆三中全會指出，深化政治體制改革要緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。預算民主化是人民民主的突破口，是民主理財的核心；而預算法治化則是依法治國的著力點，是依法理財的關鍵。預算民主和預算法治雙輪驅動的公共預算治理不僅僅是“現代預算制度內在的基本要求”，也應該成為“現代國家治理結構的主干性構架”[13]。

二、中國公共預算治理的現實挑戰

近年來，市場化取向的改革不僅帶來了中國民營經濟的迅猛發展，也激發了普通民眾的權利意識，普通公眾的納稅人意識也在不斷上漲，隨著公民“對公共福利、公共產品和服務的關注度的提高，預算逐漸演變成了公共預算”[14]。

隨著政府與市場關系不斷的變革，中國的中央與地方政府之間的財政關系也進行了大幅的調整，特別是1999年以來中央政府開始實施了一系列的預算改革，其中公共支出改革是這次預算改革的重點，部門預算改革、國庫制度改革、政府采購改革是這次公共支出體制改革的三項核心內容。然而檢視1999年以來的預算改革可以發現，以國庫集中支付為核心的預算執行較有成效，但預算編制和預算監督卻沒有實質性進展。因為這次預算改革“實質上是要建立一種控制取向的現代公共預算體制，其重點是在政府內部建立集中的行政控制”[15]。相較于“政治控制”，“行政控制”則是基于強化政府管理的技術理性的安排，更多地強調預算是一種“國家管理工具”，它體現了政府行政首腦與政府部門之間內部的委托—代理關系，其更多的體現是預算專業化的內在要求。由于中國過往的公共預算治理“更加側重于技術路線上的規則與程序改革，缺乏對整體治理結構的綜合考量”[16]，因此相對忽略了公共預算治理的預算民主維度，也就是民眾及其代表的“政治控制”。

盡管包括中國在內的世界上大部分國家都在形式上確立了公共預算治理的“控制取向”，但在先發現代化國家的民主實踐中，代議制民主本身也存在著普遍性的弊端：代議制民主的委托性質、代議性質、精英性質在組織邏輯、個人心理和大眾政治等因素的作用下，特別是當政治規模日益龐大時，通過競爭性選舉產生的政治代表也會越來越脫離大眾，他們蛻變成不再關注大眾利益需求而是追逐特殊利益的寡頭集團，這樣代議制民主也不斷向寡頭政治靠攏。公眾在代議型預算民主中的間接參與在政治實際運行中的效果并不理想。

而就中國而言，公共預算治理的現實挑戰并不是上述代議制民主的“寡頭化”趨向，而是行政集權強化和民主控權軟化的雙重沖擊。現行頒布的“經濟憲法”——《中華人民共和國預算法》盡管在“稅收法定”、強化預算約束、加強預算監督和管理方面取得了一系列進展，但其在公共預算的“控制取向”上依舊停留在傳統的“行政控制”層面上，忽視了現代預算制度在最初設計時所強調的落實人民主權、強化“外部控制”的實質要義，有關“政治控制”的規定依舊付之闕如，導致人大的預算監督依舊難以從“程序性監督”邁向“實質性監督”。而作為一個后發現代化國家，由于歷史脈絡、文化傳統、經濟發展和憲政設計等制約因素的存在，中國代議制民主還有待進一步的發展，人大代表的政治監督和民主代言功能在實踐中或多或少會存在“虛化”的現象，也即是代議制民主并不能像其理論上所設想的那樣有效，代議制民主缺乏有效的銜接機制和配套保障，導致普通公民的利益訴求無法及時通過其代理人來實現。這就使得代議制民主下的公共預算治理績效大打折扣。

同時作為后發現代化國家，中國要在壓縮的時空中快速實現政治、經濟、社會、文化和生態等層面的現代化，就不得不依靠政府的強大行政權力來推動中國的現代化進程，國家預算和國家重要政策的制定權實際上由行政機關掌控。隨著行政集權的強化，加上代議制預算民主無法有效滲透于政府預算的決策過程，在政府預算領域，行政自由裁量權得以不斷強化，預算過程的行政裁量權往往超越代議機構的預算審批和監督權。行政集權的強化和民主控權的虛化導致了“軟預算約束”現象的出現，“下級政府有著突破已有預算限制、實現規模與權力擴張的沖動，且通過游說上級部門以圖獲得預算外資源”[17]。

