西方城市規劃經濟理論基礎與案例實踐——基于供給側結構管理視角

賈康蘇京春（中國財政科學研究院，北京100142）

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西方城市規劃經濟理論基礎與案例實踐——基于供給側結構管理視角

賈康蘇京春
（中國財政科學研究院，北京100142）

內容提要：本文側重經濟學視角闡述城市規劃的理論基礎，結合經濟學基本原理和發展經濟學、空間經濟學、制度經濟學等對國土開發中城市的產生和發展進行的研究，并基于現代規劃學的要求，把科學合理的規劃建立在對城市經濟社會運行相關規律研究的基礎上。在全面梳理相關理論的同時，對世界范圍內典型地區和城市的規劃所提供的實踐案例（巴黎、巴西利亞、日本）進行深入剖析，探討規劃供給管理的實現路徑，研究通過要素供給的優化配置切實緩解經濟增長和發展過程中產生的諸多結構性問題。

關鍵詞：城市規劃頂層規劃經濟理論基礎供給管理國際案例

一、引言

現代城市規劃學科自以16世紀為開端建立以來，關注焦點集中于城市空間布局、改造、重建與景觀等工業與技術視角。經歷以簡·雅各布斯為代表的社會學批判后，西方規劃學科加入社會學視角，開始進入綜合發展階段，并隨著全球化進程而更加關注世界城市與永續發展問題。

發展實踐中不難發現，在西方，規劃學作為一門問題導向的學科，源起于社會中心區域快速發展中在交通、衛生、供水、住房等領域出現的尖銳矛盾，通過“規劃”這樣的手段，實現資源配置的組織與協調，從而力爭消除或者抑制聚居式發展所產生的消極影響、增加推動有序發展的積極影響。在將建筑設計、技術發展、管理科學、生態環境等學科和方法引入規劃范疇之后，規劃學已經具有相對成熟的體系。然而，規劃學一直以來并未很好解決的問題，恰恰是與經濟學規律的有機組合。

城市的產生可說源自最初的分工與隨之而來的專業化，分工使交易成為可能，專業化使交易得以長足發展。分工與專業化的組織安排也以一種看得見的制度規則方式開始存在，那就是經濟生活中所必然形成的城市的相關規劃與安排，這種較農村更為先進的制度規則代表著和推動著人類文明的進步，因為其又是新技術、新業態產生的土壤。如盎格魯—亞美利加這樣的先進地區之所以先進，不僅是為后起之秀們提供了產業范式與新技術，而且提供了可供參考的國土空間規劃與安排版本。然而，以第一次工業革命為開端的技術飛躍在推動人類經濟社會大步前進的過程中，也以生產力進步不斷改變著自己曾經誕生于斯的城市面貌、倒逼原有城市規劃與安排瓦解式重建，并促成生產關系的演變而改變分工與專業化的原有形態。城市人口的增長，不僅源自產業結構演進而產生的大量人口逐利式聚居，而且源于人口出生率的提高與死亡率的降低，社會問題則往往隨著人口在城市中并不均衡的增長而變得更加尖銳。簡·雅各布斯的批判，正是建立在對城市所形成的制度究竟將所達成目標指向哪些利益團體的思考之上，而自此，城市制度供給者再也不能繼續踐行鴕鳥政策，規劃學理論自身及其在發展中國家的實踐，均亟待有效結合經濟學視角和系統論思維，繼續深化探索。

