縣鄉財政困難深層成因與財政治理對策

李一花　喬敏　仇鵬

(1.山東大學經濟學院，濟南　250100；2.山東省財政廳，濟南　370100)

縣鄉財政困難深層成因與財政治理對策

李一花1喬敏1仇鵬2

(1.山東大學經濟學院，濟南250100；2.山東省財政廳，濟南370100)

內容提要：縣鄉財政是國家財政體系的基礎，是推動地方經濟和社會發展的財力保障。但基層財政長期運轉艱難，成為我國財政理論和實踐中的頑疾。在經濟新常態下，地方財政收支運行面臨更加嚴峻的挑戰。本文認為，縣鄉財政困難與政府職能、分稅制體制以及城鎮化密切相關。化解縣鄉財政困難，需要結合市場化、城鎮化進程和基層實際，圍繞國家治理理念和現代財政制度建設開展全方位、系統性改革。

縣鄉財政分稅制政府職能城鎮化現代財政制度

“郡縣治，天下安”。縣鄉政府在國家治理和公共服務提供中具有極為重要的地位和作用，長期以來一直承擔著為縣域居民提供基礎教育、醫療衛生、社會保障及福利救濟等基本公共服務職能。但在現實生活中，縣鄉財政困難持續時間長、涉及面廣、受體制和政策以及改革的影響大，制約了其核心必要職能的發揮，也影響了財政在國家治理中的基礎和支柱作用的發揮。解決縣鄉財政困難問題，應擺脫修修補補式的應急思路，把縣鄉財政問題放到我國國家治理和經濟全面改革棋盤中統籌考慮，只有從市場化、城鎮化、政府本身以及財政領域的系統改革的視角，基層財政才能在全面深化改革的大思路中盤活。

一、問題的提出與歷史回顧

我國的縣鄉財政困難是1994年分稅制改革后地方財政運行中的突出問題。從時間節點上看，從1994年分稅制改革到現在，縣鄉財政困難問題已持續20余載，其間困難程度時有緩解，但受體制和政策以及改革的影響，縣鄉財政困難處于不斷波動之中，如1999年后中央連續出臺調資政策，2002年實施農村稅費改革和取消農業稅，縣鄉財政相繼遭受增支和減收的雙重沖擊，困難程度加劇，縣級財政收支占地方收支的比重逐步降低，全國約有60%左右的縣保工資、保運轉壓力增大。2008年，為應對金融危機，各級財政需要大幅度增加擴大內需方面的支出。2009年后，為落實教育、醫療衛生、政法等民生改革支出，縣鄉財政壓力明顯增加，縣鄉負債規模逐步擴大。因此，總體來說，從分稅制至今，縣鄉財政始終處于緊運行狀態。

從縣鄉財政困難的區域分布來看具有普遍性。其中，中西部地區是重災區，這是由于西部經濟整體欠發達，因而困難縣比較多，基本財力保障難度大；從東部發達地區來看，盡管東部整體經濟相對發達，縣級人均支出水平高于全國平均水平，但部分省內的縣域間發展差距大，其中一些縣(市)經濟發展水平低于全國平均水平甚至西部省份。此外，隨著近些年行政事業單位人員工資增長、新型合作醫療和養老保險推進、農村中小學生“兩免一補”等民生政策普遍提標擴面，發達地區由于支出標準比欠發達地區高，保障范圍和標準的提高導致發達地區同樣存在財力缺口。從90年代中期開始，中央政府將政府治理結構改革作為基層財政解困的重要途徑，推行“撤鄉并鎮”改革，以期降低行政開支、減輕財政負擔。2002年后，中央政府進一步在全國范圍內推行以減少財政管理級次、擴大縣級財政管理權限為核心的“省直管縣”改革。這兩項扁平化改革對緩解基層財政支出壓力取得了一定的效果。2005年后，中央政府出臺了以緩解縣鄉財政困難為目標的“三獎一補”激勵約束機制。2008年，為促進縣鄉財政步入良性發展軌道，中央財政調整完善激勵約束機制，增加了對調節縣級財力差距給予獎勵和對提高重點支出保障水平給予獎勵，基層財政困難得到明顯緩解，民生支出和社會事業發展能力得到加強。2009年后，針對國際金融危機的影響，中央政府又推出縣級基本財力保障機制改革，“保工資、保運轉、保民生”成為主要目標，中央通過集中所得稅增量資金，擴大對地方政府的轉移支付規模，進一步保障縣鄉財政運轉和發展，但由此也形成了縣鄉財政對上級轉移支付資金的強烈依賴。