因此在中國公共預算治理的獨特背景下，中國的公共預算治理更傾向于加強“行政控制”而不是“政治控制”。這種改革取向也導致了技術官僚主導的技術治理模式日益根深蒂固。政府在預算編制的過程中出于預算的專業性考量，主要依靠技術官僚和專家咨詢系統進行決策，而將普通公民排斥在預算決策的封閉系統之外。而理論和實踐表明，預算領域的技術官僚封閉決策模式并不能像理論上所預言的那樣有效。公共選擇理論證實，技術官僚主導的技術型預算治理模式也存在“政府失靈”的風險，缺乏公眾參與和人大實質性監控的技術型預算治理模式，預算決策過于依賴少數技術官僚和專家，客觀上造成社會的公共需求無法納入封閉的預算決策過程。在這種傳統的預算決策體制的背景之下，政府的預算決策往往容易產生對民眾利益訴求的“無感”現象，時常出現公共資源背離公共服務宗旨的現象。同時，在缺乏來自人民及其代表有效的“外部控制”和“經濟人理性”的驅動下，政府會不斷自我復制和自我擴展，政府極易滑向“全能型政府”(omnipotent government)，導致公權力的失控和公共利益的受損。

三、中國公共預算治理現代化的路徑選擇

毋庸置疑，當前中國的公共預算體制與國際通行的現代公共預算體制相比仍存在著一定差距，同時與中共十八屆三中全會提出的“建立現代財政制度”、“改進預算管理制度”的要求相比仍存有較大的差距。中國的公共預算在預算透明、問責、公眾參與、回應性等方面依然還有較大的提升空間。完善中國的公共預算治理，就必須正視行政集權強化和民主控權虛化對中國公共預算治理所帶來的現實挑戰。而這需要從現代公共預算治理的預算民主和預算法治雙重維度出發，推動中國公共預算治理的民主化和法治化，進而建立現代財政制度。

(一)有序推進公共預算的民主化治理進程

從預算民主的維度實現現代公共預算治理，需要有序擴大預算民主的深度和廣度。當前，中國公共預算治理的一個重要弊端就是預算民主化程度的不足，這就需要基于已有的代議制預算民主制度設計深化代議型的預算民主，同時要從新興的基層協商民主著手拓展協商性的預算民主的實踐：

其一，從深度而言，需要從整體上推進人民代表大會制度的與時俱進，從既有的代議制民主制度架構落實人大對政府公共預算的“外部控制”。在中國的五級行政體系中特別是在全國、省級政府層面的公共預算治理很難實現公眾的直接參與，現實中，公眾在公共預算治理中的預算參與，主要是通過人大來間接參與。因此，需要從代議制民主的制度設計出發，“激活”人大代表的預算審議和預算監督權，賦予人大代表的預算部分否決權，在修正案層面上，實行人大代表對政府預算報告的分部門表決制度，就某一部門的預算安排加以專門審議，逐一表決通過[18]。同時在制度和機構的設置上要通過制度機制創新和機構變革來保障人大的“政治控制”，如提升預算工作委員會的法律地位和權限，使其從人大常委會所轄機構成為一個隸屬于人大的專門委員會，進而賦予其對公共預算全過程的制衡和監督權；另外一個可行舉措就是，將各級審計機構從各級政府直管的事后預算監督機構變為對人大全面負責的集預算審計、督查和問責于一體的機構。從深度上擴大預算民主，需要實現人大從“程序性監督”到“實質性監督”的轉型。