二、西方城市規劃的經濟學理論基礎

經濟學以自己的視角認識城市相關問題的起始遠早于現代規劃學，從“城”和“市”初具雛形開始，經濟學家們就給予了頗多關注，如色諾芬注意到大小都市生活中分工程度的不同，威廉·配第論述分工與生產率增長和成本降低的聯系，亞當·斯密對分工的系統分析，馬歇爾對產業集群、分工集聚及報酬遞增的研究等。針對現代規劃領域，經濟學原理已經告訴我們，正如經濟增長與發展并不能自動解決收入差距問題那樣，合理的規劃同樣不能隨經濟增長與發展而自動達成，對于囊括諸多正負外部性、公共品、不對稱信息的規劃領域而言，市場往往是失靈的。空間經濟學和制度經濟學以“交易”為焦點，闡述制約城市規劃的因子。新古典框架則通過對交易的地理模式、交易效率及分工水平之間關系的研究，闡述城鄉之間“自由遷徙”的重要作用。新供給經濟學認為，縱觀規劃不合理所帶來的經濟社會問題，都帶有突出的結構性特征，僅僅通過需求側總量方面的調節勢必收效甚微，尤其是城鎮化進程中產生的相關問題，表現為發展中所面臨的瓶頸制約，只有通過供給側“問題導向”有針對性的管理手段，尤其是統籌安排全局的頂層規劃，才能解決這種結構性問題，從而減少其產生社會問題的幾率與嚴重程度，降低其對發展的制約。

（一）政府規劃關聯于經濟學原理中的市場失靈范疇

從霍華德提出“田園城市”這一現代城市規劃學開端向前追溯，不難發現其理論源頭的代表人物大都屬于空想社會主義的群體，從托馬斯·莫爾的烏托邦、康帕內拉的太陽城、羅伯特·歐文的新協和村到傅立葉的法郞吉理念，都在規劃對象的所有制方面強烈主張公有制這一實現形式。若試從經濟學角度考評這一源起，則可更多看出主張者們欲站在更高層面上對有限資源進行統籌安排以實現更加合理規劃的追求與意愿。以西方發達國家作為觀察對象，工業革命以后，其工業化得到飛速發展，而在此過程中，經濟社會問題亦不斷凸顯，城市人口壓力巨大、貧民窟比比皆是、交通擁擠不堪、生態環境不斷惡化，從巴黎到倫敦，從歐洲到美國，歷經工業化發展階段的發達經濟體，無一不在發展的道路上遇到類似的困擾。由此可見，如同收入分配差距這一問題一樣，經濟增長亦不能自動解決規劃不合理的問題，且在經濟發展過程中，收入分配差距的過大往往還能夠通過城市中隨處可見的貧民窟得以體現。這種市場機制調解不力的領域恰是體現經濟學原理中所強調的市場失靈。無論是城市規劃、城鄉區域規劃、或是都市圈規劃等，所提供的成果更多屬于公共品范疇，所提供的運轉機制則往往囊括諸多正負外部性，私人部門則往往視界較窄、較短且信息不對稱，加之空間配置一旦形成不動產再作調改則代價極高甚至不可能，引發“試錯”機制難以解決“市場失靈”，所以基于經濟學原理對規劃主體定位，應當主要是政府部門充當規劃的牽頭人與主持者。當然，從規劃的產生到規劃的最終落實，全套流程勢必是政府機制與市場機制共同作用的結果。與此同時，特別值得注意的是，針對某些特殊問題，政府由于受到利益集團綁架等因素的影響，也會出現失靈，此時以非政府組織（NGO）為代表的第三方主體的介入往往能夠成為使相關規劃做得更好的促進主體。