二、縣鄉財政現狀與文獻簡述

從當前的經濟形勢來看，受周期性與結構性因素疊加影響，各級政府收入增速降低，但支出壓力依然高企。據財政部數據，2015年全國一般公共預算收入同口徑增長5.8%，但一般公共預算支出同口徑增長則為13.17%。財政作為經濟的晴雨表，受經濟新常態的影響，地方財政收入出現增速放緩和質量降低的雙重趨勢。據有關調研數據顯示，2015年一些嚴重依賴資源或稅源單一的地區，如山西省、遼寧省和黑龍江省的縣級財政收入增速出現顯著下降或負增長，中、西部地區縣鄉財政收入壓力加大。在收入形勢嚴峻的情況下，有些地區出現征過頭稅、虛增、空轉等問題，這使經濟運行雪上加霜，也產生經濟順周期問題；此外，自上而下逐級下達指導性計劃指標仍然存在，在稅收收入征收難度加大的情況下，有些地區的非稅收入增長迅速，降低了財政收入的質量。從支出方面來看，在收入持續下降的同時，財政支出剛性和增長的壓力卻在加大，如教育、醫療衛生等基本公共服務支出呈剛性增長態勢；環境修復治理、人口老齡化、城鎮化以及基礎設施建設等都對財政提出了新的增支要求；醫療、養老保險等改革，其成本需要由財政承擔。在收支嚴重不對稱情況下，在縣級財政層面，已經出現欠發工資的情況①據財政部科研所的調研報告顯示，2015年上半年，山西全省119個縣(市、區)中，古交市和大同新榮區欠發當年工資。古交市欠發機關事業單位在職人員兩個月工資，欠發金額達7000萬元。，有的縣盡管發放了工資，但工資很大程度上來源于專項撥款，在保工資、保運轉捉襟見肘的情況下，基層財政保民生和可持續發展能力面臨嚴峻挑戰。從地方債來看，隨著2015年中央加大對地方債的治理，地方政府利用融資平臺借債受到控制，而財政部發行地方債券額度有限，地方政府融資難度加大。隨著債務陸續到期，地方償債的壓力越來越大，債務違約風險凸顯。2015年中央下達了3.2萬億地方政府置換債，但這不足以覆蓋到期債務的償還規模，而且余下11萬億存量債務高額利息支出也同樣不容忽視。此外，宏觀管理政策不協調，也影響了地方統籌使用財力，干擾了中央推出的財稅改革政策的落地。如預算管理改革中要求對農業、教育、科技等重點支出不再規定法定增長，而是根據需要統籌安排、優先保障。但在實際工作中，中央、省、市各主管部門在專項工作考核驗收時還是以數字說話，按照財政投入的增長幅度打分，新預算法與很多部門法在執行過程中存在沖突現象。

