檔案監督指導工作現狀及對策研究*
——以天津市濱海新區為例

王瑛璐　包秀敏　龐明秀　張慶一（天津科技大學，天津，300457）

檔案監督指導工作現狀及對策研究*
——以天津市濱海新區為例

王瑛璐包秀敏龐明秀張慶一
（天津科技大學，天津，300457）

文章在國家深化行政體制改革的一線——天津市濱海新區檔案工作實際情況的基礎上，探討檔案工作監督指導體制機制的創新問題，分析了天津市濱海新區監督指導體制機制的現狀，包括檔案工作管理結構趨于“扁平化”，檔案行政管理部門下放監督指導職能、強化基層檔案管理部門的監管能力等。在此基礎上，總結了檔案行政管理部門開展工作相對被動等不足。最后，文章給出了在區域內適當出臺更加有力有效的檔案規章制度等具有針對性的建議。

檔案事業檔案行政體制機制行政監督業務指導

廣義上，檔案工作包括檔案管理、檔案行政管理、檔案教育、檔案科學研究、檔案宣傳、檔案國際合作與交流等。本文所討論的檔案監督指導問題包含于檔案行政管理工作之中。根據《中華人民共和國檔案法》第二章第六條規定，檔案行政管理工作主要指為了提高檔案行政效率，促進檔案事業整體水平的提升，以檔案行政部門為組織協調中心，不斷提高檔案工作人員的行政能力和水平，依法行政，通過調查研究和加強管理，完成規劃制定、統一制度、行政監督、組織協調、業務指導和咨詢服務等工作。本文所關注的檔案工作監督指導體制機制問題主要是指檔案行政工作中行政監督和業務指導的部分。

在明確了研究內容之后，需進一步確定對檔案工作進行監督指導的主體。《中華人民共和國檔案法》規定：全國檔案事業的統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導，由國家檔案行政管理部門主管；縣級以上地方各級行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織檔案工作的監督和指導，由本行政區域內人民政府的檔案行政管理部門主管；鄉、民族鄉、鎮人民政府應當指定人員負責保管本機關的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監督和指導。如上所述，通常檔案行政監督和業務指導工作的主體為國家檔案行政管理部門、縣級以上地方各級檔案行政管理部門以及鄉、民族鄉、鎮人民政府。

在調查研究該問題的過程中，我們發現除了檔案行政管理部門，部分檔案館在實際工作中也具有檔案工作監督指導職能，這與我國檔案行政管理部門局館合署辦公的性質是分不開的。本文中檔案監督指導工作的主體為各級檔案行政管理部門、某些級別的人民政府和部分檔案館，其中以各級檔案行政管理部門為主。在明確了監督指導和研究內容的主體之后，下面先對檔案監督指導工作現狀進行分析。

1　檔案行政管理工作監督指導體制機制現狀分析

檔案行政管理工作的體制機制主要包括檔案機構設置、各檔案機構的隸屬關系及管理權限等，檔案工作中監督指導體制機制也需要從以上幾個維度進行梳理。通常，在組織機構、隸屬關系和管理權限不變的前提下，檔案管理工作監督指導體制機制不會發生大的改變，各級檔案行政管理部門需按照相關的法律法規，對本行政區域內有關單位的檔案工作進行常規的監督指導。而一旦組織機構、隸屬關系和管理權限等發生較大改變，那么檔案監督指導體制機制也會發生相應的變化。

天津市濱海新區從成立之初就作為國家綜合配套改革試驗區，率先進行行政體制改革，探索“省直管縣”行政管理模式，此輪改革的規模在中國其他地區是前所未有的。其行政區劃的改變與行政體制改革的深入，必然導致檔案工作監督指導體制機制的變化。

