淺談 自然資源資產審計

■涂斌

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淺談 自然資源資產審計

■涂斌

中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制?！?015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議強調要開展領導干部自然資源資產離任審計試點，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，標志著我國全新的領導干部自然資源資產離任審計試點工作已經正式擺上議事日程。自2014年下半年以來，江西省審計廳在設區市市長經濟責任審計中將自然資源資產納入領導干部經濟責任審計范疇，試行開展自然資源資產審計。結合兩次自然資源資產審計實踐，筆者就自然資源資產審計的審計目標、審計重點內容等方面談談自己淺顯的認識。

一、自然資源資產審計目標

自然資源包括：（1）土地資源；（2）水資源；（3）煤炭、石油等礦產資源；（4）森林、海洋、野生動物等生物資源；（5）空氣、生態系統等生態環境資源。

自然資源資產審計目標是通過對領導干部開展自然資源資產審計，充分發揮審計的監督作用，強化領導干部對生態文明建設的責任意識，促進自然資源資產的保護、補償及合理開發利用，促進領導干部落實自然資源資產管理和環境保護責任，加強環境保護工作，推動生態文明建設。

二、自然資源資產審計重點內容

由于自然資源資產范圍廣泛、內容龐雜，在自然資源資產審計中應有所側重，重點關注以下方面：一是檢查可持續發展戰略等國家戰略的實施情況，反映各地在促進能源、水、土地節約集約使用、強化生態文明建設責任落實、完善生態環境保護管理體制等方面取得的成效，評估國家環境資源政策的貫徹落實情況；二是評價自然資源管理的有效性。通過檢查政策法規制度的健全性、執行的有效性等方面，檢查政府和自然資源有關主管部門的職責履行情況。重點關注領導干部對其直接分管的自然資源管理和使用工作不履行或者不正確履行責任的行為；三是分析重大的開發利用和保護活動和項目的合規性、有效性。重點關注資源開發利用和生態環境治理保護資金籌集、分配、管理、使用的真實性、合法性、效益性以及相關政府投資和以政府投資為主的重要工程項目建設、管理、運營及其效益情況。四是關注重要資源存量及變化情況。掌握各地自然資源資產的產權歸屬情況，資產數量和價值量情況，自然資源資產管理體制的建立健全情況以及自然資源資產負債表的探索編制情況等。

在審計內容的選取上，審計實施中可根據各地自然資源資產的稟賦特點和生態環境保護工作重點，有針對性地組織審計。結合審計實踐，可重點圍繞土地資源、礦產資源、水資源、森林資源、生態環境資源等內容展開審計。

（一）土地資源資產審計的內容

1.審查土地利用總體規劃的執行情況。審查土地開發利用是否嚴格按照總體規劃批地用地；區域規劃、城市規劃等建設用地的規模和布局是否符合總體規劃要求。如：利用取得的年度土地利用變更調查數據，判斷審計期間建設用地規模是否超過2020年土地利用總體規劃規定規模。

2.審查耕地保護責任目標的落實情況。審查政府下達的年度耕地保有量、基本農田保護面積任務完成情況；審查耕地“占補平衡”落實情況，是否嚴格執行“先補后占”。年度補充耕地和土地整理任務是否按期完成。

3.審查土地審批征用情況，有無未報批即用、違法占地尤其是占用耕地問題，是否存在違規越權審批、違法征收土地、征地補償安置落實不到位、社會保障制度和費用不落實等侵害被征地農民合法權益的問題。

4.審查土地供應情況。審查供地是否符合有關政策，供地方式和程序是否合法、合規。有無違反產業政策、超出用地限制標準、低于最低價標準低價出讓土地和向國家明令禁止項目供地；工業用地和經營性用地有無違反“招拍掛”規定等違法違規出讓土地問題。

5.審查土地開發利用情況。審查是否存在土地閑置、低效、浪費的情況；是否存在批而未征、征而未供、供而未用等問題；審查單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗的情況，審查單位GDP耗地情況，推進節約集約用地。

6.審查土地登記發證情況。審查是否存在違規辦理土地使用權登記發證及土地違規抵押融資問題。

7.審查土地專項資金收支情況。審查有無違規減免或變相返還土地出讓金，土地出讓收入等逾期未征收到位問題；審查土地整理項目資金的使用情況；審查土地出讓支出是否合規，有無擠占挪用。

（二）礦產資源資產審計的內容

1.審查礦產資源總體規劃的執行情況。審查礦產資源勘查、開采是否嚴格按照總體規劃執行，在范圍內劃定的礦產資源鼓勵、可采、限采、禁采區域是否得到嚴格執行，禁采區內限期關停的已建礦山是否按期關停，限采區內采礦權是否到期限制、區域是否收縮；保護礦種年度開采總量是否嚴格執行開采總量控制。