對縣鄉財政困難的發生機制，眾多文獻從財政體制的視角進行了探討，如賈康、白景明(2002)，黃佩華(2003)，劉尚希(2006，2012)、楊斌(1999)、高培勇(2014)等。但他們的觀點又有所差異。以賈康(2002)等為代表的學者認為，基層財政運轉困難是分稅制改革不徹底所造成的，即現有稅種在中央、省、市、縣、鄉五級政府間劃分無法實現分稅制的目標，因此，必須通過減少政府層級，從而實現“一級政府、一級財政”和“財權與事權相統一”的目標。與上述觀點類似，黃佩華等(2003)指出分稅制財政體制改革不應重新集權，而應從改進各級政府的支出責任、更公平地分配財政資源以及改善資源使用效率中受益。高培勇(2014)認為財政分權改革必須堅守分稅制的大方向，但要真正按照“分事、分稅、分管”相統一的原則完善制度。劉尚希等(2006，2012)認為，由于省和省以下財政是層級財政，每一級政府僅關注本級財政是否平衡，而高層級財政又掌握體制和政策制定權，因此必然出現收入層層集中、事權層層下放的結局。從另一方面說，即便下放稅權(財權)，由于各地客觀存在經濟發展水平的差異，也會使得各地區籌集收入能力出現巨大差異，因此，強調“財力與事權匹配“具有更重要的現實意義，這意味著政府間轉移支付的財力調節是關鍵。楊斌(1999)的觀點與此類似，他同樣支持自上而下的財力流動機制調節地方政府的收支差異的重要性。

本文認為，上述觀點立足于分稅制體制的構成要素和體制模式，對基層財政困難的根源挖掘富有洞見。但僅從財政體制的視角分析基層財政困難具有明顯的局限性，換句話說，財政體制僅是影響基層財政困難的一個重要方面而不是全部，因此，本文認為，站在全局視角看待縣鄉財政困難并尋求對策是縣鄉財政解困的根本和長遠出路。

三、影響縣鄉財政困難的深層因素分析

本文認為，從全局視角，縣鄉財政困難與政府職能、分稅制體制以及城鎮化等密切相關。

(一)政府職能與縣鄉財政困難的關系

政府職能的范圍對基層政府的支出責任和支出水平有直接的影響。其一，與發達國家相比，我國地方政府承擔了較重的職能，如我國的地方政府不僅承擔較多的公共服務的職能，還要在經濟調節、市場監管、社會管理方面發揮特別重要的作用，尤其是政府績效考評的壓力使得經濟增長的任務很重，因此支出責任大大超越發達國家。

其二，從中央與地方的事權劃分來看也存在不適宜的地方。如下級政府在部分領域承擔了應由上級政府承擔的事權，從而加重了地方事權負擔。如國家安全責任在中央，但各省(市、區)、大部分市以及少數縣都設有國家安全機關，地方財政也安排了部分支出；養老保險宜由中央統籌，但目前主要由市縣統籌，實現全國統籌還有較長的路要走。此外有些事權雖然有明確分工，但執行中調整隨意性大，給地方增加事權負擔。

其三，地方事權之多也與我國中央和地方的事權劃分方式有關。一般而言，中央政府的專有職能，如國防、外交，按照“中央決策、中央執行”的方式運行，與地方政府關系不大，而這部分職能為數不多。中央和地方的共有職能，如教育、衛生醫療、就業、環保等事務，通常按照“中央部門決策、地方部門執行、中央垂直機構督辦”的方式運行，與地方政府聯系比較緊密，這部分職能居政府職能的大多數。因此,這種“中央決策,地方執行”的事權劃分方式必然使地方政府承擔更多的支出責任。地方事權多，自然要求配備更多的公務人員。我國地方與中央公務員的配置比例為94：6①李萍主編：《財政體制簡明圖解》，第217頁，中國財政經濟出版社，2010年。按國際可比口徑，中國的數據含教師及其他事業單位人員(不含軍隊、武警)；其他國家含軍隊。；從地方分級次看，省、市、縣三級公務員所占比重分別為12%、14%和74%，這樣，龐大的行政人員的支出成本主要壓在縣(鄉)財政身上。從地區財政供養人口來看，2008年全國平均財政供養系數(每百人中財政供養的人口數)為4.1，其中東部為3.71，中部為3.83，西部為4.30，越是不發達地區財政供養負擔越重。從這個角度說，我國基層政府的行政成本之高，尤其是中西部地區的養人負擔沉重加劇了基層財政支出的壓力。與我國不同，國外中央(聯邦)公務員的比重，世界平均水平在1/3左右，其中，英國占32%，日本29%，法國占61%，即便相對比較分權的美國，在1800萬人的公務員隊伍中，聯邦政府也占15%左右。相比之下，我國中央政府的公務員比重過低。這產生兩方面問題，一是很多應當由中央來承擔的事務都交給地方政府來做；另一方面中央對地方的各項專款以及對地方行為的不當干預又幾乎涵蓋經濟社會各個領域。

