淺談陜北農地流轉特征與農民專業合作社發展
——以子洲縣為例

李 強，高 亮，常艷麗，王小燕，高彩艷

（1.榆林學院，陜西榆林 719000；2.陜西子洲縣農業技術推廣服務中心，陜西子洲 719999；3.陜西定邊縣農業技術推廣服務中心，陜西定邊 718500）

目前農村問題的核心仍然是土地問題，其主要集中于農地流轉問題。農村土地流轉是農地制度改革的核心，也是解決當前我國農村土地利用細碎化及撂荒的有效途徑。農地有效流轉不僅可有效遏制新的土地拋荒，還有利于荒地復耕，提高復種指數和農業的比較效益，是農地資源優化配置和增加農民收入的重要途徑。

農地流轉，從嚴格意義上講即農用地使用權流轉，本質是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。在中央政策的引導下，全國很多地方在農村土地承包經營權流轉工作中進行了大膽的嘗試和探索，先后出現了諸如“南海模式”、“嘉興模式”等一批成功的范例。這些地區引入企業參與土地流轉，對農村土地利用率的提高、農村剩余勞動力的轉移、農村產業結構的升級及科技興農戰略的實施都起到重要的作用。然而，部分學者認為農地流轉帶來土地過分集中，流轉出土地的農民后顧之憂較大，致使土地流轉一般是短期的流轉，而短期的土地流轉導致承包人對土地的使用缺乏保障，投入相對較少。

本文基于長期調查數據，以子洲縣為例，探討陜北農地流轉特征及農民專業合作社發展狀況。

1 子洲縣概況

子洲縣土地面積2043km2，全縣轄11鎮3鄉、550個行政村，總人口31.55萬人，其中農業人口29萬人。該縣屬于黃土丘陵溝壑區，地形破碎，土地呈板塊化，氣候干旱，年平均降水量為427.5mm，年日照時數為2543.3h，日照百分率達59%，現有耕地103萬畝，按照全國耕地地力指數（IFI）計算，67.4%的耕地面積為三級地。可見，子洲縣土地資源豐富，光照充足，晝夜溫差較大，發展山區蘋果業、小雜糧和養殖業具有比較優勢。

2 農地流轉特征分析

2.1 農地流轉方式

子洲縣土地流轉經歷了兩個階段：一是從實行家庭承包責任制開始到第一輪土地承包，這一階段土地使用權流轉的范圍和數量很小，流轉速度非常緩慢。二是農村第二輪土地承包之后，這一階段農村土地承包30年政策的落實使農民吃上了“定心丸”。現階段該縣農村參與土地流轉的形成以無償轉讓、互換和有償轉包、出租為主，委托、入股等形式也有進展：

（1）利益關系雙方自愿達成協議，實行一年一定一結算。轉包是當前子洲縣農村土地流轉中面積最大、比例最高的一種土地流轉形式，據調研報告顯示，2008年全縣流轉土地15.76萬畝，其中，通過轉包形式流轉土地總面積5.77萬畝，占流轉總量的36.6%。

（2）以轉讓方式流轉。遷入城鎮或缺少勞力的農戶，將承包的土地部分或全部轉讓給本集體經濟組織成員，這種形式的市場化程度較低，多發生在全面取消農業稅之前，流轉雙方基本不考慮市場和價格問題。全縣通過轉讓流轉土地總面積5.17萬畝，占流轉總量的32.8%。

（3）以互換方式流轉。農戶之間為方便耕作，將原承包地塊互相兌換，兌換條件及附帶的物質利益關系，由雙方協商達成協議，是土地流轉初期比較流行的方式。目前全縣互換流轉土地總面積0.55萬畝，占流轉總量的3.5%。

（4）以出租方式流轉。承包戶將承包地租賃給本集體經濟組織成員或以外的個人、單位用于規模化生產。這是目前比較規范、也為各方所普遍接受的一種符合市場化規律的農村土地流轉形式。全縣出租流轉土地總面積3.59萬畝，占流轉總量的22.7%。

