地方財政發展可持續性評測與優化策略
——以陜西為例

周　賓　武永義

（1.陜西省社會科學院，西安 710065；2.陜西省財政科學研究所，西安 710002）

地方財政發展可持續性評測與優化策略
——以陜西為例

周賓1武永義2

（1.陜西省社會科學院，西安 710065；2.陜西省財政科學研究所，西安 710002）

內容提要：在經濟下行壓力不斷增大和經濟結構調整轉型的宏觀背景下，我國地方財政發展的可持續性問題日漸凸顯。本文以陜西為例，首先，對典型地區財政發展現狀及存在的主要問題進行剖析，并對全國各省區市的地方財政相關面板數據進行區際比較，全面地評價典型地區地方財政發展的可持續性；之后，根據建立的地方財政收支回歸方程，基于系統動力學原理，構建地方財政可持性指標的測度模型，進而預測“十三五”時期地方財政發展相關指標的變化態勢；最后，從強化稅收征管、完善財政管理體制、落實稅收優惠政策、合理控制地方債務等方面提出相應的優化策略，為更加科學地制定地方財政發展“十三五”規劃提供技術支撐和決策依據。

地方財政可持續性地方財政赤字財政收支財稅改革

進入經濟新常態以來，為保持我國宏觀經濟穩定發展，增強市場活力，政府有關部門陸續出臺了一系列減收增支的積極財稅政策，在一定程度上對增加地方財政收入產生了較大壓力。同時，地方財政收入增長動力不足與地方公共財政支出規模增加矛盾突出，地方財政赤字擴大的現象也愈發凸顯。為增強地方經濟持續發展的后勁，基于對地方財政發展的系統分析，評測地方財政的可持續性和制定優化策略更顯緊迫。陜西作為連接和帶動我國中西部地區經濟發展的重要樞紐和建設“一帶一路”戰略的新起點，在資源稟賦、經濟結構、產業基礎、區位條件、政策支持等方面具有一定的典型性。當前對地方財政發展的相關研究多為現狀評估[1-2]，為進一步保持我國地方財政收支增長的總體均衡，確保地區經濟社會運行健康平穩，以陜西省地方財政發展為例進行研究，可以為我國其他地區制定財政發展目標和出臺相關策略提供有益參考。

一、陜西地方財政發展概況及省際橫向比較

近年來，陜西省地方財政收入穩步提升，1995年至2014年全省財政收支年均分別增長22.4%和22.5%。2015年，陜西省地方財政收入2059.6億元，同比增長9%，地方財政支出4375.5億元，同比增長10.4%①數據源自《2016中國統計摘要》。，全省財政收支增速大體持平。

在不斷深化地方財稅體制改革，增強財政宏觀調控和應急能力的同時，陜西不斷加大地區基礎設施建設投入，使制約經濟發展的瓶頸得到了一定緩解，推動了地區經濟企穩回升，但受宏觀經濟增速放緩、產業結構調整等多種因素疊加影響，陜西經濟增速總體仍呈現逐年下降的態勢。2015年，地區生產總值增長8%，比2010年的14.6%下降了6.6個百分點。全省八大支柱工業中規模最大的能化工業，受油煤等能源產品量價齊跌的影響，其增速最低，這都不可避免地對實現地方財政收入“穩中有升”目標造成了不小壓力。而陜西地方財政稅收來源結構單一等因素，使得上述影響進一步放大。盡管地方非稅收入呈現上漲態勢，但伴隨實施的結構性減稅政策，取消和停征了部分行政事業性收費，增值稅、所得稅等主體稅收持續負增長，使地方財政收入增長形勢不容樂觀。同時，社會保障、教育醫療、污染防治以及其他民生項目等剛性支出不斷增加，給地方財政也帶來不小壓力。此外，地方政府性債務風險總體可控，但一些地區和部門的負債率較高，個別地方和部門執行財經紀律不嚴，存在擠占挪用、虛報冒領，甚至套取財政資金等違規問題。