(二)分稅制與縣鄉財政困難的關系

縣鄉財政困難與分稅制有重大關系，但不能完全歸咎于分稅制。從中央與省的分稅制體制來看，中央集中了財權、下放了事權；省與省以下相鄰兩級政府之間，高一級政府也效仿這種做法，從而形成了層級越低，事權越多、財權(財力)越少的局面。表面上看，縣鄉財政困難似乎與中央政府沒有關系，因為中央只負責與省級政府的體制制定，但中央與省的體制模式，無形中對省和省以下體制制定起到了示范和引導作用。盡管中央政府和省級政府集中財力的一個重要目的是再分配財力和實施轉移支付，但均等化與效率的權衡使高層級政府不僅要妥善安排對不發達地區補助，同時也要處理好對發達地區的激勵，因而，與轉移支付相比，不發達地區承擔的事權和支出責任更重，事權與財力不對稱突出。需要指出的是，盡管分稅制尤其是省對下的分稅制安排對基層財政運行產生嚴重影響，但財政分權改革的大方向是正確的，因為從我國的國情來看，我國的人口和疆域大國現實決定了分權治理的必要性。這一點，毛澤東(1956)早在《論十大關系》中提出的“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”就是例證。因此，財政分權治理在我國勢所必然。但問題是我國的財政支出分權過度，導致基層政府承擔了一些力所不及且不合理的事權。因此，支出過度分權需要調整。這自然就提出一個問題，收支分權的數量關系和對稱性應如何實現？Oates(1972)認為，“在聯邦體制中，沒有——也不可能有——對財政資源配置的最終解決方案。可能發生的只能是，根據條件的變化而進行調整和再配置”。從分權理論來看，財權(財力或稅收)劃分更多的是基于稅種屬性和稅收的調節作用，而事權劃分則是基于公共品提供的受益原則、技術原則以及管理原則，因此，最終收支對比的局面通常是上級政府集中更多的收入，而下級政府承擔更多的事權(公共品提供)。

從世界范圍來看，政府間事權與財權劃分不對稱、垂直不平衡也是財政分權的一個普遍趨勢。根據Shah(2004)的研究，發展中國家和轉型國家的收入制度的典型特征是中央占主導，并且嚴重依賴間接稅，如增值稅、消費稅以及對外貿易和燃油稅，地方政府對諸如財產稅、使用費等自有收入只有有限的稅基，也僅有在規定的稅率幅度內的調整。在收入有限的情況下，發展中國家和轉型國家的支出權力卻大部分轉移給次中央級政府，地方政府大約支配了全部支出的58%，這導致地方支出過度依賴中央補助。一些低收入國家，地方政府收入的51%來源于轉移支付，在發展中國家的大樣本中，州和地方收入的42%來源于轉移支付，而OECD國家這一比重只占34%。由此，Shah(2004)認為，發展中國家看起來在支出決策上比收入有更大的自由權，這表明運用蒂伯特模型不能分析這一現實。相反，合適的分權模型應該是部分的、局部的財政分權，即支出分權而收入集權和實施轉移支付。因此，非對稱財政分權具有明顯的普遍性。從另一個角度來說，有些經濟落后地區或限制開發、禁止開發地區，即便下放稅權和稅種，因為缺乏稅源也只能望洋興嘆，如果出現不顧環境而過度開發的情形危害更大。鑒于上述原因，事權和財權劃分最終會是不對稱的。這種非對稱分權模式，并不等于不理想的分稅模式。因為對比完全集權，非對稱分權具有效率改進的優勢，這是由于支出分權考慮了地區居民的異質性偏好，能夠發揮地方的信息優勢和治理優勢，有利于公共品配置效率提高；相比于完全分權，非對稱分權更容易在現實中實現，因而可以說，非對稱分權兼具了完全集權和完全分權的優勢。