2.2 農地流轉過程中的問題

（1）農地流轉操作程序不規范，流轉效率低。目前我縣參與土地流轉的農戶大多數都是自發流轉，操作程序很不規范。主要表現在：一是口頭協議多、書面合同少；二是有書面合同的，合同條款不全，雙方的權利和義務不明確。

（2）參與農地流轉的面積小而分散。由于家庭承包經營時，為了分田的公平，把同一等級的連片地塊進行細分，使農戶承包地塊小、塊數多且分散，不利于土地流轉及規模經營。

“農業正處在一個新的歷史拐點上！”田有國在會上強調，目前，國家多項政策皆在主導加快發展農業生產性服務，力爭提高農業生產性服務產值占農業總產值的比重。各項政策主要通過積極拓展服務領域、大力培育服務組織、不斷創新服務方式等方面來促進農業生產性服務業發展。田有國說，農業推廣服務創新要首推理念創新，即以客戶為中心、開放合作共享的發展理念。其次是要以作物為中心的“功能化+復合化”的產品創新和以作物為中心的全程的作物解決方案，并且要運用移動互聯網手段提高農業技術推廣服務效能。

（3）農地流轉缺乏管理。目前，子洲縣的農地流轉主要是自愿自發的流轉，缺乏統一的規范化管理，對流轉后的土地用途缺乏市場引導，不利于“一村一品”連片開發特色農業。

（4）農地流轉的中介組織、服務、監管體系不夠健全。大部分地區尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢。一些地方盡管建立了流轉中介組織，但真正按市場經濟法則運作的并不多。流轉市場發育不良，中介組織匱乏，信息不靈，往往出現農戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產要素的合理流動和優化配置。

（5）農民思想上還存在一些片面認識。部分農民對承包權與使用權認識不清，誤認為流轉使用權就會失去承包權。農民尤其是中老年農民戀土觀念強，寧可撂荒或粗放經營，也不把土地流轉出去。一些集鎮及城郊附近的農民，看到土地在不斷增值，怕轉讓土地以后征用時會失去利益，即使自己無力經營土地也不愿將土地轉讓給別人。

3 農民專業合作社發展特征

根據子洲縣農村土地流轉特征，農民專業合作社的發展呈現出以下兩方面的特點：

3.1 合作社成立形式多樣，步伐加快

近年來，隨著城鎮化發展，農業比較效益降低，不少農民主動在外打工或者被動（如子女教育原因）離開家鄉，將自家土地轉讓、出租或閑置撂荒等，這就為農民專業合作社成立創造了基礎條件。隨著《農民專業合作社法》頒布以及子洲縣委縣政府“全民創業”項目的啟動，為子洲縣農民專業合作社提供了強有力的政策和法律保障。于是，在“窮則思富，先富帶動后富”的思想影響下，子洲縣農民專業合作社像雨后春筍般快速發展，據統計，目前子洲縣在工商部門注冊登記農民專業合作社313個，且規模越來越大，65%的合作社注冊資本在100萬元以上（見圖1）。從合作社成立角度出發，一是農民群眾自發創辦，如子洲縣科聯養蜂農民專業合作社是由4家養蜂專業戶自發創辦，這類合作社社員的經濟效益與其經營管理水平密切相關，但這類合作社積累有限，市場競爭力弱，利益分配機制不合理。二是能人大戶帶動興辦，如子洲縣清水溝現代農業專業合作社，此類合作社運作比較規范，帶動性強，合作程度高，基本達到產前、產中和產后全方位服務與合作。三是企業牽頭興辦，此類合作社大部分由企業操縱，理事會、監事會形同虛設，未經過選舉，規范化程度比較差，合作程度不一，僅有少數社員能夠得到利益共享。

