我國政府績效管理現存問題及對策建議

姚望

(廈門大學，福建　361005)

我國政府績效管理現存問題及對策建議

姚望

(廈門大學，福建361005)

內容提要：伴隨西方新公共管理運動的蓬勃興起，政府績效管理日益被各國廣泛采用并取得顯著成效。我國自90年代引入政府績效管理以來，在取得長足進步的同時，也暴露出一些問題，包括意識觀念、法制保障、評估體系構建等不同層面。從國外政府績效管理實踐來看，歐美和日韓等國積累了許多有益的經驗。在合理借鑒的基礎上，本文提出了進一步改進完善我國政府績效管理的對策建議。

政府績效管理問題導向經驗借鑒

20世紀80年代，英美等國家為應對財政和信任危機、提高行政效能，將在企業管理中獲得成功的績效管理方法引入到公共行政領域，并取得了顯著的成效。由此，以市場導向和采用企業化管理方式為特征的新公共管理模式——政府績效管理應運而生。鑒于西方國家政府績效管理的成功運用和推廣，20世紀90年代起，我國也開始了對政府績效管理的引入應用。實踐中，我國政府績效管理存在不少問題，借鑒國外政府績效管理基本經驗，改善我國政府績效管理工作，對加強政府自身管理、提升政府服務質量和工作效率大有裨益。

一、我國政府績效管理存在的問題

總體來看，我國政府績效管理取得了長足進步，但問題依然不少，其主要表現在如下：

1.觀念滯后、對績效管理重視不夠。政府績效管理要“評官評政”，與中國傳統的“官本位”思想相悖。所謂“官本位”就是一種以官為本、以官為貴、以官為尊為主要內容的價值觀。兩千多年的封建專制文化和高度集權的計劃經濟體制致使這種思想意識根深蒂固。在這樣的思想觀念下，民不敢去監督官，官也難以平常心面對下屬或民的評價、監督。有些政府部門為了維護自己的權威，不希望外界對自己工作進行指點，對績效管理有抵觸情緒；有些政府部門開展績效管理是為了應付上級部門和社會公眾，不是真正從心里接受和重視政府績效管理。

2.缺乏相應的法律法規制度保障。美國有《政府績效與結果法案》，韓國有《政府業務評價基本法》，這些法律法規使政府績效管理走上了制度化的軌道。我國地方立法已經破冰，《哈爾濱政府績效管理條例》2009年10月已開始實施。但國家層面上，我國尚未出臺政府績效管理的法律法規。缺乏制度規范，容易引發績效管理的形式主義和機會主義行為。有的地方開展績效管理是迫于形勢，績效管理的宗旨得不到體現，有的地方把績效管理當做了制造政績的機會，事先將成績定好，然后布置下去，這樣的績效管理反而損害了政府形象。

3.評估主體較單一、社會力量薄弱。我國的政府績效評估是在政府主導的評價體制下進行的。評估主體大多是被評價部門的上級部門或者同級政府中承擔績效評價職能的特定部門，如監察部門、審計部門等，屬于同體評價的范疇，缺乏社會化評價和公眾評判。一些地方政府引入第三方評價機構和公眾參與政府的績效評估，但公眾評估權重甚微，如某地的公眾評估權重只占最終評估結果的5%。此外，目前的多元評估主體中還存在主體資格是否能真正實現、第三方評估主體是否具有獨立性與客觀性、公眾是否具有代表性等問題。政府主導的評估體制，難以克服自我評價的天然缺陷，評估結果難令人信任，有時甚至可能淪為制造政績的工具。

4.評估內容不全面、指標體系不完善。從評估內容來看，當前我國政府績效評估更多傾向于官員考核而缺乏對組織整體績效的關注。官員往往要接受多個職能部門不同內容的考核，政府及其部門組織接受的績效考核往往較少。從評估指標體系來看，經濟發展指標多、權重大，政治、社會、文化發展指標少、權重小，軟指標較多而硬指標較少，近期業績指標多而長期效益指標少，沒有形成科學合理完善的績效評估指標體系。評估內容與指標體系的缺陷，加劇了一些地方政府及其官員“固有的政治短視”，片面地追求經濟增長，忽視了資源、環境的承載能力，忽視了政治、經濟、社會、文化、生態的全面、協調、可持續發展。