為更加科學地評估陜西省地方財政發展在全國的基本情勢，本文選取了部分代表性指標進行省際之間的比較分析。其中，地區人均財政收入、單位GDP地方支出能夠體現地區經濟發展與其財政收支的適應性；地方財政收支結構能夠分別反映出地方財政收入的主要來源和主要支出去向及其相應比重；地方財政赤字率能夠體現財政收入與支出的平衡協調關系；地區企業對地方財政的貢獻程度、地區社保支出效率等因素能夠反映地區經濟發展對地方財政的貢獻和地方財政對社會民生的保障情況。具體而言，本文選取2000年以來地區人均財政收入、地區單位GDP財政支出、地區財政收支結構、地方財政赤字占GDP比重（地方財政赤字率）、地方規模以上企業稅金與單位銷售產值之比、社會保障和就業支出的績效水平六個指標，結合國家統計部門已公布的資料，對陜西與全國其他省區市（港澳臺除外，下同）尤其是與西部其他地區的財政發展進行面板數據區際比較。

1.地區人均財政收入

自“九五”末至“十二五”期間，全國各省區市的人均財政收入明顯呈現不斷增長的態勢，其中，“九五”末，“十五”末、“十一五”末和2013年，陜西人均財政收入分別位居全國第21位（西部第6位）、第19位（西部第5位）、第14位（西部第3位）、第16位（西部第5位），尤其近十年來，從人均財政收入總量上看，陜西省人均財政收入較西部地區的內蒙和重慶兩地還有不小差距。從地方人均財政收入的增長速度看，2001年-2011年間，陜西人均財政收入增幅約26.47%（西部第3位，僅次于重慶、內蒙），“十二五”期間，2012年和2013年陜西的地方人均財政收入增速明顯放緩至不足8%（西部倒數第2位），反映出陜西省地方財政收入增長需求的迫切性非常強烈。

2.單位GDP地方財政支出

從全國總體情況看，地區單位GDP地方財政支出逐年增加，西部地區的單位GDP地方財政支出大于中東部地區，反映出，我國東中部地區的地方財政支出對本地GDP的促動效應大于西部地區。陜西省的財政支出對地區GDP的促動效應在2000年、2005年、2010年、2013年分別位于全國第24位（西部第5位）、第20位（西部第4位）、第20位（西部第4位）、第17位（西部第3位），說明陜西省地方財政支出促動地區經濟發展的作用愈發明顯。此外，2011年之前，陜西省單位GDP財政支出增速為4.34%（西部倒數第2位）。這反映出，相對其他一些西部地區，陜西地方財政支出隨地區經濟發展的平均增幅偏小。進入經濟新常態后，受國內外宏觀經濟復蘇乏力的影響，2012年和2013年，陜西省單位GDP財政支出年均增幅為-1.74%（西部倒數第2位）。

3.地方財政收支結構

陜西地方財政收入與當年GDP在全國排名均位于中游水平，其中，營業稅和企業所得稅在全國和西部地區排名略靠后。這表明，陜西地區經濟增長活力和企業發展后勁相對不足。1998-2013年，陜西增值稅年均增幅18.69%，位于全國第4位（西部第3位）、營業稅年均增幅20.92%，位于全國第12位（西部第8位）、企業所得稅年均增幅28.54%，位于全國第5位（西部第4位）。研究認為，歷年陜西的營業稅增幅相對于其他三個主要財稅來源偏低，需要進一步提升地區消費市場活力和進一步挖掘支撐地區消費的積極因素。此外，近年來，全國多數地區的地方財政已將非稅收入作為其中的一個主要來源，尤其，中西部欠發達地區地方財政對非稅收入的依賴程度明顯高于東部發達地區。陜西地方財政非稅收入中的地方財政專項收入、地方財政行政事業性收費收入的年均占比超過50%，自2008年后，其年均增速達到46.77%，2013年達到7.18%（全國第13位、西部第5位），較一些東部發達地區明顯偏高1-2倍。這表明，陜西等一些西部地區仍需進一步改善企業經營環境和強化落實相關財稅優惠政策。