當然，非對稱分權中的收支不對稱程度，尤其是支出分權究竟達到何種程度才算合適?一般認為，由于支出分權會產生公共品的提供與受益不完全對應，即外溢性，因而，權衡支出分權的效率和外溢性的關系是分權需要處理的難題。Oates(1972)認為，“在少數彼此接近的轄區提供一個產生重大溢出收益的產品的情況下(如空氣凈化項目)，一個高層級政府在這個地區促成共同計劃和決策，要優于為每一個轄區撥款以激勵他們提高各自參與的水平”。這說明，如果支出責任過于下沉而出現嚴重的外部性，那么事權下沉輔之以轉移支付的組合效果并不理想，上收事權的效果要好于自上而下的轉移支付。從上述理論視角出發，觀察我國分稅制后的央地關系，可以發現一個突出的問題就是地方事權與財權的不對稱以及由此導致的外溢性問題，如我國1993年的中央與地方的收入比例為22：78，1994年后變為55：45，此后中央財政收入有所下降，但基本都在50%左右；從支出看，地方財政支出占到了全國支出的85%，其中，縣鄉財政支出占70%左右。在縣鄉支出中，有些重要支出，如教育、醫療衛生支出的外溢性突出，因此，這類事權與支出責任劃給高層級政府或與中央政府共擔是更符合理論和國際慣例的做法。

(三)城鎮化與縣鄉財政困難的關系

城鄉關系和財政均等化對基層財政運行也具有重要的影響。Buchanan(1980)的財政均等理論認為，任何兩個擁有相同福利水平的人,不論其居住在何地,都應該享受到大致相同的公共服務，即財政橫向均等。財政均等化實現的過程并不必然要求政府的行政干預，只要人口流動是自由的，那么自由流動的居民從收入水平(公共服務水平)較低的轄區流向收入水平(公共服務水平)較高的轄區，不僅可以縮小地區間、城鄉間的收入差距和公共服務水平差距，也可以緩解縣鄉基層政府的公共服務提供壓力。但我國城鎮化的現實，更多的是土地城鎮化而非人口城鎮化，農民工的遷移和市民化面臨諸多障礙，這集中表現在兩個方面：一方面是城市的公共服務和福利還不能覆蓋進城農民工，越是大城市，農民工獲得城市戶籍的難度越大，因而市民化進程越慢；而中小城市的就業和收入水平有限，對農民工的吸引力不大，盡管戶籍門檻較低，但農民工流入不足；二是受農村土地和宅基地流動和交易的限制，農民工缺乏財產積累的手段，進入城市安居的資本明顯不足。因此，在中央推動新型城鎮化的過程中，現實的情形是年輕人進城，撫養人口留在農村，這不僅引發了“留守老人、婦女和兒童”的養老、安全、教育等問題，也對基層政府的社會保障與公共服務形成壓力，在城鄉間產生新的不公平。

(四)財政制度與縣鄉財政困難的關系

財政支出結構不夠優化、資金使用效率不高加劇了基層財政困難。受制于政府與市場的關系尚未理順，財政供給出現“越位”、“缺位”和“錯位”問題，收支矛盾與支出結構不合理并存；公共服務缺乏有效綜合管理機制和制度的剛性約束，造成資源分散，項目交叉重復，銜接不暢；預算安排“基數加增長”，部門肢解財力、固化財力分配的情況比較突出，影響了財政資金使用效益的提高；部分公共服務重“養人”、輕“養事”，重直接投入、輕機制創新，重分配、輕管理的支出格局沒有改變，影響了公共服務的整體效果。