5.績效評估結果使用尚不完善。績效評估結果的科學使用是績效管理的重要一環。績效評估結果可以作為改進工作的重要依據、作為領導班子考核的重要依據、作為干部晉升的重要依據、作為干部獎懲的重要依據、作為行政問責的重要依據。目前，我國績效評估結果的使用不盡合理，需要注意和避免兩種現象：一是束之高閣，為了評估而評估，評估結果不作為官員獎懲、升遷及政府部門資源分配的依據；二是急功近利，把評估結果進行排序，作為獎懲、升遷的唯一依據，簡單化地“末位淘汰”、“一票否決”。這些不盡科學的做法會引發績效評估的負面效應，甚至導致弄虛作假的行為，違背了績效評估的初衷。

二、國外政府績效管理的基本經驗

1.推崇績效管理的“3E”模式。“3E”模式就是注重從成本、效率、效益三個角度來設計政府績效管理系統。國外政府非常推崇“3E”模式，如英國審計委員會將“3E”標準納入績效審計的框架中，并運用于中央政府及地方政府的績效管理實踐中。英、美等國政府還從“3E”的經濟性、效率性和效益性出發，進行了公共預算改革，將預算配置與政府部門的績效相結合，預算撥款向績效好的政府部門傾斜，削減直至取消績效差的政府部門的預算。

2.努力提高顧客滿意度。在政府績效管理的“3E”模式基礎上，西方學者提出了改善公共服務質量和提高顧客滿意度的政府績效管理新追求，力求形成以顧客為導向、以質量為核心的績效綜合管理模式。回眸西方國家政府績效管理歷程，其成就卓然的重要原因就是在政府績效管理的實踐中，確立并堅持了以顧客為導向、以改善和提高公共服務質量為核心的原則和理念，構建了科學、合理的政府績效管理模式，得到了社會公眾的認可和支持。

3.構建多元化評估主體體系。國外政府在績效管理實踐中，特別重視運用360°績效考核法構建多元化的評估主體體系。360°績效考核法其特點是評價維度多元化(通常是4或4個以上)，強調從與被考核者發生工作關系的多方主體(上級、下屬、服務對象、供應者、同事等)獲得被考核者的信息，服務對象的評價權重最大。美國城市政府在績效評估中構建了包括政府、民間機構、公眾等在內的多元化評估主體體系，社會公眾全過程地參與到城市政府績效評估的每一環節。

4.運用KPI關鍵業績指標法。國外政府十分注重運用KPI關鍵業績指標法設計績效評估指標體系。KPI(Key Performance Indication)即關鍵業績指標，KPI關鍵業績指標法是企業設計績效考核指標體系的方法之一，其特點是圍繞關鍵成果領域選取考核指標。英美等國政府將這種在企業績效考核中行之有效的方法引入到政府績效管理中，依此設計政府績效評估指標。如英國城市政府構建了一套包括抱負、優先發展戰略、能力、內部績效管理、成就等關鍵指標在內的績效評估指標體系。

5.建立法律法規制度體系。縱觀西方發達國家，法制化已成為政府績效管理的重要趨勢。1993年，美國率先出臺了《政府績效與結果法案》；1997年，英國出臺了《地方政府法》；2000年，韓國出臺了《政府業務評價基本法》；2002年，日本出臺了《政府政策評價法》等等。這些法律法規都從法制層面明確了政府績效評估及績效管理的基本原則、標準、程序和做法，為政府績效管理的順利實施奠定了堅實的法律基礎。

三、完善我國政府績效管理的對策建議

我國政府績效管理起步較晚，尚處于初級階段。隨著我國城市化率逐年提高，城市社會問題日漸增多，急需利用現代城市治理機制，提升城市治理水平。借鑒國外城市政府績效管理的成功經驗，結合我國國情，應從以下幾個方面著手完善政府績效管理：