從全國各省區市財政支出結構的總體情況看，2013年陜西省財政支出在全國排名第16位（西部第4位），其中科技支出占當年財政收入的比重在全國排名第27（西部第8位）、教育支出占比在全國排名第5（西部第1位）、社保就業支出占比在全國排名第7（西部第3位），并結合陜西省財稅支出主要項目的增長速度分析可知，2007年-2013年陜西省科技支出年均增幅19.29%，位于全國第22位（西部第9位）、教育支出年均增幅26.07%，位于全國第4位（西部第2位）、社保就業支出年均增幅21.75%，位于全國第11位（西部第9位）。科技創新作為地區經濟結構轉型升級的主要引擎，陜西省與之相關的財政支出在全國和西部地區的排名相對靠后，約為東部發達地區的1/4至1/5，一定程度上影響了科技創新積極性的充分發揮，促使先進科技成果轉化應用動力不足成為制約地區經濟發展的“短板”。

4.地方財政赤字率

在不考慮轉移性收入的情況下，2000年、2005年、2010年、2013年四個時期，我國中西部地區的地方財政赤字率明顯高于東部發達地區。這表明，一方面，東部發達地區對地方財政赤字控制相對較好；另一方面，我國東部發達地區的經濟規模、地方財政收入與地方財政支出相對更為協調。這表明，我國中西部地區應更加重視和采取相應措施預防和化解地方財政赤字可能產生的信貸風險。此外，“九五”末，陜西省地方財政赤字率為8.69%（全國第8位、西部第8位）、“十五”末9.24%（全國第10位、西部第9位）、“十一五”末12.45%（全國第13位、西部第10位）、2013年11.83%（全國第15位、西部第10位），這表明，陜西省地方財政赤字率呈現整體上揚態勢，但其增幅相對其他部分省區市而言在逐漸減小，從全國的第8位已經退后至第15位，與安徽省基本持平，在西部地區略高于重慶、內蒙，盡管陜西在控制地方財政赤字方面做出了積極努力，但其地方財政赤字率仍是東部發達地區的4-5倍。

5.單位產值的地區企業稅收貢獻

地方財政對本地區主要企業生產銷售價值的依賴程度，在一定程度上可用地方規模以上工業企業的稅金與單位銷售產值之比，也即單位產值的地區企業稅收貢獻。研究認為，我國東部發達地區單位產值的企業稅收貢獻較中西部欠發達地區偏低，這表明，中西部欠發達地區地方財稅對主要企業的經濟依賴程度更高。此外，多數地區該比重略有下降，反映出，近年來我國工業在面臨產業結構和技術的轉型升級背景下，地方政府財政來源的主要支撐正逐漸向其他領域轉移，尤其，湖南、安徽、四川、重慶、云南等中西部地區，這種地方財政來源多元化的趨勢更趨明顯。就陜西而言，2000年其單位產值的地區企業稅收貢獻為2.51%（全國第7位，西部第5位），2005年其比重為2.70%（全國第4位，西部第3位），2010年為3.21%（全國第7位，西部第5位），2013年達到3.11%（全國第7位，西部第5位）。這表明，陜西省的單位產值的地區企業稅收貢獻始終較高，作為地方財稅的主要來源之一，此類企業多為國有或國有控股企業，近年來，受宏觀經濟和產業政策調整等因素影響，其對地方財政收入的貢獻力有所下降。

