面向市場化改革和創新驅動的供給側管理

付敏杰

（中國社會科學院，北京 100836）

特別關注

面向市場化改革和創新驅動的供給側管理

付敏杰

（中國社會科學院，北京 100836）

內容提要：供給側管理是2015年中央經濟工作會議確定未來一個時期的經濟工作重點，包括去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。按照改革的連續性，沿襲十八屆三中全會關于“要讓市場在資源配置中起決定性作用”和十八屆五中全會關于“創新發展”的思路，供給側管理的基本依托應當是市場化改革和創新驅動。供給側管理的直接目標是改變供給側和需求側不能匹配、尤其是與居民消費需求升級不相適應的問題。要以重塑市場主體為中心，堅持市場化方向和創新導向，把握國有企業、事業單位和政府三個主體，以事業單位財務雙軌制和企業、事業單位、政府個人收入分配制度的市場化改革為主線，防止政府過度干預和政府間橫向惡性競爭。防止從推動經濟的“生產型政府”向提供服務的“服務型政府”轉變過程中墜落到“無為政府”狀態，就必須堅持激勵與約束并重。

市場化改革創新驅動供給側改革財務制度收入制度

推進供給側結構性改革，是保證十三五時期平均經濟增長速度不低于6.5%、實現全面建設小康社會的重要依托，更是新常態下“穩增長、調結構和轉動力”的主要抓手。本屆政府以來，需求側擴張管理已經持續了4年，財政赤字從2012年的8000億元增加到2015年的16200億元，赤字率也從2012年的1.5%逐步提高到2.3%。但不斷加碼的財政政策并沒有能夠有效阻止中國經濟的下滑趨勢，宏觀經濟還沒有明確觸底的跡象。單純以需求管理為核心的“穩增長”政策效果迅速遞減，新技術的出現和新業態的融合發展，沒有阻止企業利潤不斷滑坡，市場自生能力下降。穩增長政策只有短期效果，沒有長期效果。需要從有效供給的角度去考慮問題，推進供給側改革。

一、從市場的決定性作用到創新驅動：未來十年的增長主線

2013年黨的十八屆三中全會堅定了中國的市場化改革方向。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。” 市場決定性作用的強調，是市場在資源配置中作用程度的進一步深化。從十四大的“要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，到十六屆三中全會的“要在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”和十八大的“要在更大程度、更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，市場在資源配置中發揮的作用程度、廣度都在不斷強化，“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律”。

改革是有連貫性的。市場的決定性作用成為創新驅動的背景。《決定》中提出了建設創新型國家的主張。①《決定》提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。”在2015年十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》則進一步將創新列為五大發展理念之首，提出“創新是引領發展的第一動力”，會議發表的公報認為“堅持創新發展，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置”。創新來自于不同的層面，國際經驗證明來自市場主體的創新是經濟發展的直接推動力量，也是檢驗國家創新的基本標準。

與同為轉型國家的蘇東不同，中國的改革歷來是問題導向和發展導向的。社會主義市場經濟、社會主義道路隨著發展中出現的種種問題而得到不斷深化。新一輪的“全面深化改革”則突破了原有的問題導向層面而進入頂層設計，頂層設計不是注重問題導向，而是把問題提高到更高的層面上。做到這一點并不容易，“增強改革方案的針對性”和“提高改革方案的質量”是中央財經領導小組會議公報的常見要求。

二、供給側結構性改革中的問題導向與頂層設計

供給側結構性改革首先就是為了解決總供給和總需求匹配不足、尤其是與居民消費升級不相適應的問題。21世紀的第一個快速發展的十年以中國外向型經濟的形成和壯大為背景。隨著2001年中國加入世界貿易組織，世界市場的大門正式向中國敞開。在基本穩定價格水平上的數量型擴張，使世界獲得了物美價廉的中國產品，也使得中國實現了低通脹下的經濟快速持續穩定增長，也使中國最優質的企業形成了以美日歐等發達國家市場為導向的基本生產導向（付敏杰、張平，2015）。從一個側面去看這個時期的發展模式，可能最明顯的表現就是中國最優秀、最有效率的企業基本都是到美國納斯達克上市。