（二）發展經濟學強調的后發優勢闡釋后發經濟體對頂層規劃的訴求

借鑒發展經濟學視角看待不同要素，土地、人口、資本是作為一定程度上可互相替代的競爭性經濟增長要素來認識的，制度、技術、信息等則是作為相互關聯的非競爭性經濟增長要素來認識的。各類增長要素，都囊括在規劃對象區域的運行與發展中間，所不同的是，對于某區域、某個城市而言，土地是不可流動的、不可再生的壟斷資源，而人口和資本是可以流動的，制度、技術、信息等則都是具有網絡共享特征的，可加以綜合運用。實際上，經濟發展過程中工業化與城鎮化階段性不匹配時常發生。工業化由技術發明和創新來引領，創新的技術首先應用于生產領域，即首先表現出對工業化的推動，由此而產生的城鎮化訴求的實現（滿足）過程，往往表現出滯后的特征，這種滯后通常一方面表現為對經濟增長產生制約，另一方面則表現為社會問題層出不窮。城市的形成和發展，通常遵循其內在邏輯而呈現一種出生、成長、成熟、平衡（衰退）的生態演變，而經濟發展在趕超戰略的作用下，則可能“壓縮”這一過程。由于主要表現在技術層面的后發優勢的存在，以中國為代表的、經濟趕超戰略推動的、超越一般自然生態演變而帶有加速工業化特征的經濟體，其工業化過程所經歷的時間長度被大大縮短，加之本來就存在的城鎮化滯后，所以由于錯配而引發的矛盾勢必表現得更為突出和集中。

與此同時，發展中國家普遍存在的城鄉二元結構，也隨工業化的不斷深入而依靠城鎮化進程來彌合。加速工業化進程中對城市規劃前瞻性的高要求，超越一般自然發展、帶有共享特征的對非競爭性要素的模仿和學習，表現為經濟增長目標更多需要依靠成功的頂層規劃來實現，因為通盤規劃基本已無試錯空間，一旦不成功，十之八九是落入“中等收入陷阱”的命運。

基于發展經濟學視角，可認為中國作為發展中經濟體和轉軌經濟體，頂層規劃至少有四項基本要求須同步落實：一是頂層規劃總體方向應牢牢把握住“以經濟建設為中心”，即為放眼于實現現代化全期的經濟趕超戰略服務，這就要求對都市區、城市群、產業集群的規劃基于經濟組織的發展、演變規律基礎上；二是頂層規劃要打足提前量，有必要對規劃的相關支撐條件進行全周期科學預測，從而適應后發趕超的工業化與城鎮化，降低高速發展過程中基礎設施建設等的更新率（當然這需要投融資機制創新——如PPP的有力支持）；三是頂層規劃應充分加強對技術要素的重視和組合，一方面通過規劃營造適于供給側技術創新的土壤，另一方面將可用的一切新技術覆蓋于規劃中，將技術紅利充分融入發展進程，為未來技術應用留足動態優化的空間；四是頂層規劃應把握全球化進程中“經濟增長極限”的思想，特別關注自然資源與生態環境的制約，實現人類社會的永續發展。后發經濟體可能運用的“后發優勢”，在很大程度上關聯于其能否通過“高水平頂層規劃”的歷史性考驗。

（三）空間經濟學與制度經濟學基于“交易”描述城市靜態均衡

從經濟現象上看，城市產生實際上源自分工形成后生產的聚集作用，并在交易的聚集作用下不斷升級。聚集過程形成的中心區被稱為城鎮和工業區，非中心區則被稱為鄉郊、野外和農村。這就形成了帶有明顯結構特征的區域結構、空間布局結構的問題?？臻g經濟學的已有認識是，城鎮化是一個城鄉資源空間配置問題，資源在空間中的配置結構首先是一種自發演進的有機體，并隨著專業化組織與分工的不斷升級使城市更具交易的前提條件。福基塔—克魯格曼模型證明，農業是土地密集型的，所有農民必須分散居住在農村地區，而工業品不是土地密集型的，所以制造業可以集中在城市；以工業品為需求對象，農業與工業不同的空間布局導致城市居民之間的交易成本更低而農民與城市居民之間的交易成本更高。工業生產本來就比農業生產的效率更高，越來越多的制造業者選擇居住得更為集中，從而導致城市的出現。盛洪注意到以交易為聯通點的空間經濟學與制度經濟學的聯通：由于城市顯然是較農村更具效率的地理區域，在市場理性的作用下，交易行為的聚集空間顯然更多集中于城市，而有限的空間在不斷集聚的作用下產生擁擠外部性；與此同時，制度經濟學認為交易能夠帶來交易紅利，正是無數經濟人對這種交易紅利的追逐導致人群的集聚，而集聚進一步產生市場網絡外部性；以交易為聯通空間經濟學和制度經濟學的基點，最優解產生于擁擠成本與交易紅利的均衡，而城市的經濟密度和規模也由此來決定。