四、化解縣鄉財政困難的財政治理對策

(一)厘清政府與市場的邊界，發揮市場的決定性作用

首先，應厘清政府與市場的邊界，減少政府對市場不當干預，明確財政支持經濟發展的重點和方式，放權讓市場在資源配置中發揮決定性作用。一是進一步從適合私人部門活動的領域中退出，規范政府與國有經濟之間的關系，停止提供低于市場價格的投入品(例如土地和能源價格補貼)，不把公共資金分配給私人企業以提高其利潤。財政的投入政策主要應發揮導向作用，而不能成為替代市場配置資源的工具。二是清理、整合各項財政支持資金，清理各種審批門檻、收費和稅收優惠，簡政放權。三是改革政府支持經濟發展的思路，提高地方經濟質量和活力。根據經濟社會發展整體規劃，明確財政支持經濟發展的重點領域，創新財政投入方式，激活市場機制，從過去依靠融資平臺籌資、財政優惠引資轉向更多的提供以人為本的公共服務，提高公共服務質量。四是當政府與市場的關系厘清之后，政府之間的競爭將從以GDP論英雄，轉到提高公共服務質量以及構建規范的市場環境方面。評估地方政府政績和官員晉升的激勵系統也需要相應改變，以反映地方政府角色的重要變化。

其次，實施政府機構精簡，尤其是基層政府“瘦身”。隨著縣鄉部分職能和事權的上劃，縣鄉政府機構冗員問題必然要進行精簡和分流，在精簡分流人員過程中，應給予分流人員充分補償，并做好相應的創業、再就業的服務工作。需要說明的是，基層政府機構的“瘦身”并非以節約財政資金為唯一目標，由于基層政府機構人員工資低問題長期受到詬病，因此，在精簡機構和人員的同時，應適當提高基層政府工作人員的工資水平，這對于提高政府行政效率和穩固基層政權具有良好的作用。

(二)堅持分稅制體制的大方向，動態調整政府間的事權與支出責任

根據政府間職能分工的基本原理，中央政府應在宏觀經濟穩定、增長調控以及收入分配方面發揮更大的職能；而地方政府應該著眼于資源配置方面，也就是地方公共服務的提供以及服務資金支持方面。按照這一思路，加快制定和完善政府職能清單，通過取消、轉移、強化部分事權以及事權的上收、下放，理順各級政府間職責關系，確保制度長期有效運轉。另一方面，在明晰政府職能范圍、制定政府事權清單的基礎上，根據統一、明晰、可操作的原則，合理劃分省市縣政府支出責任，形成支出責任清單，研究制定省市縣鄉事權與支出責任劃分方案。就省級以下而言，可堅持以下原則：由本級獨立承擔的事權，由本級統籌財力安排，承擔支出責任；對各級共同承擔的事權，按照事務的信息復雜性和跨區域外部性確定省市縣分擔比例；對年度預算執行中的新增事權，原則上由出臺新增事權的一級全額承擔支出責任。同時，通過理順省以下政府間收入劃分、完善轉移支付制度等，建立事權和支出責任相適應的制度。

政府間支出責任的規范化，有以下好處：一是可以在全國實現一致的福利標準和保證這些項目的最低限度的資金供給，從而有利于收入分配的公平和勞動力在更大范圍內流動。二是對不同地區將產生相得益彰的影響，如對東部地區而言將緩解市民化支出的壓力，有利于激勵東部地區加快農民工落戶城市的進程；而對西部地區來說，這是克服財力捉襟見肘和實現公共服務均等化的重要途徑，因此，推動財政支出責任的規范化和明晰化是財政分權改革的前置和關鍵環節。