2.審查礦山環境恢復治理和環境影響評價制度落實情況。審查礦山企業是否按照《礦山地質環境保護規定》編制礦山環境保護和治理恢復方案，是否按規定繳納礦山地質環境恢復治理保證金。了解礦山環境恢復治理、礦區土地復墾實際情況，關注礦山地質環境治理工程建設和運行情況。

3.審查礦業權出讓和審批登記情況。審查是否存在超越權限審批或采取“化大為小、化整為零”方式規避審批權限制約，批準并頒發勘查許可證或采礦許可證；審查地方礦產主管部門、地勘單位或國有礦業企業是否違規定價出讓轉讓或收購礦業權及相關股權；有無將非風險探礦以風險探礦名義無償劃撥；是否違規批準不符合法定條件、申報資料手續不全的礦業權辦理新立、延續或變更手續；是否以招商引資、解決歷史遺留問題、支持企業發展等名義違規協議出讓礦業權。礦業權出讓有無違反“招拍掛”規定；出讓轉讓或收購礦業權時，是否未經評估直接定價或先定價后評估逆程序運作。

4.審查采礦權有償處置工作完成情況。審查是否按照《財政部、國土資源部關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建〔2006〕694號）要求，限期完成對采礦權人無償取得的采礦權進行清理、評估工作。

5.審查礦產資源開發利用情況。抽查部分礦山企業資源開發利用“三率”（開采回采率、選礦回收率、綜合利用率），是否低于國家規定標準。

6.審查礦產專項資金征收管理使用情況。審查礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款等資金的征收管理情況，是否及時足額征繳；審查礦產專項資金支出是否合規，有無擠占挪用。

（三）水資源資產審計的內容

1.審查用水總量情況。國家對水資源實行最嚴格管理制度，省政府向各設區市下達了水資源管理“三條紅線”的控制目標，用水總量就是控制目標之一。審查水資源論證以及取水許可證制度執行情況，取用水項目是否符合國家產業政策和行業用水標準，當地實際用水總量是否突破了政府下達的控制目標，對取用水總量達到、超過或接近控制目標的地區，是否暫?；蛳拗茖徟ㄔO項目新增取水。

2.審查用水效率情況。審查各設區市是否建立了節約用水獎勵機制，是否加強廢水綜合處理，實現廢水資源化利用，以減少廢水排放量；審查是否實行計劃用水管理，對用水效率低于最低標準或不符合節水要求的，是否核減用水指標，對重點用水戶是否建立監控制度，以強化用水過程的監控管理等。

3.審查水功能區水質達標情況。審查各水域是否嚴格核定納污容量，控制排污總量；各水功能區是否按期達到保護目標；總體水質達標率是否達到政府下達的控制目標要求。

4.審查水污染整治的情況。對水功能區考核不達標的，或重點污染物排放總量超出水功能區限制排污總量的，當地政府是否開展專項治理，改善水環境。

5.審查水土保持工作開展情況。審查重大工程建設項目是否按規定辦理水土保持方案審批和實施，水土保持補償費是否足額征收，資金的使用是否合規。關注水土流失綜合治理工作開展情況。

6.審查水資源等專項資金的征收使用情況。審查水資源費、河道采砂費等專項資金是否足額征繳，使用是否合法合規，有無擠占挪用問題。關注中小河流治理、農村飲用水安全等專項建設是否按規劃實施。

（四）森林資源資產審計的內容

1.審查保護發展森林資源目標責任制建立和執行情況。是否出臺有關縣級保護發展森林資源目標責任制考核辦法，是否開展了年度檢查考核，考核結果是否符合要求。

2.審查森林資源狀況。審查森林覆蓋率、森林蓄積量兩項指標是否納入了各級地方政府任期的目標考核中，其增長情況是否達到要求。同時，關注森林質量狀況，森林單位蓄積量是否偏低，有無齡組結構不合理（中幼林多、近熟林、成熟林、過熟林少），可采伐資源少，不利于森林資源的可持續開發利用；樹種結構是否合理。關注森林生態功能，生態公益林面積占比是否偏低，喬木林中生態功能相對較強的闊葉林和混交林比重是否偏低等。

3.審查濕地資源情況及自然保護區等生態保護區的開發利用和保護情況。包括濕地、自然保護區、森林公園等生態保護區是否逐年面積逐步增加、質量逐步提高；物種是否得到有效保護。

4.審查年度森林采伐限額的執行情況。為了加強森林資源保護管理，嚴格控制森林資源消耗，國家對采伐實行了限額制度，每年下達采伐限額指標，審查當年林木采伐總量的情況，是否超過了限額指標。

5.審查占用征用林地情況。審查當地每年占用征用林地是否突破了下達的定額指標，在基礎設施、民生、重點建設項目需占用征用林地時，是否依法審批。了解當地非法采伐森林、非法占用林地的情況。