而2007年開始的美國次級貸款危機和隨后全球經濟危機反映出來的再平衡問題，導致了整個發達國家的行為模式的重大轉變，也改變了中國經濟的發展方向。原有的發達國家借貸消費模式面臨的不可持續問題，以美國的家庭破產和歐洲的國家破產方式被國際資本市場放大，再平衡不得不以家庭行為和國家行為的重構為載體（張平，付敏杰，2012）。按照國際經驗和經濟周期的基本規律，可能需要整整一代人的時間，才能讓國際貿易和外向型經濟重新恢復到一個可持續的增長狀態。

除了外向型經濟不可持續外，中國轉向擴大內需和消費升級的發展戰略還有一個重要的背景，就是中國經濟的快速成長造就的旺盛需求，讓中國成為最重要的新興市場。這是在當前國際經濟“新平庸（New Mediocre）”和發達國家“長期停滯（PersistentSlumps）”的形勢下中國經濟一枝獨秀的重要原因。但從長期以來以面向發達國家市場為主的企業戰略，轉向以國內市場為主的企業戰略并非一朝一夕之功。這不僅是因為短期內中國企業不能正確認識中國市場，畢竟納斯達克上市的中國公司正在迅速完成私有化并進軍新三板市場，更重要的是中國消費者也不能正確認識中國市場。

長期以來企業習慣于將最優質的、符合美日歐技術和環保標準的產品出口到國外市場，而中國消費者也已經習慣了去美國和日本搶購最好的國貨。國內最好的產品是進口產品，甚至“出口轉內銷”都成了質優價廉的代名詞。企業和消費者面臨共同重新認識中國市場的問題，任何一方的率先行動都會面臨短期內的市場錯配從而出現企業的利潤損失或者消費者的效用損失，從而出現協調失敗問題，這也為中國政府發揮作用創造了空間。

供給側改革需要解決的問題主要是供給側與需求側不能匹配，尤其是不能滿足國內消費升級的需要，供給側改革的目是讓供給能力更好滿足人民日益增長的物質文化需要。按照產業發展和消費升級的基本規律，中國已經開始進入服務業主導的時代。供給側結構性改革也不能僅僅立足于工業范圍內的工業品升級，而是要向符合中國居民消費需要和消費升級方向的整個現代產業體系擴展。

三、供給側結構性改革的目標：轉動力需要微觀主體活力

如何才能讓企業對接消費者的有效需求？過去30年來中國經濟發展的重要特征是政府推動。政府推動固然有利于大范圍迅速地讓中國一兩個產業形成大規模供給能力并占據國際市場主體，但這也是今天中國出現結構性問題的主要原因。例如在產能過剩的分析中，我們得出的重要結論就是政府很容易在競爭性的環境中過度推動，造成政府間惡性競爭。

堅持市場化方向，是推進供給側結構性改革、實現中國經濟增長動力轉換的唯一路徑。黨的十八屆五中全會提出“加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式”，2015年中央經濟工作會議提出推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，實行“宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”的總體思路。

從宏觀、產業和微觀這三個經濟層面看，供給側結構性改革的重點要放在微觀層面。宏觀層面以“穩”為主，集中于需求面管理。經濟學一般認為產業是企業行為在特定市場環境下的結果，很難在政府可操作的層面上說出什么產業結構絕對合理。只有微觀層面，才是供給側改革應當發揮作用的領域。從長期看，只要解決好微觀問題，產業和宏觀層面的問題基本能迎刃而解。若不是立足于解決微觀層面的問題，就會不斷地在新的層面、新的產業不斷形成新的產能過剩，為未來的經濟發展帶來障礙和風險。

從30多年來“以改革促發展”的經驗看，中國改革也主要是立足于供給面，核心在微觀層面。從農村家庭聯產承包到國有企業改革，都立足于改革微觀主體。當前供給側結構性改革的重點應當是放活微觀主體，讓市場更有活力。從方向來看，供給側結構性改革要擴大和深化市場價格機制發揮作用的領域和范圍，消除限制市場發揮決定性作用的體制機制，促進增長動力轉換，使經濟增長進入新常態的穩定增長階段。