圖1 子洲縣農民專業合作社數量（左）和規模（右）

3.2 合作社發展類型豐富，作用顯著

目前，子洲縣在工商部門注冊登記農民專業合作社313個，其中，種植類65個，養殖類224個，農業服務類（加工、倉儲、零售、購銷等）21個，農機類3個，總注冊資本7.91億元，網絡農戶5000多戶，輻射帶動農民40000多人。梳理現階段合作社在農村發展中的重要意義和作用，主要表現為三大轉變：

一是農民思想觀念的轉變。農民專業合作社把分散的農民組織起來，實行土地連片開發，廣泛使用機械化生產工具，實現規模化耕作，降低單位成本，技術共享。同時，農民專業合作社一頭聯市場，一頭聯農戶，在農戶與市場的對接上，發揮了“中介”作用，有效地解決了農戶小規模分散經營進入市場難的問題，一定程度上改善了農民在市場競爭中的不利地位，使農民能夠獲得農業產業鏈中的平均利潤。例如，子洲縣天河種植養殖農民專業合作社通過流轉土地，整合了1600多畝土地，建立了設施大棚標準生產示范園區，實現了統一物資、統一管理、統一品牌，提高了果蔬的產量和質量，增加了社員收入，當地農民對現代農業及農業技術有了新的認識，并在此基礎上有所創新。

二是農業生產經營方式的轉變。農民專業合作社圍繞子洲優勢產業（如蘋果業）、特色產品（如子洲黃芪、小雜糧等），組織農民開展專業化生產，形成了各具特色的產業帶，促進了農業生產的區域化布局和規模化生產，也逐漸形成了現代農業發展的新模式，即“公司+農戶+科技人員”的發展經營方式。例如，子洲縣清水溝現代農業專業合作社以西北農林科技大學為技術支撐，實施產、學、研、供、加、銷產業鏈一體化戰略，先后設立了設施果蔬區、小雜糧區、山地蘋果和葡萄區、生態養殖示范區和建立了完整的產品銷售網絡，提升了產品附加值，增加了社員收入。

三是農民品牌意識的轉變。農民專業合作社的發展體現了“以市場為導向，以科技為基礎，發展品牌農產品”的思路，讓廣大農戶充分認識到，要深入市場前沿，參與市場競爭，首先要樹立品牌意識，創立自己的品牌。截止目前，子洲縣通過認證無公害農產品2個，認定無公害農產品基地1.71萬畝；獲得市級農民專業合作社示范社稱號11家，獲得省級示范社稱號1家，培育形成了“悠久”粉條、“存良”中藥材等一批農產品名優品牌。例如，陜西黃土地文化發展專業合作社就是針對我們黃土文化和人文情懷創立的，旨在傳達“厚重樸實、協力攻關、求實創新、無私奉獻”的黃土精神，樹立隱形的黃土文化品牌。

4 當前子洲縣農民專業合作社發展中存在困難和問題

總體說來，我縣農民專業合作社在國家政策的積極引導和縣委縣政府“全民創業”的大背景下，取得了長足發展，但與發達地區相比，或者與農民群眾的期望相比，還存在一些突出的問題：

（1）內部機制不健全，運作不規范。農民專業合作社的主體多是土生土長的農民，文化素質較低，創新觀念不強，管理經驗不足。因此，部分農民專業合作經濟組織存在內部章程和管理制度不完善、不健全的問題，造成部分社員只共享利益，不共擔風險。

（2）數量多，質量整體不高。我縣共有農業人口29.1萬人，農戶7.5萬戶，截止目前，全縣14個鄉鎮共有合作社313個，平均每個鄉有22個合作社，平均6平方公里有1個合作社。然而，統計顯示，加入各類農民專業合作經濟組織的人員只有5000多戶，僅占全縣農戶總數的6.7%。因此，采取“抓特抓優”思路，扶持一批合作社發展壯大，形成規模效益是當前一項緊迫任務。