1.1機構設置的變化

（1）原有的條塊結合網狀結構

各級檔案部門組成了一個條塊結合的網狀立體交叉結構。我國檔案機構的設置歷來遵循條塊模式，分為縱向（條條）和橫向（塊塊）兩條線。

從檔案機構行政層次和檔案機構隸屬的部門看，檔案機構系統縱向分為四個層面：國家級檔案管理機構、省（市）級檔案管理機構、地（市）級檔案管理機構和縣（市）檔案管理機構。對應國家、天津市及目前濱海新區的實際情況，檔案機構系統的縱向結構為：國家檔案局（館），天津市檔案局（館），天津市濱海新區檔案局（館），塘沽、漢沽、大港檔案館。橫向的檔案機構系統主要是同一層級檔案管理機構以及其他平行單位。

（2）檔案行政管理結構的“扁平化”

本文所關注的檔案行政管理結構的“扁平化”，主要指的是條塊結構中縱向（條條）層面的問題。成立濱海新區前，天津市及原塘、漢、大三城區檔案行政管理機構的層級為：天津市檔案局——塘、漢、大檔案局——塘、漢、大轄區內各鎮政府辦公室。

經過一系列行政區劃的調整，到2010年，天津市及濱海新區檔案行政管理機構的層級為：天津市檔案局——天津市濱海新區檔案局（由區委辦公室掛牌）——塘、漢、大三城區工委檔案科/濱海新區各功能區管委會辦公室等——塘、漢、大三城區各街鎮檔案室。

2013年9月，隨著深化濱海新區管理體制改革工作的進一步開展，塘、漢、大三城區不再有檔案行政管理部門，直接減少了檔案管理中監督指導工作的層級，使得檔案行政管理工作的組織結構實現了“扁平化”。此時，天津市及濱海新區檔案行政管理機構的層級為：天津市檔案局——天津市濱海新區檔案局（由區委辦公室掛牌）——塘、漢、大三城區各街鎮檔案室/濱海新區各功能區管委會辦公室。

1.2檔案機構的隸屬關系

（1）依行政區劃建立的檔案機構

隨著濱海新區行政體制改革的不斷深化，成立濱海新區之后，設天津市濱海新區區委辦公室，加掛濱海新區政府檔案處和濱海新區檔案局牌子，隸屬于天津市濱海新區政府。濱海新區檔案館（在建）隸屬于濱海新區政府。雖然原塘、漢、大檔案局已撤銷，但原塘、漢、大檔案館仍保留，過渡時期隸屬于濱海新區區委辦公室。

另外，具有檔案業務指導功能的泰達圖書館檔案館位于天津市濱海新區七大功能區之一的天津經濟技術開發區，是我國唯一實行圖書、檔案、情報三位一體的區域性文化機構，為國家一級檔案館，隸屬于天津經濟技術開發區管委會，為區域機關事業單位的檔案管理提供技術支持和業務指導。由于泰達檔案館的工作水平處于行業前列，故特此列出，該區域內的檔案行政監督工作由開發區教育文化衛生體育局分管。

（2）專門檔案機構和部門

①濱海新區城建檔案館

天津市濱海新區城市建設檔案館是天津市唯一的區（縣）城建檔案館，隸屬于天津市濱海新區規劃和國土資源管理局，前身是天津市塘沽區城市建設檔案館。其主要職責是依法開展全區城建檔案的管理、監督、檢查、指導和業務培訓等工作。

2004年3月，經塘沽區編委批準正式成立天津市塘沽區城市建設檔案館，并加掛“天津市塘沽區城市建設檔案管理辦公室”牌子。2012年3月，經濱海新區編委批準同意，天津市塘沽區城市建設檔案館更名為濱海新區城建檔案館。

濱海新區城建檔案館成立之后，依然行使對濱海新區應接收進館城建檔案所在單位進行城建檔案業務指導的職能。濱海新區檔案館還在規劃建設的過程中，由原塘沽區城市建設檔案館發展起來的濱海新區城建檔案館，作為濱海新區行使專業檔案管理職能的機構率先投入使用，為濱海新區的經濟和社會建設發揮了巨大的作用。