（四）新古典研究框架強調城鎮化進程中的“自由遷徙”

楊小凱在利用新古典分析框架對城鎮化問題進行解析時，認為一個地理集中的交易模式節省交易成本的潛力，取決于分工的水平，因為交易效率不僅取決于交易的地理模式，而且取決于分工的水平，反過來，分工水平也受到交易效率的影響。所以交易的地理模式、交易效率及分工水平具有交互作用。在有關城鄉二元結構及彌合過程的解釋中，認為隨著交易效率的提高，城市和農村將會出現一個非對稱的分工的轉型階段，此時城市居民的專業化與生產水平、人均商業化收入水平及商業化程度都比農村居民高，自由遷徙將保證城鄉之間人均真實收入的均等化，而隨著交易效率的進一步提高，這種用生產力和專業化水平差距表示的城鄉二元結構將被充分及平衡的分工所取代，此時城鄉兩個部門之間的生產力和專業化水平將趨同，城鄉二元結構也就隨之消失。

（五）新供給經濟學解困：供給優化騰挪城鎮化及城鄉一體化永續發展空間

以上經典的經濟學理論當然為城市的產生及發展奠定了重要的認識基礎，但與此同時，我們也不得不注意到相關論述尚不能滿足指導實踐的實際需要，其中聯系到城市運行的關鍵環節，經典經濟學的相關闡述少之又少，而這恰恰是經濟學視角下理解以城市為核心的經濟增長與發展的焦點所在。如上文所述，觀察城市均衡規模的平衡點試圖建立在交易紅利作用下的網絡外部性與擁擠外部性交點，彌合城鄉二元結構的關鍵則在于非對稱分工轉型階段后城鄉兩部門生產力和專業化水平的趨同。至此，最值得注意的要點已不言自明：無論網絡外部性還是擁擠外部性，其實在經濟運行實踐中間都不是一個靜態項，而是隨著城市規劃水平的高低呈現變化；且城鄉二元結構彌合過程中兩部門生產力和專業化水平趨同，勢必要通過城鄉之間所謂的“自由遷徙”來實現，而遷徙是否自由的關鍵，則恰恰在于隨城鎮化進程人口不斷向城市集中的時期，是否能夠達成非常合意的規劃而在實現城市生活有序運行的前提下提供足夠巨大的容納空間。“交易”、“自由遷徙”所涉及的中心區不動產、基礎設施建設，具有較長周期的特點，一旦形成某種格局，還會“自我鎖定”某些基本的匹配關系，若以“試錯法”的邏輯來解釋其結構優化狀態的達成，便與實際生活中的客觀制約情況相沖突，即“改錯”的社會代價將極其高昂，甚至是不可能的——往往只可將錯就錯在其后的“增量”因素上去“找補”（試觀察時隔半個多世紀后，人們以何等沉重的心情回顧北京城建規劃“梁陳方案”的夭折和當下不得不作的新一輪“京津冀一體化”規劃）。雖然緣起是自發的，到了一定集聚度或趨勢表現以后，就一定需要“規則先行”式的社會集中規劃。在市場對資源配置起決定性作用的運行機制下，單從需求側進行考察或者不區分需求及供給兩側進行總體考察，都很難解決這一困惑，而若這一其實來自于土地“自然壟斷”屬性及“市場失靈”的困惑不能得到解決，那么經典理論探討所想要達成的經濟發展結果也就并不能實現。鑒于此，我們認為必須運用結合發展經濟學、制度經濟學視角的新供給經濟學理論來解困。