6.審查年度森林防火責任目標任務和造林任務完成情況。審查每年森林防火責任目標任務完成情況；防護林工程、退耕還林工程等造林任務的實際完成情況。

7.審查林業專項資金的使用情況。審查育林基金、森林資源補償費、植被恢復費等使用是否合法合規，是否按照規定項目使用。

（五）生態建設和環境保護審計的內容

1.審查環境質量情況。主要包括空氣質量、飲用水質量和流域水質量、城市功能區噪聲達標率等指標是否達到指標要求，特別關注大氣中細顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）指標是否達標。了解當地環境污染的情況。

2.審查節能減排工作的完成情況。審查主要污染物總量減排是否達到政府下達的控制目標，減排目標責任書重點項目是否按要求完成；城市污水處理率、垃圾無害化處理率是否達到政府下達的比例要求。審查各地的節能降耗情況，節能目標是否完成，單位GDP能耗指標是否達到政府要求。

3.審查環境保護有關制度的貫徹執行情況。審查各地是否實施有力的大氣、水、土壤污染防治行動計劃，是否深入推進“凈空”、“凈水”、“凈土”行動。是否將大氣污染防治相關指標（細顆粒物、可吸入顆粒物）作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要內容進行考核，考核是否達標。排污企業是否持證排污，建設項目是否執行環保三同時制度，有無已開工建設項目未按規定環境影響評價文件審批手續；已投產建設項目未按規定辦理污染防治設施驗收等問題。

4.審查污染治理工程實施情況。關注污水處理廠、重金屬污染、垃圾處理廠等污染治理工程建設及運行效果，項目是否按計劃建設實施，運行效果是否達標。

5.審查實施生態保護工作情況。關注當地政府在生態示范創建、森林城市創建、生物多樣性保護等方面采取的舉措和取得的成效。

6.審查環保專項資金的使用情況。審查排污費等征收使用是否合法合規，是否按照規定項目使用，有無擠占挪用；環保專項資金安排的專項工程是否按計劃實施。

三、自然資源資產審計中應注意的事項。

（一）充分利用政府和職能主管部門的管理成果。在審計初期，通過調閱政府和有關職能主管部門的收發文登記，查閱政府和有關職能主管部門就自然資源資產相關工作的會議紀要、政府抄告單、工作方案、考核通報、工作請示、批復及有關報告、工作總結等管理文件，可以用較短的時間熟悉被審計對象的有關情況、了解當地自然資源資產管理工作的焦點、難點問題和薄弱環節，以有效提高審計效率，盡快找到審計切入點。

（二）突出“四個責任”。審計中要突出政府及相關主管部門和相關企事業單位履行資源管理和環境保護責任。一是開發者保護責任。審查對資源環境進行開發利用的單位或企業，是否按規定對資源環境進行保護、恢復和整治；二是利用者補償責任。審查開發利用資源環境的單位或企業是否按照國家的有關規定承擔經濟補償；三是破壞者恢復責任。審查造成生態環境和自然環境破壞的單位和企業必須承擔將受到破壞的環境資源予以恢復和治理的法律責任；四是領導者管理責任。審計地方領導在發展經濟的同時，利用和消耗資源情況，對環境造成的損害，以及保護資源、修復環境、轉變發展方式所采取的各項措施及其實際效果等。

（三）定性分析與定量分析相結合。對領導干部實行自然資源資產離任審計，是一項全新的工作，沒有成熟的經驗。自然資源資產負債表是領導干部實行自然資源資產離任審計的重要依據。當前，我國正處在探索編制自然資源資產負債表階段。因此，面對缺少自然資源資產負債表、審計評價標準、審計操作規范尚未出臺的現狀，在審計中要注意定性分析與定量分析相結合。如，在森林資源資產審計中，可重點選取森林覆蓋率、森林蓄積量兩項指標的增減變化。進行審計評價時，可以選取被審計領導干部任職期間本區域自然資源資產有關重要指標。但不限于有關評價指標，也可以采取定性說明或者列舉事實等方式進行評價。審計評價可以依據與上級黨委、政府以及上級主管部門簽訂的目標責任書或者公開承諾書，地方黨委、政府年度工作報告，組織、紀檢、國土等有關部門的考核、巡視、檢查結果、統計等權威部門公布的統計數據和結論，以及有關國際通用標準、全國平均數據、同類型其他地區的數據、本地區歷史數據等。

開展領導干部自然資源資產離任審計，對加快推進生態文明建設、推進生態文明體制改革具有重要作用。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系?！堕_展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》明確，領導干部自然資源資產離任審計試點2015年至2017年分階段分步驟實施。自2018年開始，建立經常性的審計制度。展望隨之鋪開的領導干部自然資源資產離任審計試點工作，相信各級審計機關在探索、逐步完善領導干部自然資源資產離任審計制度中必定大有作為。

（作者單位：江西省審計廳）