②泰達檔案館城建檔案管理部

天津經濟技術開發區（泰達）把城建檔案館納入到泰達檔案館之內，成為檔案館的一個部門，即泰達檔案館城建檔案管理部。其在天津經濟技術開發區轄區內對被接收的城建檔案所在單位行使指導城建檔案工作的職能。

城建檔案管理部的主要監督指導職能包括：指導全區機關、團體、企事業單位建設項目檔案工作；定期舉辦開發區在建項目檔案管理集中培訓或專場培訓；負責全區重點建設項目的跟蹤服務和管理；負責全區在建項目檔案的業務指導、咨詢服務、竣工驗收、檔案實體及電子目錄審核、接收進館工作等。

1.3檔案機構管理權限

（1）濱海新區檔案管理機構隸屬關系和管理權限的變化

隨著天津市濱海新區的設立以及原塘、漢、大三區的撤銷，撤銷原塘沽區檔案局、漢沽區檔案局、大港區檔案局，由天津市濱海新區檔案局統轄整個濱海新區的檔案監督指導工作。合并后的濱海新區檔案監督指導部門，雖然檔案監督指導的工作量并沒有減少，但是機構精簡了，人員減少了，效率提高了。

（2）強基層，賦予基層檔案管理部門更多檔案監督指導職能

在深化濱海新區管理體制改革的過程中，由于逐步撤銷了塘、漢、大三城區工委、管委會建制，使得行政管理層級減少，濱海新區政府分散了社會管理職能，反而使塘、漢、大三城區各鎮街管理職能更加充實。在此過程中，設置在各工委中的檔案科也一并撤銷了，檔案行政管理機構層級的減少意味著濱海新區檔案局需要承擔原塘、漢、大三區的所有檔案行政管理工作。在人員不足、任務不變或增加的基礎上，怎樣才能使監督指導工作落到實處，不因管理層級的減少而使工作打折扣？解決此問題的方法即濱海新區檔案局將監督指導權下放到各功能區檔案管理部門和各鎮街檔案室，使濱海新區各功能區、各街鎮的基層檔案管理部門保質保量地完成任務。

例如，濱海新區海濱街充分發揮綜合檔案室的監督指導職能，不斷完善以街道為中心、輻射所轄村居的檔案管理網絡，各村根據各自實際設置了專門的檔案室，對土地承包、工程建設、村務公開、換屆選舉、民計民生等檔案進行了收集整理，達到了制度上墻、按類歸檔、卷宗統一、電子檢索等基本要求，新農村建設檔案的規范化、制度化和現代化管理水平不斷提升。

2　檔案監督指導工作存在的主要問題

2.1檔案監管工作相對被動

檔案事業的科普工作做得還不到位。相應的，從全社會的角度講，檔案行政管理的科普工作也不到位，宣傳力度也不夠。目前的檔案行政管理工作多是自上而下的模式，只有少數企事業單位主動申請并配合檔案部門對本單位的檔案工作進行監督和指導。也就是說，檔案行政管理工作仍處于大范圍被動的狀態之下。

2.2檔案部門執法相對困難，監督力度不夠

檔案部門執法難的問題由來已久，分析起來主要是檔案和檔案工作的性質決定的。檔案和檔案工作反映單位的主要職能，具有伴生性。如果單位不進行某項工作，就不可能產生相應的檔案，也不會有相關檔案工作。所以檔案行政部門的監督指導工作不可能不滯后，在某種程度上，滯后是一種常態，導致了檔案行政管理工作不好做，執法難。雖然檔案工作性質如此，但是為了更好地把檔案監督指導工作落到實處，應更多地進行檔案工作的前端控制和管理。