增長動力來源于市場主體，常規的供給主體是企業。但理論上所說的“企業”包括了所有的供給主體，不僅有聯產承包責任制下的農戶、農業企業、制造業企業和服務業企業，還包括非政府性質的非營利組織和政府本身。也就是說，從現有的分類看，除了農民等個體性質的市場主體之外，市場主體基本包括企業、事業單位和政府三個部分，企業是私人產品和私人服務的供給者，事業單位是社會服務的供給者，政府是公共服務和公共產品的供給者。

四、供給側結構性改革的三個主體：國有企業、事業單位和政府

企業提供私人產品，事業單位提供社會服務，政府提供公共服務，共同構成了中國經濟的供給面三大主體。

1.企業的核心是要做活，尤其是國有企業。國有企業影響大，國有資本規模大，在國民經濟總資本中的地位舉足輕重。國有企業有效率，整個社會就有效率。做活國有企業，關鍵就是要完善現代企業制度，扎實推進國有企業去行政化改革，給予國有企業完全市場主體所應該具有的經營自主權，真正地讓企業自主經營。難點在于創新國有企業中的黨政管理方式，減少黨政機關和官僚體制對于國有企業日常經營的干預。

2.事業單位是現階段我國公共服務供給的主體，其在一般市場經濟中對應非營利組織NFO和非政府組織NGO。經驗證明，當一個國家的人均GDP超過1000美元后，公共服務業會加速發展，但中國的公共服務業發展目前嚴重滯后。事業單位管理體制僵化、過度行政化，已經成為影響我國公共服務業發展的體制障礙。科研機構、高校、醫院等機構從計劃經濟中帶出來的官僚色彩濃厚，可能導致其只注重完成體制任務，對市場需求基本不做出反應，難以滿足廣大人民群眾的教育、科學、文化需求，是中國經濟當前轉型升級的主要障礙。長期以來，事業單位一直游走在政府和市場之間，既不是完全的政府組織，也不是完全的市場組織。很多事業單位領導把向市場提供服務和滿足人民群眾的精神文化需要，看作是完成上級布置的任務后可有可無的點綴。

講發展、講收入的時候，事業單位通過向市場提供服務給體制帶來的分成收入是給國家作貢獻；講分配、講紀律的時候，事業單位同樣給市場提供服務就很容易被叫做吃里扒外。對于事業單位同時完成體制任務和向市場提供服務的判斷，嚴重影響了事業單位提供社會服務的能力。隨著物質產品消費的逐步飽和，精神產品消費和知識要素供給將分別成為中國消費升級和創新驅動的主要來源。以“去行政化”改革來淡化事業單位的行政色彩，恢復其作為公共服務供給者的市場主體地位，讓其以滿足市場需要，尤其是廣大人民群眾的精神需要為價值導向，符合總書記所說的供給側結構性改革的目的是“更好滿足人民日益增長的物質文化需要”。

3.通過改革來構建服務型政府，本身就是市場經濟最重要的內容。由于計劃經濟的原因，中國政府，尤其是地方政府，歷來注重生產和供給，并在長期的經濟發展中形成了有效的生產網絡。從現有模式向服務型政府的轉型，要求政府以市場需求、人民需要為導向，提供市場和人民所需要的服務。在向服務型政府轉型中，要防止體制內惡性競爭導致的地區間、部門間相互扯皮，因為這種扯皮導致了公共服務的條塊化分割，嚴重降低了公共資金配置效率；更要防止由于激勵機制缺失而引發的從“生產型政府”向什么都不做的“無為政府”的墜落，這是從生產型政府向服務型政府過渡的“黑暗地帶”，是中國政府轉型的陷阱。作者認為當前的政府改革，要同時注重政府約束和政府激勵，有堵有疏，不能只講約束不講激勵，也不能只講激勵不講約束，執法者激勵和執法者約束同樣重要，獎罰分明才能促使政府改革走向良性軌道。

五、供給側結構性改革的兩條主線：財務制度和收入制度

市場在資源配置中起決定性作用，意味著基本生產要素如勞動力、資本、土地、技術、管理等的價格應該由市場供求來決定，或者由購買生產要素的企業、事業單位和政府各自自主決定。從目前的制度看，國有企業、事業單位和政府改革要把握財務制度和收入制度兩條主線。收入制度和財務制度改革都要堅持市場化取向，有利于創新驅動。對于財務制度來說，改革重點是建立財政資金支出的隔離墻制度，更重要的是消除事業單位的財務雙軌制。