新供給經濟學所強調的供給側關注，是建立在市場機制于資源配置中總體上起決定性作用的基礎上，進而特別要聚焦關注的是需求側總量視角下和“完全競爭”理論假設下于非完全競爭的現實生活中難以解決的那些結構性問題。采用新供給經濟學的分析視角，不難發現：即使市場機制正常運行、甚至是以可達到的最優均衡水平運行，城市中心區許多供給也不能夠滿足需求，這是城市發展中常常碰到的問題，也是難以保障城市有序的核心原因，這一矛盾隨著特大型城市越來越多，尤其是千萬人口規模以上城市在發展中經濟體越來越多、“城市病”的種種矛盾也日趨突出而表現得更為不可回避。以汽車這一產品為例，其生產者和消費者構成供給側和需求側的兩端，按一般理解，汽車的供給數量顯然應當與人口數量線性相關，但是汽車的更多使用所帶來的除了其產量的需求，更重要的是還帶來了對道路、停車場、加油站等公用基礎設施的需求，針對這些需求的供給并不像一般產品供給那樣可以隨機分割并通過市場競爭充分提供。市場機制主導下汽車交易行為的增加，不僅僅對規劃當中基于“給了張三就不能給李四”的地皮之上公用基礎設施的供給提出了要求，而且也對相關資本供給、能源供給和生態環境可持續供給等等方面提出了一系列相關要求。以汽車為例可以舉一反三：通訊、管道、水電氣網狀系統，醫院學校、產業園區之點狀群式布局等等無一例外，都會對城市相關的供給產生綜合性的要求，這些領域總體協調成龍配套后不可分割的“一攬子”組合式供給，所運用的基本要素，首先就是基于同一塊已既定的國土面積上的自然壟斷性質的公共資源——地皮。所以，隨城市發展，由社會權力中心牽頭人為作出“頂層規劃”的迫切性越來越明顯，相關種種不動產配置必涉及的工程須依“建筑無自由”原則而放入規劃的籠子，越來越成為各國實踐中的基本事實；規劃水準的高低，也越來越成為經濟社會發展中所不能忽視而必須超越“交易”、“遷徙”眼界給予特殊對待和處理的事項；“規劃先行”、“多規合一”也就自然而然已成為并將繼續成為人類社會國土空間利用領域的主潮流。在規劃領域，實際上我們早已經通過各個專項規劃試圖對國土空間進行統籌使用，例如：國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地開發利用規劃、生態保護規劃以及公共交通、市政設施、水利、環衛、文教醫療等專業規劃，并由各有關部門承擔編制、執行，但在諸多因素的共同作用下，這些基于規劃全局可用土地的功能區和公共資源配置框架，必然具有非常明顯而復雜的結構關系，如何讓這些非均質的千差萬別的因素得到合理銜接和搭配，是一個典型的在供給側有機結合實現通盤結構性優化的問題，也正是一個新供給經濟學關注視角下市場機制難以充分發揮作用但又必須與市場機制對接、兼容的領域。顯然，通過頂層規劃合理安排所涉及的各種要素，為國土的城鎮化和城鄉一體化永續發展騰挪空間并激發經濟增長活力，這一通盤優化問題已成為必須應對的嚴峻挑戰，對于發展中經濟體，其挑戰性質實亦關聯如何克服矛盾凸顯、力求跨越“中等收入陷阱”的歷史性命題。

三、從國際典型案例看規劃供給管理的實踐及實現路徑

國際和歷史雙重視角下，世界諸多著名城市區域的規劃都頗具借鑒意義。綜合看來，無論城市規劃、都市圈規劃或是區域規劃，國際案例可證實“多規合一”的頂層規劃作為供給管理的重要手段，能夠通過實現供給側的優化來化解經濟增長和發展過程中已經產生或即將產生的諸多結構性問題。