由于我國上級檔案管理部門與下級檔案管理部門之間沒有直接的隸屬關系，而是業務上的指導與被指導的關系，所以檔案管理部門要對同級別的檔案機構及其他同級別單位進行檔案監督檢查工作的時候，經常需要聯合同級人民政府的有關部門進行協同工作。

例如，天津市檔案局需要定期聯合天津市人大常委會法制工作委員會進行聯合執法，履行檔案行政管理工作的監督指導職能，選擇性地對一些單位進行行政監督和業務指導。

2.3檔案行政管理部門力量有限

檔案行政管理部門力量有限體現在人員編制少或工作人員需同時兼任其他工作，不能長時間地深入一線進行檔案工作的監督指導。有些地方在某些過渡時期沒有及時成立專門的檔案行政管理部門，要么是“辦公室”加掛檔案行政管理部門的牌子；要么是“辦公室”即使不加掛檔案行政管理部門的牌子，卻行使檔案行政監督指導的職能。這些都使得檔案行政監督指導工作的力量和力度受到限制。

2.4檔案機構設置有待進一步理順

塘、漢、大檔案館從2014年1 月1日起不再接收各全宗單位的檔案，只具有檔案保管功能。在未來改革的進程中，這三個檔案館是否被保留，還是在原有基礎上進行合并，都還是未知數。

天津市濱海新區還沒有成立獨立的檔案局，目前的濱海新區檔案局是在濱海新區區委辦公室基礎上掛牌產生的。另外，新的濱海新區檔案館還在建設當中，塘、漢、大三個檔案館雖然不再接收新的檔案，但是依然在塘、漢、大三區行政區劃撤銷的基礎上獨立存在。只有充分梳理好濱海新區檔案行政管理部門與其他檔案機構的關系，才能更好地完成檔案監督指導工作。

3　應對檔案行政管理工作監督指導體制機制變革的對策

3.1出臺更加有力有效的檔案規章制度

據悉，濱海新區政府即將出臺相關規定，把立檔單位和部門的檔案管理工作的完成情況與該單位和部門的績效掛鉤，建立獎懲機制，以促進檔案工作監督指導體制機制的健全與良性發展。前一年立卷、歸檔工作的完成情況與當年的績效掛鉤，既是上年檔案工作的總結，又對當年的檔案工作起到一定的指引作用。

3.2進一步下放檔案行政監督指導權

濱海新區在深化行政體制改革的進程中，將在各街鎮分別設置街鎮工作委員會、街鎮管理委員會，兩委員會今后合署辦公，協調指導街鎮各項工作。調整街鎮區劃使其合理化，設置街鎮內設機構使其規范化，充實力量，擴充職能，推進工作重心下移，努力提升各街鎮的經濟發展和社會管理能力。在此過程中，檔案行政管理部門也要跟隨濱海新區深化行政體制改革的大勢，進一步將檔案監督指導職能下放到基層檔案管理部門，新區新辦法，充分發揮基層檔案管理部門的作用。如前所述，濱海新區海濱街充分發揮綜合檔案室的監督指導職能，體現了基層檔案管理部門勇于承擔檔案監督指導職能的膽識與魄力，應在其他街鎮推行其成功經驗，使其積極的輻射效應最大化。

3.3成立獨立的濱海新區檔案局

過渡期的濱海新區檔案局是在濱海新區區委辦公室的基礎上加掛濱海新區政府檔案處檔案局的牌子形成的。雖然區域內的檔案行政監督指導的職能在很好地履行，但工作人員始終需要兼顧其他工作，無形中分散了檔案行政監督指導工作的力量。因此，應盡快成立獨立的濱海新區檔案局，以便更加有效地對檔案工作行使監督指導職能。

3.4運用前端控制思想

各個社會組織文件的齊全完整問題應該提起重視，尤其是內部文件的收集經常不太到位。檔案行政管理部門的監督指導人員下到各企事業單位進行檔案監督指導工作，在較短的時間內，只能考察該單位檔案整理是否規范，至于文件是否齊全，則不能調查清楚。