(三)大力推進新型城鎮化

首先，改革戶籍制度。現階段提出改革城鄉戶籍制度，已經與20年前的意義有所不同。僅就戶籍本身而言，農村戶籍的相對價格比城市戶籍高，因為有承包地、宅基地和免農業稅。現在戶籍制度改革的意義主要在于便于城鄉統一的社會保障體系和城鄉均等的公共服務體系的建立，便于人口流動的自由以及由此帶動的其他要素(如土地)的自由流動(黃少安，2014)①黃少安：我國政府職能的一般性與特殊性，《經濟縱橫》2014年12期。，由于我國現行的財政體制是以戶籍人口為依據設計的，沒有考率人口流動的因素，因此那些人口流入比較集中的城市和地區，基礎設施建設和基礎教育需求面臨嚴峻形勢，單靠省級和少數發達市縣難以解決，除了考慮加大市場化融資外，中央應充分考慮這些地區的內部發展差距，通過多種手段，如預算資金、債券發行等加大對城鎮化的財力保障力度。

另一方面，由于規模龐大、地域集中和“年輕化”的省際流動人口延緩了經濟發達地區的人口負擔，而撫養人口卻留在了人口輸出地的欠發達地區，為了彌補省際人口流動對不同區域間財政負擔的影響，統籌區域協調發展，應設計基于人口負擔的財政均等化轉移支付方案。

其次，土地制度改革與土地資源優化配置方面，包括城鄉統一的建設用地市場需要政府嚴格界定“公共用地”和約束政府行為，完善財政收入體系減輕地方財政對土地收入的依賴；承包地用于銀行抵押貸款需要有關法律上的安排；農民宅基地和房產的市場化需要政府推動等。

(四)推進稅制改革和完善地方稅體系

目前中國地方稅既存在“營改增”導致的地方政府自有稅收收入下降、地方主體稅種缺失問題，也存在共享稅收入劃分不科學、不合理，以及如何對地方下放稅權問題。現階段，在地方稅體系建設上，可以考慮加快推進以下幾方面改革：一是把消費稅從生產環節征收改為消費環節征收，除石油和卷煙消費稅收入保留歸屬中央政府外，將零售環節征收的消費稅收入全部劃歸地方政府，這不僅有利于調動地方政府刺激消費的積極性，也有利于遏制地方盲目投資。二是加快房地產稅的征收和立法進程，借鑒國際經驗，逐步將房地產稅培養成為地方的骨干稅種，在稅率形式上，可以采用比例稅率，在稅率水平上，以不超過1%為宜，以兼顧地方政府的財政收入規模和房屋所有人保有房產的稅收成本。除了主要對房屋保有者的保有環節征稅外，也要同時考慮完善租房征稅制度，以完整體現受益與負擔相結合的宗旨。三是進一步完善資源稅制，擴大從價定率計征的資源范圍，清費立稅，適度提高稅率水平，并將征稅范圍逐步覆蓋到水流、森林、草原、灘涂、荒山、濕地等需要保護和節約的國家重要資源上。四是盡快推出環境保護稅。推動環境保護費改稅，將征收范圍確定為大氣污染、水污染、固體廢物、噪音等污染物，設置硫稅、碳稅等科目，綜合考慮現行排污收費標準、實際治理成本、環境損害成本等因素，設定稅率水平。這樣，改革后的地方稅體系將以房地產稅、資源稅、環境保護稅作為地方主體稅種，以商品服務類(增值稅、消費稅)和所得稅作為共享稅種。完善地方稅體系，還要考慮賦予省級政府一定的稅政管理權限，增強地方財政自主能力和均衡市縣公共服務的能力。對于一般地方稅稅種，在中央統一立法的基礎上，可以賦予省級人民政府稅目稅率調整權、減免稅權，并允許省級人民政府制定實施細則或具體辦法。