（一）從規劃到頂層規劃的巴黎供給管理案例：奧斯曼規劃及“奧斯曼”回歸

巴黎這座城市的規劃工作多年來被全球各界奉為典范，對現代城市規劃樹立了標桿。

1850年之前，巴黎無論城市風貌還是治理秩序均乏善可陳，甚至有成千上萬的貧困人口擁擠于狹窄街道和古老建筑中。奧斯曼主持對巴黎的重建，總結來看有四個關鍵要素，即法治框架、舊格局的破除、迎合時代感的交通體系重建、公共空間的創新。巴黎很早就有關于土地利用的法規，且在1589年制定了建筑法規，相關規劃設計（比如：建筑的高度限制）都必須在法治框架下進行，盡管有批評認為這對整體重建工作帶來限制，但這也使得相關工作在可循邊界內得以順利開展。為了破除舊格局，奧斯曼拆除了圣日耳曼德普萊街區的修道院監獄且砍伐了盧森堡公園的一部分樹木，將這些區域納入整體規劃方案。在電梯還沒有出現的年代，奧斯曼大量使用了當時較高的建筑，并通過修建更寬、更直的街道來適應公共汽車和蒸汽火車的發明使用。布洛涅森林公園等公共空間的創新，為市容市貌加分不少，同時也為居民提供了追求更為健康生活方式的環境條件。

1966年的改造發生在飽經二戰之苦后的巴黎，此次規劃充分體現了對前瞻性的考慮以及于大區域內各專項規劃的有機結合。巴黎此次改造的特點可總結為四個方面：第一，未來人口的預測。在規劃之前，規劃組對人口進行的預測是預計20世紀巴黎地區的人口將從900萬增加到1400萬—1600萬之間。第二，待建區域的劃定。在人口大幅膨脹預測結果基礎上，規劃組認為應當劃定一個巨型區域，作為改造巴黎的待建區域。第三，建設模式的選擇。在巨型尺度上，規劃組采用斯德哥爾摩式的衛星城模式，在更大的區域、以更大的尺度來開展。緊鄰內城西側的拉德芳斯作為最大的一個衛星城，至今都是巴黎都市圈內最著名區域之一。第四，交通系統整體布局。由于準備在大區域范圍內創建巨型衛星城市，交通系統的整體布局成為整個規劃是否能夠成功的關鍵，實際上，這也正是此次巴黎改造的亮點和核心所在。巴黎規劃并建成的是當時世界范圍內最為先進的高速交通系統，具有通勤鐵路的特點，可以在短時間內長距離地運輸旅客，從而使巨型區域規劃之下的衛星城之間及其與內城中心成功融為一體。巴黎的整體改造規劃中，交通系統建設方面開支巨大，公路總費用達到290億法郎、中心區公共交通90億法郎。

（二）產生于頂層規劃的巴西利亞：靜態與動態理性看待兩極評價

盡管巴西利亞于1987年12月7日已被聯合國教科文組織確定為“世界文化遺產”，但是其總體規劃經常得到近乎兩極的評價。對巴西利亞的負面評價主要集中在這座城市的規劃建造過于“烏托邦”，僅利用三天時間就敲定規劃方案，而且沒有進行相關的人口預測、經濟發展分析、土地使用規劃，甚至沒有模型和制圖。秉承功能主義的方針，整個城市整齊劃一且喪失人文生氣，與城市居民拉開了距離。此外，交通運輸、階層固化等細節問題的不良處理，也為城市規劃帶來了一些負面評價。然而，持贊賞態度者認為，對巴西利亞規劃的評判更應放在其時所處的歷史背景中，巴西利亞為當時巴西加快內地開發和經濟社會發展貢獻巨大，且不可否認的是，在盧西奧·科斯塔對其的規劃之中，土地利用分工明確，功能清晰，布局合理，便于組織居民生活。作為城市設計史上的里程碑，巴西利亞幾乎是在“一張白紙”上對居民區、行政區、建筑物等作出通盤設計規劃，還匹配建立國家公園、阿瓜斯·埃曼達達生物保護區、依貝格和加瓦薩瓦多自然保護區、圣巴爾托羅摩和德斯科貝托環境保護區等自然景觀，集中體現了城市和諧并全面彰顯了城市總體規劃的強大與有效。