其二，從廣度上而言，需要在基層政府的公共預算治理中，通過推動基層協商民主的運轉，結合各地實際情況不斷擴大“參與式預算”的覆蓋范圍。公眾參與是公共預算治理的應有之義。較之于代議制的預算民主，參與式預算則在更廣泛程度上滿足了公眾的預算參與，公民能夠“直接或間接地參與公共資源分配使用的決策”[18]。參與式預算通常被視為一種典型的協商民主形式，協商民主強調在投票表決之前進行對話和協商契合了大規模公民的預算直接參與需求。通過運用預算聽證會、公民論壇、政府預算決策論證會、鄰里會議等各種(準)公共協商為普通公民直接參與公共預算治理，影響公共資源分配的決策提供了一種新的視角和渠道。從理論上講，政府公共預算的各個領域的決策及其活動都是可以采用公民參與的。從各國經驗來看，公民參與預算主要適用于公共支出的安排，即資金的分配，以及預算通過后的項目實施。在支出決策領域，絕大部分實施參與式預算的地方都主要選擇資本性支出作為公民參與預算的重點領域。以巴西為代表的參與式預算體現了公共預算治理內含的預算民主維度，公民通過公共協商開始在直接進入政府內部，與職業政治家一起共同參與公共預算治理。目前在中國大陸的溫嶺、哈爾濱、無錫、上海、焦作、淮南、佛山等少數地方也展開了參與式預算改革。基于協商民主的參與式預算從廣度上拓展了公共預算的民主治理。

(二)穩步推進公共預算的法治化治理進程

從預算法治的角度，建立現代公共預算治理，還需要從推動公共預算治理在預算收入行為和預算支出行為的法治化。黨的十八屆四中全會指出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。而依憲治國、依憲執政的核心，就是使政府的所有行為必須納入憲法和法律所確定的軌道內活動。預算法治化，是全面落實依法治國的主戰場，也是推進國家治理現代化的突破口。推進公共預算治理的法治化，需要從“預算收入法定”和“預算支出法定”的兩個層次分別推動公共預算治理的法治化進程：

其一，從預算的“進口端”而言，要盡快落實“預算收入法定”的原則。預算收入是確保預算支出有效落實的基礎和保障。預算收入主要包括稅收收入、國有資產上交收益、專項收入和其他收入等。其中稅收收入占比最大。實現“預算收入法定”主要是要實現“稅收法定”。“稅收法定”是近代以來代議制民主發展歷程中所確立的一個重要原則。中國現行18個稅種中，除了《個人所得稅法》、《企業所得稅法》和《車船稅法》是由全國人大立法通過的，其余大部分稅種在稅收立法上存在層次較低、位階不高、體系不完善的問題，許多稅收立法是通過國務院制定條例或暫行條例的形式實現的。目前急需要理順稅收立法權的歸屬，將稅收立法權收歸全國人大及其常委會，并且要及時清理現有稅收行政法規，并將各種以條例或暫行條例的形式存在的稅收實體法上升為法律；同時，要“提高各類專項收入和政府性基金的立法層級，在稅費綜合改革的基礎上，將所有強制性收入項目的設立權收歸立法機關”[19]。此外，稅收法定還要求稅收征管部門要“有法必依”，稅務機關在稅收執法過程中必須嚴格按照法定程序和課稅要件進行稅款征管。從現實來看，通過實現“稅收法定”進而實現“預算收入法定”依舊任重道遠。

其二，還需要從預算的“出口端”發力，坐實“預算支出法定”的原則。現代公共預算治理強調“以支定收”，預算支出規模決定這預算收入的規模，預算支出是國家對集中的預算收入有計劃地進行配置和使用的法定行為。如果在預算支出領域“無法可依”，則在預算收入領域也很難真正落實“稅收法定”的原則。實踐中政府公共支出活動背離預算全面性的現象依然十分嚴重。達致“預算支出法定”原則，首先要實現“全口徑預算”，也即是盡早將所有的政府財力都納入到公共預算治理中，消除政府性基金、國有資本經營預算、社保基金以及其他預算外資金的“黑箱預算”行為。同時要盡快規范教育、農業、科技等特殊性法定支出的“非預算決策”行為，將“非預算決策”嚴格限定在公民權益類事項，使“非預算決策”盡可能的納入公眾監督和人大控制的預算法定程序之中。實現“預算支出法定”，還需要加快預算公開和透明的步伐，不僅要實現預算完整過程、預算涉及的所有信息(涉及國家機密的信息除外)的全面公開，同時也要確保預算公開內容的可讀性和預算公開信息獲取的可及性(access)。同時要加強對預算支出執行過程中所出現的變更情況的法律問責和政治監督，改變過往繞開人大審議的法定程序而由“一把手”拍板決定的預算支出調整決策。從而不斷使預算支出從“軟約束”走向“硬約束”。此外，預算支出法定原則還要求在預算支出結束后，要建立一個程序性的審查和問責機制。“徒法不能自行”，只有建立預算支出問責機制，才能真正地樹立“預算法治”的權威性，使其內化于預算支出實際使用者的行為之中。