6.地區社保就業支出的績效水平

社會保障和就業支出的績效水平關系到地區民生改善的效果，用城鎮職工工資總額與地方社會保障和就業支出的比值表示城鎮職工工資水平對地方社保就業支出的彈性，能夠反映出地方政府通過社保就業支出促動地區民生改善的績效水平。“十一五”以來，總體上，我國東部發達地區的社保就業支出高于中西部欠發達地區，但多數地區，尤其是中西部地區的社保就業支出的績效水平相對之前有所下降，2008年之后隨著我國政府相繼出臺的一系列關于“保增長、擴內需、調結構、促改革、惠民生”的舉措，尤其部分民族地區受到國家相關政策的支持，其社保就業支出的績效水平在不斷上升。2007年陜西省地區社保就業支出的績效水平為4.48（全國第16位、西部第6位）、2009年為3.62（全國第17位、西部第5位）、2011年為4.21（全國第16位、西部第4位）、2013年達到4.84（全國第16位、西部第3位）。這表明，陜西省地區社保就業支出績效水平在全國排名與同期的地區GDP排名大致相近，位于全國的中游，近年來雖有所上升，但仍約為東部發達地區的1/3，與東部發達地區相比需進一步提高的空間較大。

二、地方財政發展目標的可持續性測評

1.地方財政收支的回歸模型

地方財政收入變化與能夠反映出宏觀經濟發展情況的地區GDP、能夠反映地方工業發展情況的地方規模以上工業企業主營業務收入密切相關，作為主要稅種之一的企業所得稅也反映出地方財政收入來源的質量，而地區消費品零售總額能夠反映出地區的消費市場繁榮程度，進而在一定程度上反映出地區營業稅稅源質量的變化。同時，地方財政收入情況、地區固定資產投資需求、地區居民尤其是就業職工收入保障水平的變化也影響到地方財政支出的規模和結構。因此，為準確測評地方財政發展目標，這里將地區GDP、地區規模以上工業企業的主營業務收入（COR）、地區社會消費品零售總額（TRCG）作為構建地方財政收入（FIC）模型的重要參數；將地方財政收入、地區城鎮在崗職工平均工資（WI）、地區固定資產投資總額（FAI）作為構建地方財政支出（FEX）模型的重要參數，并基于國家統計局和陜西省財政廳已公布相關數據資料，對1995年-2014年陜西省的財政收支與其分別對應的自變量指標數據進行分析和對數化處理后發現，FIC、FEX分別與其對應各指標具有較好的線性正相關關系，進而運用最小二乘法進行回歸建模，相應的數量方程分別為，

地方財政收入的回歸模型方程：

LOG(FIC)=1.8246*LOG(GDP)-0.4999*LOG(COR+ TRCG)-5.1873；

地方財政支出的回歸模型方程：

LOG(FEX)=-0.2685*LOG(FAI)+1.8832*LOG(WI+ FIC)-9.6129，

兩個方程的擬合優度均大于0.99，其相關參數估計和顯著性檢驗均較理想，將各自變量指標的歷史數據代入回歸方程，其因變量的擬合值與實際值平均誤差率分別為4.26%和3.62%，滿足不超過5%誤差控制范圍的模型驗證要求。

2.地方財政的可持續性評測

近年來，陜西地方財政赤字率在全國排名雖逐漸后退，但與西部地區的重慶和內蒙相比仍偏高，與東部沿海發達地區相比更高。研究認為，保持地方財政可持續發展的關鍵調節手段在于保持地方財政收支的基本平衡，有效地將地方財政赤字控制在適于地方財政實際和地區經濟可承受的合理范圍之內。為更加科學地測度地方財政的預期指標，將地方財政收入、地方財政支出、地方財政赤字率作為重點測評指標，根據系統動力學（System Dynamics，SD）建模理論[3]，基于VensimPLE 6.3平臺，構建地方財政可持續發展SD模型（圖1），模型中，地區GDP增長率為速率變量，相應的地區GDP為水平變量，地方財政收入和地方財政支出變量方程采用地方財政收支回歸方程。

圖1　地方財政可持續發展SD模型的系統流圖

結合陜西歷年來經濟增速變化和未來陜西經濟增長預期，設定“十三五”和“十四五”時期其GDP年均增速分別為8.5%-10.0%的較高增長速度、7.5%-9.0%的中等增長速度、6.5%-8.0%的較低增長速度的三種情景，對SD模型中主要預測指標在不同GDP增速下的變化態勢進行系統仿真（表1）。