從較狹隘的兩極評價中跳出來看巴西利亞的規劃，我們不難得到，這一原本只有20萬人口的城市，經過總體而言成功的城市規劃吸引了大量人口，迅速成長為巴西四大城市之一，是依靠頂層規劃實現的。這種規劃并非像世界許多城市那樣主要進行舊城區的改造，而是在近乎“白紙”式的土地開發區建造一座行政中心功能為主的新城。巴西利亞的規劃正體現了經濟發展規劃、國土規劃、功能區規劃、生態環境規劃的有機結合，是所謂“多規合一”的現實版典范。當然，相比舊城區改造規劃，巴西利亞新城的創建顯然具有更大的空間優勢，受限極小，這是全球許多待改造城市都并不具備的先決條件。此外，沒有哪一次規劃能夠一勞永逸，隨著新城的成長，人口、車輛、住房以及諸多配套設施的需求和供給系統勢必更加錯綜復雜，比如現階段看，巴西利亞的交通規劃，已經由于過多的車輛而與當初所建高速公路期待的高運轉效率出現了矛盾，諸如此類的發展矛盾未來還可能在方方面面出現。

（三）多輪頂層規劃下的日本：經濟趕超下城鎮化的典型范例

通盤看，日本共進行了五輪“全綜”規劃，每一輪都是典型的頂層規劃，通過供給管理有針對性地化解發展中不斷產生的結構性問題，煥發整體經濟社會增長和發展的活力。第一，1947年—1973年期間，日本經濟經歷高速增長的黃金期，年均增速在9%以上。1962年，以地區間均衡發展為目標，日本開始進行全國性綜合開發計劃（簡稱“一全綜”），通過規劃東京、大阪、名古屋、北九州四大工業基地在地方層面的擴散，試圖達到縮小收入差距、區域差距、實現國土均衡發展的目標。第二，1969年，日本通過第二次全國綜合開發計劃（簡稱“新全綜”），在發展相對稀疏的地區，規劃建立了大工業基地、大型糧食基地和大型旅游基地，推動勞動密集型工業產業向太平洋沿岸集中?！靶氯C”囊括通盤的網絡規劃（包括信息通信網、新干線鐵路網、高速公路網、航空網、海運網等）、產業規劃（包括農業基地、工業基地、物流基地、觀光基地等）和生態環境規劃（包括自然保護、人文保護、國土保護、資源適度開發等）。通過信息網絡和交通網絡成功連接“城市點”，實現了“城市面”的戰略性整體開發。第三，1977年，日本以“三全綜”主要對居住問題進行頂層規劃，以同時推動歷史及傳統文化復興、自然與生產生活和諧、抑制人口與產業向大城市集中等為規劃內容，建立新的生活圈，為第三產業的健康發展培育良好環境，地方經濟得以振興。第四，1987年，日本的“四全綜”以分散型國土開發規劃和交通網絡規劃相配合，以頂層規劃有效緩解了東京發展極化問題。“四全綜”是加速日本“后工業化”進程濃墨重彩的一筆，在國土規劃的基礎上要求：全面鋪設交通網，建立“全國一日交通圈”；全面鋪設通信網，切實提高各個中心的連接能力；全面鋪設物流網，以高效的物流服務加強中心之間的連接；在廣域、圈域內同時建立社會治理網絡，全面防范社會安全問題?？梢哉f，“多規合一”的頂層規劃推動和保障了日本多中心的過渡和實現。第五，日本1998年全國綜合開發計劃是由“硬件”建設向“軟件”建設轉變的標志，在既成規劃網絡和布局基礎上，以行政、居民、志愿者組織、民間企業為合作規劃主體，進行了生產生活環境的全面提升。