基于此，第一，建議檔案行政管理部門應提請區域內通過相關法律法規，促其有權查閱各企事業單位的OA系統的文件，在文件源頭上掌握其整體情況，確保檔案齊全完整。這樣可以保證文件，尤其是內部文件的齊全、完整。第二，建議有條件的企事業單位構建OA系統、文書處理系統、檔案管理系統的統一平臺，在一個操作平臺上通過不同模塊開展各項工作。如此既減少成本、減輕工作量，同時也便于檔案行政管理部門的監督指導。

3.5建立文檔中心

文檔中心已在甘肅、深圳等地經過實踐檢驗，可以較好地幫助企事業單位管理文檔。歸檔單位一經產生文件，辦理完畢即送文檔中心，由該中心代為整理、歸檔，為企事業單位節省大量人力、物力、財力，實現文檔管理的集約化、社會化。今后，由檔案行政管理部門對文檔中心的檔案工作進行監督和指導，不直接面對企事業單位，有利于檔案監督指導工作的持續有力開展。

3.6建立檔案監督指導工作互助網絡平臺

可以先在濱海新區的范圍內建設一個檔案網絡互助平臺，輔助行使監督指導職能。有別于以往檔案行政管理部門職能上網的傳統電子政務模式，該檔案網絡互助平臺改變以往檔案監督指導工作自上而下、互動性不強的方式，建立更加順暢、互動性強的實用平臺。

*本文為國家檔案局科技項目“檔案管理工作監督指導機制創新研究”（項目編號：2015-R-02），天津科技大學青年教師創新基金“檔案事業體制與機制創新研究——以濱海新區為例”（項目編號：2015YB014）的階段性成果。

［1］馮惠玲，張輯哲.檔案學概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2006：71.

［2］王蘇月.企業集團檔案業務指導工作的時間與思考［J］.中國檔案，2011（10）：43-44.

［3］劉東斌.對我國檔案工作管理體制的研究［J］.檔案學研究，1996（2）∶29-30.

［4］劉洋.中外檔案事業管理體制比較與研究［J］.蘭臺世界，2011（21）∶25-26.

［5］吳婧.打破禁錮呼喚“檔案管理前置”［N］.中國檔案報，2015-11-9（003）.

［6］楊東權.怎樣認識檔案工作新常態［N］.中國檔案報，2015-10-12（003）.

［7］海濱街檔案管理工作通過市級驗收［EB/OL］.http://www.bh.gov.cn/html/bhxqzww/JDBSCDT23180/2015-08-03/Detail_880250.htm.

王瑛璐，天津科技大學應用文理學院講師，主要研究方向為檔案與檔案事業管理研究。

包秀敏，天津科技大學辦公室館員，主要研究方向為檔案管理研究。

龐明秀，天津科技大學應用文理學院副教授，主要研究方向為文書與檔案管理研究。

張慶一，原天津市檔案局企業指導處處長，主要研究方向為企業檔案監管工作研究。

An Analysis on the Current Situation and Countermeasures of Archives Supervision and Guidance

Wang Yinglu，Bao Xiumin，Pang Mingxiu，Zhang Qingyi
（Tianjin University of Science&Technology，Tianjin，300457）

In this paper，the innovation of archives supervision system and mechanism is discussed on the basis of the reality in Tianjin Binhai New Area，the frontier of committing deeply to our country's administrative reform.The present situation of archives supervision and institution system and mechanism is analyzed，including the archives management structure tends to be"flat"，archives administration department delegates the power of supervision and strengthens regulatory capacity of base archive administration department and so on.On the basis of this，it sums up such issues as being relatively passive in archives administrative departments’work.Finally，this paper presents more targeted suggestions that more powerful and effective archive regulations should be introduced in the region.

Archival Undertaking；Archives Administration；Management System and Mecha?nism；Administrative Supervision；Operational Guidance

G271