表1　三種經濟增速下陜西財政可持續發展指標預測

由表1可知，為實現“十三五”陜西省地方財政發展目標，需要保持適當的經濟增長速度，根據模型預測，地區經濟增長速度較低的條件下，未來的陜西地方財政赤字和地方財政赤字率相對較高，“十三五”末，預計分別將達到3472億元和12%左右，而經濟增長速度較高的情況下，預計“十三五”末全省地方財政赤字率約為10.5%，在2025年，經濟高速增長下的財政赤字率約為經濟低速增長下的一半左右。此外，當地區經濟增速較低情況下，至2025年陜西省地方財政赤字仍將呈現擴大態勢，而經濟中等增速和經濟高增速的情況下，地方財政赤字由擴大轉向逐步縮小的“拐點”將分別出現在2025年和2022年。結合近年來陜西宏觀經濟走勢，未來地區GDP保持中等增速的可能性較大，隨著地區經濟的增長，地方財政收支也會不斷擴大，在“十三五”與“十四五”時期，陜西地方財政收入和地方財政支出的年均增速預計將分別保持在12.5%-13.5%和9.0%-10.0%。

綜上認為，“十三五”時期，保持陜西的GDP年均增速在9.0%左右的情況下，其地方財政收入和地方財政支出的年均增速將可分別達到13.0%和9.5%左右，地方財政赤字率可控制在10.5%左右，實現地方財政可持續發展的可能性較大。

三、地方財政可持續發展的優化策略

為實現地方財政收入與地方財政支出持續協調增長與合理地控制地方財政赤字水平，進而實現“十三五”時期全省地方財政可持續發展和為陜西省地區經濟增長提供持續動力支持，根據未來五年陜西省地方財政收支增幅達到13.0%和9.5%左右和合理有效控制地方財政赤字率在10.5%左右的預期目標，提出以下優化策略：

1.穩定地方稅收來源，創新稅收征管手段

隨著“營改增”逐漸全面推開，過渡期內應盡快做好陜西地方稅源變化的跟蹤監測分析，在積極向中央爭取增值稅中地方占比部分適當提高至40%左右的同時，應充分利用好煤炭資源稅計征改革的契機，結合陜西稅收和煤炭企業發展實際，根據已確定的6%稅率上限適時浮動，既可實現彌補稅費清理對地方財政收入的不利影響，又不至于使煤炭企業稅負過重；有序開展即將開征的“環境保護稅”、“遺產稅”等相關稅源的前期準備工作[4]；盤活當年沉淀的財政資金，統籌安排盤活地方財政存量資金任務清單和時間表，結合陜西當前經濟社會發展需要，可將政府性基金項目中結轉出的較多資金重點投向科技創新、民生改善、節能減排、基礎設施、公共服務等領域。此外，還應積極創新稅收管理方式，降低征稅成本，依托大數據分析平臺的技術運用，對地區的稅收征管對象進行分級分類管理，強化對重點稅源企業的監測預警，使稅務部門與工商、發改、工信等部門在主要企業非涉密經營信息實現共享，確保稅收有效征管和及時準確掌握地區經濟運行情況。

2.提高財政支出效率，完善財政管理體制

以PPP模式的推廣應用為著力點，應進一步明確政府、社會資本和金融機構的各自行為邊界[5]；依據已公布的地方PPP項目庫清單指引，在拓展融資渠道的同時，推動各類社會資本參與公共產品和服務的公平、有序競爭；結合市場效率與公共服務需求，進一步優化地方財政支出結構，提高陜西地方財政支出中科技支出所占比重至2.5%以上；加強地方財政支出績效評價，促進地方財力高效配置，使科技創新成為經濟結構調整的主要驅動力。此外，還應進一步完善地方財政預算管理體系，加大對政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，進一步擴大部門預決算范圍，在現有財政收支分類科目的基礎之上，細化和增加按照經濟分類的公開內容；對目前陜西財政政策強化問題分析、做好財政收支趨勢預測、測算改革后財政收支情況、擬定財政收支政策改革方案；強化三年滾動財政規劃對年度預算約束，提高財政預算的統籌能力，在科技教育、農田水務、社保就業、醫療衛生等方面，對擬增補的支出事項必須與中期財政規劃相統一，制定延續地方財政政策時應統籌兼顧多個年度財政發展。