（四）頂層規劃下所完成的供給管理是經濟增長與發展的關鍵之一

以上典型國際案例首先證實，無論是在老牌發達國家法國的首都巴黎，還是通過后發追趕最終成功實現趕超的日本，或是同為發展中國家巴西的首都巴西利亞，無論是城市規劃還是區域規劃，關鍵時點所開展的重大規劃，供給管理的主體都是政府。殊途同歸的選擇再次向我們印證了一個結論，那就是中國在以經濟建設為中心的歷史階段，尤其是經濟趕超戰略踐行中攻堅克難的發展階段，頂層規劃的牽頭主體只能是政府，這一點應毋庸置疑。

本文所選取的巴黎、巴西利亞和日本三個典型案例，其頂層規劃供給管理過程最終達成的具體目標各不相同。從巴黎的案例來看，供給管理的具體手段是以政府為主體進行的城區重建和改造，其有效地、針對性地解決了戰后工業化建設進程中大量移民和農村人口無處安居、住房短缺、配套設施不齊全、缺乏改建空間、土地資源利用率不高等一系列當前發展已經存在及后續發展可能面臨的經濟社會難題，尤其保羅·德羅維耶主持完成的城市改造，是一個典型的立足于更高層面、針對于更大區域、融匯了各個專項規劃的供給管理解決方案，最終將人口、不動產、資源能源、土地等諸多要素進行了空間上的重新分布，并通過專項規劃成功建立了空間分布相對分散要素的聯通機制。與巴黎的舊城改造不同，巴西利亞則較為極端地體現了通過頂層規劃這一供給管理過程，能夠從供給側完成“城”的建造和“市”的搭建：在“城”的建造方面，巴西利亞獨特的建筑風格得到世遺組織的褒獎；在“市”的建造方面，則頗具極端色彩地突出印證了新供給經濟學所強調的“供給創造需求”能夠成為現實，在規劃這一供給管理過程完畢之后，相關鏈條上的要素得以在短時間內涌入、運行、互動、發展。中國最值得重視的通過頂層規劃供給管理實現發展優化的典型案例當屬日本，同樣頂著經濟趕超戰略實施中先行工業化與滯后城鎮化錯配的壓力，日本堅持通過五輪“全綜”系列規劃逐步理順了供給側發生結構性問題的關鍵要素，“全綜”這一名稱及其實際內容，也就是我們所強調的“多規合一”的頂層規劃。沿時間縱軸綜合來看日本的各次頂層規劃，其接續之間呈現出鮮明的螺旋式上升特點，這也印證了通過供給管理對解決供給側結構性問題、真正實現供給側優化的動態特點與動態平衡規律性。

特別具有價值的細節，是針對人口要素的處理。無論是巴黎極大擴充自身輻射區域后通過高效率的通勤交通維持原中心城市的高效率、日本通過建立交通網絡實現人口要素流動的暢通，還是巴西利亞并不完美的公路規劃致使城市運行出現阻滯而遭到詬病，交通運輸系統無疑都是城市運轉效率的保障，同時也是區域發展、大城市功能優化的前提條件。從國際經驗來看，四通八達、密度足夠且立體化的網狀公共交通以及交通運輸體系建立和運營過程中，以現代化交通工具提供人口與要素便捷流動功能的落實，是提升城市承載能力的重要基礎支撐條件。

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〔11〕［英］彼得·霍爾著，童明譯，明日之城：一部關于20世紀城市規劃與設計的思想史.同濟大學出版社，2009年版.

〔12〕［美］安東尼·滕，世界偉大城市的保護：歷史大都會的毀滅與重建，清華大學出版社2014年版.

〔13〕［美］愛德華·格萊澤著，劉潤泉譯，城市的勝利，上海社會科學院出版社2012年版.盛洪，交易與城市，制度經濟學，2013年第3期.

【責任編輯連家明】

中圖分類號：F812.5

文獻標識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）02- 0004- 07

〔作者簡介〕賈康，研究員，博士生導師，華夏新供給經濟學研究院院長，主要研究方向為財政經濟理論與政策；蘇京春，宏觀經濟研究中心助理研究員，經濟學博士，主要研究方向為財政理論與政策。

〔收稿日期〕2016-01-26