1.以科學發展觀和正確政績觀為指導。改革開放以來，我國確立了“以經濟建設為中心”的黨和國家工作重心，以GDP為主導的經濟指標成為各級政府的首要目標。在此過程中，片面追求經濟發展，忽視了科學發展，導致了資源環境的不可持續及一些社會問題。實施政府績效管理，就是要以科學發展觀為指導，樹立正確的政績觀。政府各部門不僅要關注經濟，還要關注民生；不僅要關注發展的速度，還要關注發展的質量；不僅要關注經濟社會的發展，還要關注生態文明的建設，不僅要關注眼前的發展，還要考慮長遠的可持續發展。

2.以社會公眾滿意為核心價值追求。政府部門的本質是為公眾服務，政府績效管理理應以公眾滿意為最高追求。國外政府大多建立了以公眾滿意為核心價值追求的績效綜合管理模式。如，上世紀90年代初，英國梅杰內閣頒布了《公民憲章》，在其中的公共服務標準里明確提出了顧客滿意率這一要求。許多西方國家也都效仿英國，制定和執行公共服務的“公民憲章”。我國也應建立以公眾滿意為核心價值追求的政府績效綜合管理模式，確立民眾本位的價值取向，切實維護好、實現好人民群眾的根本利益。

3.構建多元化的績效評估主體體系。國外政府大多基于360°績效管理法構建多元化政府績效評估主體體系。參考國外做法，我國在政府績效評估方面，應改變上級評估和自我評估的單一主體形式，引入社會評估主體，建立官方評估、專家評估、民間評估并重的多重評估體制。要建立健全專家評估機制，培育獨立的民間評估機構,進一步完善民主參與機制，提高公眾參與度，將外部評判壓力轉化為內部改進動力，推動政府及其部門不斷提高管理和服務水平。

4.設立科學合理的績效評估指標體系。借鑒國外成功經驗，結合我國政府公共管理的特點，根據不同城市的戰略定位和不同行政部門的職能，運用KPI關鍵業績指標法設立科學、合理的政府績效評估指標體系。既要設計通用性的指標，又要設計適合本地區、本部門的實用性指標。既要制定立足當前的經濟、社會發展績效指標，又要制定著眼長遠的全局性、戰略性績效指標。要擯棄以GDP為主的片面地將經濟業績等同于政府績效的指標體系，把關系人民群眾切身利益的政策措施和工作任務，作為績效管理的重要內容和指標。

5.強化政府績效管理的法規制度保障。從美國《政府績效與結果法案》和英國《地方政府法》，到韓國《政府業務評價基本法》和日本《政府政策評價法》，政府績效管理法制化是大勢，也是所需。以立法的形式明確績效管理的地位，從法律上確立績效評估的權威性和績效評估機構的獨立性，是政府績效管理規范健康發展的根本保障。我國應遵循績效管理發展的規律，完善政府績效管理的法律法規制度體系，引領政府績效管理走向法制化的軌道。

6.建立健全績效管理電子信息系統。信息是績效管理的基石，公開透明的公共電子信息平臺是社會大眾了解和評價政府績效的基礎前提。我國應完善信息交流與溝通機制，利用現代信息和通信技術，建立電子化的政府績效管理信息系統，向社會公眾提供全面、及時、透明的政府公務信息，為社會公眾廣泛深入參與政府績效管理提供便利。構筑以公眾為導向的電子政府和政府在線服務，促進政府部門與社會公眾之間的良性互動，強化社會公眾對政府工作的監督，杜絕政府管理過程中的“暗箱”操作，提高政府運作的效率與質量。

7.加強績效管理理論研究和人才培養。由于我國政府績效管理開展的較晚，無論是理論研究還是實踐應用都較落后，實用人才更是短缺。我們應加強國家間政府績效管理研究的交流與合作，借鑒西方發達國家政府績效管理的理論成果和實踐經驗，結合我國的實際，研究和構建適合我國國情的政府績效管理理論體系。同時，加強績效管理人才的引進與培養，大量引進績效管理方面的專家或人才，強化對現有績效管理人員的培訓，努力提高績效管理人員素養，不斷改進和提升政府績效管理水平。

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【責任編輯連家明】

F812.3

A

1672-9544（2016）10-0094-04

2016-09-18

姚望，公共事務管理學院碩士研究生，研究方向為行政管理、公共部門經濟學。