3.落實財稅優惠政策，營造良好市場環境

隨著財稅制度的不斷規范和政府簡政放權工作的深入推進，不斷擴大的地方非稅收入不僅會侵蝕稅基、增加稅負，還對經濟增長潛力形成抑制，其進一步提升的空間不會很大。對符合要求的國有企事業單位在重組改制中，政府部門應保證其享受所得稅遞延納稅政策和免繳三年土地增值稅等稅收優惠，為資產重組各方減輕負擔，有利于落實大眾創業和萬眾創新相關政策。同時，應加大宣傳和推動新興產業創業投資基金申報，發揮政府基金的杠桿作用，吸引相關企業、金融機構等各類資本積極參與，為加快實現陜西經濟結構調整和戰略新興產業快速成長發展提供有力支撐。此外，2015年上半年陜西非公經濟對地區GDP的貢獻率達到67.3%，帶動地區GDP增長4.9%，已成為本地經濟穩增長的重要力量。因此，在規范定額征稅管理、簡化納稅程序、認真落實對符合規定的中小微企業所得稅減半征收等企業減負政策方面，對于改善非公經濟發展的市場環境和進一步釋放企業發展的活力，涵養地區的就業潛力，提高稅收收入占地方財政收入的比重都至關重要。

4.合理控制地方債務，促進財政持續發展

根據陜西地方財政發展的實際需要，適時適度發行一定規模的地方一般債券和定向債券，以此降低政府融資成本、減緩債務風險、帶動經濟發展。此外，還應將政府財政預算、舉債和償債都能納入人大監督范圍，甄別出政府債務，鎖定債務余額，將政府存量債務區分為一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入基金預算管理，并列入當年預算，保證還本付息，積極清理存量債務[6]；通過PPP模式將一部分政府債務逐步置換為企業債務，以保證政府財政能夠更加集中地用于迫切需要改善的民生領域；應協調好配套專項轉移支付與非配套專項轉移支付之間的比例關系，避免給下級地方部門增添新的財政負擔；進一步強化地方財政預算監管，有序推進地方政府的債務公開，對政府債務的穩健性進行評價，不斷規范政府與銀行間的借貸行為，在現行的地方政府部門行政績效考評體系中增加對地方財政赤字和地方債務風險控制的評價指標。

〔1〕 匡小平.論地方財政可持續性的分析方法［J］.財經理論與實踐，2004，06：77-80.

〔2〕 唐祥來，孔嬌嬌.地方財政可持續性實證檢驗：江蘇1995-2010［J］.經濟與管理評論，2014，01：72-77.

〔3〕 鐘永光，賈曉菁，錢穎.系統動力學（第二版）［M］.北京：科學出版社，2013，08.

〔4〕 張斌，關昕.中國環境稅立法：現實難題、國際借鑒和相關對策（英文）［J］.China Legal Science，2015，04：39-59.

〔5〕 査勇，梁云鳳.在公用事業領域推行PPP模式研究［J］.中央財經大學學報，2015，05：19-25.

〔6〕 李本松.論我國地方債產生的根源和新常態下的解決對策［J］.現代經濟探討，2015，05：45-48.

【責任編輯成丹】

F812.7

A

1672-9544（2016）07-0069-06

2015-11-27

周賓，副研究員，研究方向為區域可持續發展；武永義，所長，研究員，研究方向為地方財政改革與發展。

本文為《陜西省財政發展“十三五”規劃》支撐研究課題：“‘十三五’時期陜西省財政可持續發展目標研究”（15SCZ-1）的階段性成果。