（一）對于財務制度來說，當前的重點是改革事業單位財務制度。

事業單位的收入包括兩個部分，第一部分是財政撥款，第二部分自營收入。因為事業單位一直在市場主體和政府機關之間搖擺不定，財務制度也就在企業財務和政府財務之間徘徊。財政撥款是事業單位作為公共服務供給者所獲取的財政收入形式。在財政支出范圍內，事業單位獲得的財政資金至少包括財政教育、科研、衛生、防疫、文化、體育等支出。這些資金在財政支出中的總規模已經超過了50%，在規模上已經遠遠超過了政府自身所使用的資金，是財政支出中最大的部分，其使用的效益狀況直接關系到財政資金效率的高低。

事業單位習慣上稱財政撥款為縱向資金，而將自營收入稱為橫向資金，用以表征事業單位的行政屬性是政府的下級，與市場部門平級。縱向資金包括事業單位的工資撥款和項目撥款，橫向資金則主要是自收自支性質的經營性資金，是機關團體作為市場主體通過提供公共服務所獲取的收入，本質上是社會公共服務業的企業性收支。對于事業單位來講，雖然財政撥款資金很大，但是從規模上看自營收入才是事業單位的收入主體，包括學校學費、醫院的藥費診療費、電視臺廣告費和報社賣報收入，已經遠遠超過了其獲得財政撥款規模。

事業單位的收入主體是自營性收入，但受到的政治約束主要來自財政撥款。事業單位使用財政資金的財務規則與政府部門一樣嚴格，基本比照政府部門使用的財政資金，現在一般都使用公務卡階段，嚴格按照年度預算申報，并且要限制預算結構和預算科目。這一點并不完全合理，因為與政府提供的公共服務和公共產品相比，事業單位的社會服務更具有私人服務和個性化特征，教育、科研、醫療、文化、衛生等服務都是市場可以提供的。世界上最好的科研機構、智庫、大學、醫院基本都不是政府提供的，事業單位的公共服務屬于典型的政府提供私人產品（Besley and Coate，1991；Blomquist and Christiansen，1999）。國外政府提供的教育、科學、醫療、文化、衛生等資金大多由政府撥款給政府控制的基金，再由基金向相應的機構撥款，從而在政府和社會服務機構之間建立起隔離墻，使得現代市場經濟國家的非政府組織、非盈利組織具有高度的財務自由，以保證其財政資金使用的高效率。國外政府對于社會服務機構的資金管理，主要是事后的績效評估和審計，而不是前置的財務條條框框。

事業單位對作為橫向資金的自營收入有較大自主權，可以按照自身經營需要和市場需求的方式使用，預算結構和預算科目來自上級部門的限制很少。這就是機關團體“兩條腿走路”的財務雙軌制。目前的行政管理制度下，財政撥款和自營收入之間并沒有明確地界限，兩種資金之間互相影響。在財經紀律松弛的時候，事業單位財政撥款可以按照自營收入一樣自由使用；在財經紀律嚴格的時候，橫向資金也只能比照縱向資金管理，不斷收緊再收緊，支出自由度大大下降，很難再按照市場需要的方式花出去，繼續創造市場需求，成為影響積極財政政策能否起效的關鍵因素。改革事業單位財務雙軌制，是釋放積存在事業單位的財政和經營性資金，在微觀財務制度層面推進積極財政政策和保證財政收入可持續增長的重要內容（付敏杰，2016）。

（二）對于收入制度來說，以市場化導向來完善國有企業、事業單位和政府工作人員的薪酬改革同樣重要，也是市場配置資源深化和起決定性作用的體現。

國有企業的收入分配目前基本實行雙軌制。普通職工收入已經實現了市場化，但高級管理人員收入正在向干部和公務員靠攏，這導致整個國有企業呈現出雙重導向和收入體系的分裂。在分類改革基礎上，盡快明確國有企業的類型，通過抑制非經營性企業的競爭性市場主體地位，強化經營性、競爭性企業的自主經營權，尤其是國有企業管理層收入的符合市場經濟基本規律，是讓市場發揮決定性作用的關鍵。