(五)拓寬基層政府融資途徑，增強地方發展能力

一是加快推動PPP。PPP是助力供給側結構性改革的關鍵之舉，也是優化公共服務供給機制和提高地方發展能力的重要手段。今后應通過營造法治化運營環境、確立風險共擔機制、完善契約精神等方式，積極引入社會資本以降低財政資金壓力。首先，積極構建法治化的運營環境，發展平等的政企關系，完善政府與企業之間的契約精神。中央需加大對地方政府的監管力度，堅決杜絕以PPP為名來為融資平臺實施變相借債融資，從而避免因PPP聲譽受損所造成的融資環境弱化現象。建立地方政府與企業在PPP項目合作中的利益協同機制，制定科學、平等的合作計劃并提前做好風險處理預案，確保在PPP合作中，雙方均能夠按合同規章辦事，有效規避道德風險等后續問題。其次，將一部分有較高收益的項目納入PPP范圍，以提高對民間資本吸引力。同時，在強化風險監管基礎上，通過金融創新發展PPP金融(如資產證券化)，解決PPP在前期融資和落地后資本流動性不足以及股權退出問題。最后，因PPP主要集中于基建項目，具有期限長、收益低和流動性弱等特征，政府部門應主動作出承擔一定法律風險、政策風險的合同承諾，確保政企之間實現“利益共享、風險共擔”，以增強社會資本對PPP項目投資安全感與信任度。

二是支持有條件的市縣發行市政債券，建立規范的政府舉債融資機制；加大國有資源、資產、資本整合力度和運作力度，推動一元化公共財政建設；深化與政策性金融機構合作，鼓勵金融機構對符合政策的重大基礎設施建設項目和城鎮功能區連片開發提供信貸支持；與此同時，創新基礎設施建設與土地儲備相結合的聯動機制，探索公益性基礎設施建設和商業性開發相結合的長效機制，加大利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式，鼓勵和吸引民間資本參與建設等多元化籌資渠道。

(六)加強預算管理，實施民主監督、透明預算，逐步建立現代財政制度

政府預算是財政體系的重要組成部分，是政府組織和規范財政分配活動的重要工具，因此，基層政府加快建設以“規范、透明、績效”為特征的現代預算管理制度，不僅有利于真正走出困境，而且也為基層財政由此步入現代財政制度創造條件。

一是提高基層預算管理能力。(1)認真貫徹落實預算法，大力縮減“三公”經費，確保重點領域特別是民生領域支出，從嚴控制一般性支出，盤活財政存量資金，減輕收入下滑的不良影響。(2)提高財政資金使用效益。開展中期財政規劃管理，提高預算收入的預測能力和編制水平，建立跨年度預算平衡機制，加強對項目預算資金支出的管理，細化支出內容和進度編制。(3)創新債務管理，減輕地方支出壓力。修明渠、堵暗道，對地方政府債務實行規模控制，并嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。完善政府債務預算編制方法，建立地方債務風險預警機制和償債準備金制度。(4)實行全口徑預算管理，加強各類預算資金之間的協調、統籌能力。在統一財力、統一分配的基礎上，統一協調預算體系，使一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算有機銜接，納入統一的“大預算”，以全面反映政府收支總量、結構和管理活動，并建立一般公共預算與政府性基金預算、國有資本經營預算的統籌、劃撥機制。

二是提高預算透明度，接受民主監督。(1)基層政府應加強預算的透明、規范和完整，對資金的分配、使用及效益等財政資金循環的全過程進行實時監督和跟蹤檢查，加強內部審計和控制，制定以考核財政支出效益為重點的財政支出績效評價制度。(2)建立事前防范、事中控制、事后監督的監管機制，把“跑冒滴漏”的錢堅決堵住，防止財政資金多申領、套取、挪用等截流行為。(3)建立專門的政府采購預算制度，將政府采購置于預算管理范圍之內，使政府采購在公開、透明的環境下進行。(4)加快推進預算公開，包括擴大公開范圍、細化公開內容，完善預算公開機制，加強人大、政協、媒體等外部監督，大力發展公民參與式預算。

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【責任編輯連家明】

F812.7

A

1672-9544（2016）10-0035-08

2016-07-14

李一花，教授，博士，研究方向為財稅理論與政策；喬敏，經濟學院研究生，研究方向為財政理論與政策；仇鵬，碩士研究生，主任科員，研究方向為地方財政制度。

國家社科基金重大項目“深化收入分配制度改革的財稅機制與制度研究”(編號：13&ZD031)、國家社科基金重點項目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”(編號：14AZD023)。