（3）扶持政策不完善，配套措施不健全。近年來，盡管中央、省級和市級財政每年都安排專項資金扶持農民專業合作社，但其建設資金占財政資金的比例微乎其微，大部分合作社享受不到財政扶持。另外，在信貸支持上，由于沒有建立聯合擔保機制和開展信用等級評定工作，缺乏風險補償和獎勵機制，農民專業合作社向銀行和信用社申請貸款只能以成員個人名義得到小額抵押貸款，且利率高、期限短、風險大。金融機構對農民專業合作社的信貸支持意愿不強主要表現在信貸資金和土地占用上沒有特殊的扶持政策，缺乏有效的資金支持，致使農民專業合作經濟組織進一步發展壯大較為困難。

5 幾點建議

結合子洲縣農村土地流轉現狀及特征，宜鼓勵農民按照依法、自愿、有償的原則，通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式進行土地流轉。著力做好確權登記頒證工作的同時，創新性地賦予合作社對承包地的發展權、典當權、地上權等土地權利，發展專業大戶、家庭農場等經營主體，推進全縣農業農村經濟健康、持續發展。

（1）加強宣傳引導，實現龍頭帶動。一是通過典型引路等群眾看得見、摸得著的方式，幫助農民算好經濟帳，大張旗鼓地進行宣傳，營造發展農民專業合作社的濃厚氛圍，引導廣大農民群眾組建各類專業合作經濟組織。二是認真抓好龍頭企業的培育、宣傳和推廣工作。全縣每年選擇5～10個產業有特色、發展有潛力、組織有活力的農民專業合作社，在資金、技術方面予以重點扶持，幫助它們做大做強，最終實現和發揮龍頭帶動效應。

（2）發揮子洲特色，規范項目管理。一是緊緊圍繞子洲縣玉米、馬鈴薯、大豆、羊子四大主導產業和蓖麻、黃芪、小雜糧、山地蘋果、核桃五大特色產業，打破地域、部門、行業限制，構建縣、鄉、村“三位一體”組織體系，發揮管理職能。二是按照“先發展后規范、邊發展邊規范”的要求，對具備企業法人條件的，要求到工商部門登記注冊，辦理企業法人證件，并在縣農經站備案。對處在起步階段，尚未規范運作的農民專業合作社，實行分類指導，加大扶持力度，逐步規范。三是積極探索支農項目與農民專業合作社有效對接的方式：（1）部門、村組等為實施主體建設的支農項目形成的資產，遵循區域原則，交由區域內專業合作社進行管護和經營；（2）對企業、個人等為實施主體的支農項目形成的資產，遵循自愿原則，采取參股的方式，交由區域內專業合作社進行管護和經營；（3）以專業合作社直接作為支農項目申報和實施主體。

（3）搭建服務平臺，強化人才支撐。一是搭建農經信息平臺。充分發揮信息網的優勢，加快信息更新速度和豐富信息內容，擴大覆蓋面，使其成為合作社信息來源的主渠道。二是搭建教育平臺。支持高校畢業生返鄉創業、領辦、創辦專業合作社，采取走出去請進來、集中培訓與現場指導相結合的方式，大力開展各類農民教育培訓，有效提高廣大農民素質和科學生產水平。三是搭建中介平臺。充分發揮各類農民專業合作社作用，與龍頭企業、專業市場、生產基地搞好對接，大力開展農產品推介銷售，幫助部分合作社申請商標、注冊品牌，產品認證，提高我縣農產品競爭力和市場占有率。

（4）創造寬松環境，提供信貸保障。一是在不斷加大財政扶持力度的基礎上，財政補助，以獎代補，貸款貼息等方式，積極探索多元化投入機制，切實落實農民專業合作社在農業生產、加工、流通、服務和其他涉農經濟活動中享有的稅收優惠政策；二是加大對農民專業合作社的信貸支持，協調金融機構幫助其解決生產經營中遇到的資金短缺問題。