事業單位職工收入體制行政化色彩過濃。首先是行政定價機制色彩過濃，現有的科研人員和教師的13級工資制幾乎完全以行政機構基準來設立，教授參照局級，講師參照處級。不僅工資如此，調研、差旅、餐費、交通費相關標準也都完全照抄政府機關，完全不反映科研活動的實際需要，也不符合市場分配的基本法則。其次是工資結構過于復雜，具有明顯的計劃經濟色彩，是市場化改革不完整的表現。教師、醫生、科研人員的基本工資只占收入的極小部分，最大的收入來源是其他收入，完全不能反映在退休金、公積金等與市場接軌的制度中，從而導致養老、醫療等市場化改革“有制度無內容”，帶來制度空轉。

推進公務員和事業單位工作人員收入的多元化改革刻不容緩。對于教師和科研人員等來說，現有的規模龐大的科研項目基本上都是榮譽性質，而不具有激勵性質，例如獲得工資收入的人員不可以再有其他性質收入。這是計劃經濟時期體制全覆蓋時期榮譽可以折算成福利的表現，例如獲得某級別項目可以分福利房。在市場化已經推進到要素價格形成階段，體制已經不可能覆蓋科研人員生活的全部，就要明確科研資金的激勵性質和市場化配置導向。承認創新的市場，推進創新資源的市場化配置，把有限的公共資金用在激勵科研人員創新上，這是人力資本價格市場化改革的關鍵。

政府薪酬的最大問題是與市場基礎嚴重脫軌。市場經濟國家普遍施行公務員年薪制，但中國的公務員年薪制至今沒有啟動。在目前的政府收入體系中，公務員收入的不合理性是顯而易見的。據作者所知，北京等大城市沒有一個公務員收入水平，即使高級公務員或國家領導人的工資能夠支付得起高昂的住房貸款，更不用說整個按照行政序列來分配收入水平的公務員體系。更不用說維持公務員家庭的基本支出，或能夠讓基層公務員有尊嚴的生活和以為國家工作為榮。這個扭曲的公務員勞動力價格體系如果不改革，意味著源自計劃經濟的住房福利等一系列福利必須永遠保持下去，從而會嚴重阻礙市場化改革。我們即將推進一般市場經濟國家的官邸制，就必須推進公務員收入年薪制，二者是配套的。雖然高薪不一定能養廉，但遵循基本的市場規律是改革所必須的。只要公務員收入分配體制不進行深刻的市場化改革，源自于計劃經濟的福利制度就不會消失，建設服務型政府和公務員體系改革也難以起效，市場在勞動力領域的決定性作用就難以得到發揮。

〔1〕 付敏杰，張平.新常態下促進消費擴大和升級的稅收政策.稅務研究，2015年第3期.

〔2〕 張平，付敏杰.全球再平衡下的中國經濟增長前景與政策選擇.現代經濟探討，2012年第1期.

〔3〕 付敏杰.中國的政府存款：口徑、規模與宏觀政策含義.財貿經濟，2016年第1期.

〔4〕 付敏杰.政府存款暴增究竟帶來何種影響.上海證券報，2016年3月31日.

〔5〕 “習近平主持召開中央財經領導小組第十三次會議強調堅定不移推進供給側結構性改革 在發展中不斷擴大中等收入群體”.人民日報，2016年5月17日第一版.

〔6〕Besley，Timothy and Stephen Coate.Public Provision of Private Goods and the Redistribution of Income，The American Economic Review，1991，81（4）：979-984.

〔7〕 Blomquist，Soren，Vidar Christiansen.The political economy of publicly provided private goods，Journal of Public Economics，1999，73：31-54.

【責任編輯連家明】

F812

A

1672-9544（2016）07-0004-05

2016-05-19

付敏杰，財經戰略研究院副研究員，經濟學博士，研究方向為財稅制度與經濟發展。

國家社科基金“政府行為與中國經濟增長：比較經濟發展視角的解讀（12CJL027）”階段性成果。