(三)實現預算民主和預算法治的有效聯結

推進國家治理的現代化需要加快推進公共預算治理的現代化，而實現現代公共治理則需要協同推進預算民主化和預算法治化。只有有序擴大預算民主化，才能確保對公共預算的政府內部“行政控制”與公眾及其代表的外部“政治控制”有效對接，從而真正實現公共預算治理對公眾參與和政府問責的內在要求。只有穩步推進預算法治化，才能確保“預算法定”原則的真正實現，任何導致稅收增加的政府服務擴張建議或方案才會受到法律的實質性控制；否則，政府規模的膨脹及其相應的預算支出成本將最終轉移到公眾的稅負上，這將導致公眾利益的嚴重受損。在公共預算治理中，需要行政體系以外的公民及其代表充分發揮其積極作用。過于強調“行政控制”而忽略“政治控制”，則會導致公共預算治理囿于“技術治理”；而過于強調“條規治理”而忽略“法律主治”，則會導致公共預算治理流于形式主義。缺乏預算民主和預算法治的任一維度，公共預算治理在程序上都將可能被矮化為“計算程序”，其在功能上都將可能會變異為會計功能[20]。

從中國的現實體制來看，實現預算民主和預算法治都離不開人民代表大會這一根本制度，人大集國家權力機構和立法機構雙重角色于一身，人大不僅是代議制民主的現實體現，也是國家立法的合法來源。在全國層面，推進預算民主，離不開人大制度的有效運轉。現實中在縣以上層次的公眾參與主要是一種間接的參與，即通過人大代表的履職行權來體現，公眾的直接參與主要局限于縣以下的基層公共預算治理中。同樣，推進“稅收法定”、“全口徑預算”、實現預算公開和透明，都不開人大的立法推動和執法監督。唯有推動人民代表大會制度的與時俱進，強化人大在公共預算治理中的權限，才能積極而有序地推進公共預算治理的現代化。實際上，在十八屆三中全會的《決定》中也有體現，《決定》不僅在“深化財稅體制改革”部分中強調了要“深化稅收制度改革”，同時在“推動人民代表大會制度與時俱進”中也特別強調了“落實稅收法定原則”。

財政收支不僅關乎“國家經濟命脈”，也關乎國家的長治久安。現代國家治理離不開現代財政制度，建立現代財政制度要求實現現代意義上的公共預算治理。國家治理現代化的一個重要目標就是要將“權力關進籠子中”，而現實中能夠有效約束權力使用的制度就是預算制度，沒有建立一個通過資金的使用來控制權力使用的公共預算制度，民主控權和依法治國則容易淪為空話，現代國家治理也難以在中國有效建立。

公共預算治理的現代化不僅是國家治理現代化題中的應有之義，也是實現國家治理現代化的“突破口”。堅持人民主體地位，樹立以人民為中心的發展思想，客觀要求實現改革發展成果更廣泛地、更公平的有民眾共享。而這必然要通過現代公共預算治理來發揮預算對公共財政資金的配置作用，進而逐步實現公共預算治理在國家治理現代化進程中的基礎作用和引領作用。

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【責任編輯陸成林】

F812.3

A

1672-9544（2016）10-0004-06

2016-07-03

譚詩贊，政治與公共管理學院博士研究生，主要從事當代中國政府與政治研究。

教育部人文社會科學研究規劃“公共理性語境下的中國協商民主研究”(項目號：12YJA810012)。