地方國庫現金管理與政府債務管理間的協調與配合

課題組

(人民銀行合肥中心支行國庫處，安徽 230091)

地方國庫現金管理與政府債務管理間的協調與配合

課題組

(人民銀行合肥中心支行國庫處，安徽 230091)

內容提要：2015年以來，我國地方國庫現金管理與政府債務管理工作推進加快，作為政府資金管理的兩面，二者協調配合對提高政府資金使用效率、改善政府債務結構顯得尤為重要。本文在分析我國地方國庫現金管理與債務管理現狀基礎上，以安徽為例，闡述我國開展地方國庫現金管理與債務管理協調配合的必要性，通過介紹發達國家二者協調配合的主流模式，結合我國實際，對我國地方國庫現金管理與債務管理協調配合模式進行簡單設計，以期對我國地方國庫現金管理與債務管理協調配合有所借鑒。

國庫資金現金管理債務管理協調配合模式設計

近年，我國地方國庫現金管理和政府債務管理都獲得快速推進，但二者之間尚缺乏有效協調配合。根據發達國家經驗，國庫現金管理和政府債務管理從一開始就如同硬幣的兩面，二者密不可分、互為推進，加強二者的協調配合，對提高國庫資金使用效率、優化政府債務結構，具有積極作用。當前，我國經濟下行壓力不減、地方政府債務風險不斷累積，而國庫庫存居高不下，在此背景下，加強地方國庫現金管理和政府債務管理協調的研究，具有重要現實價值。

一、地方國庫現金管理與政府債務管理現狀及問題

（一）地方國庫現金管理穩步推進，操作規模快速擴張

2006年12月，我國中央國庫現金管理操作正式啟動，截至2015年10月底，累計開展商業銀行定期存款操作86期，投放資金35796億元，實現收益621.38億元。在中央國庫現金管理操作日趨成熟的同時，我國地方國庫現金管理近年也在穩步推進。2014年12月，人民銀行、財政部聯合頒布了《地方國庫現金管理試點辦法》，并選擇北京等6個地區進行試點①具體為北京、上海、廣東、深圳、黑龍江、湖北。；2015年5月，又進一步完善質押品體系建設，將地方債納入質押品范圍②財政部、中國人民銀行、銀監會聯合下發《2015年采用定向承銷方式發行地方政府債券操作規程》（財庫〔2015〕102號）。。截至2015年10月底，全國六大試點地區共開展商業銀行定期存款操作25期，累計投放國庫資金6060億元，較同期中央國庫現金管理操作規模還多1460億元。

（二）地方政府舉債體制日趨規范，“自發自還”漸成常態

1994年頒布的《預算法》規定，地方政府不得自主發行債券。但在實踐中，為解決社會管理和經濟建設中資金問題，地方政府直接舉債或通過融資平臺舉債等現象普遍存在。為引導地方政府規范債務管理，2009年起，財政部以“代發代還”方式替各地發行政府債券。2014年5月，中央開始在上海等10個省市試點地方政府債券“自發自還”；同年9月，在新《預算法》框架下，正式賦予地方政府依法舉債權限，并要求將債務納入預算管理。2015年起，全國31個省級政府及5個計劃單列市均可自主發行地方政府債券。截至10月20日，全國34個地方政府債券發行主體（西藏和深圳尚未發債）共發債2.63萬億元，其中，新增債券0.48萬億元，置換債券2.15萬億元。

（三）二者尚相互割裂，但后續協調配合存在較大空間

目前，地方國庫現金管理由人民銀行、財政部聯合開展，試點范圍、操作規模、操作時機等都由雙方共同決策。但地方政府債務管理主要是由財政單方主導，舉債規模、發行程序、品種選擇，基本都由財政系統內部獨立決定。可以說，在起步階段，地方國庫現金管理和政府債務管理無論是管理機制還是配套管理等都不具備有機協調條件。但國庫現金管理和政府債務管理作為政府資金管理兩個方面，互補特征顯著，尤其是隨著地方政府債券納入國庫現金管理質押品范圍后，二者后續協調配合存在較大空間。

二、地方國庫現金管理與政府債務管理協調配合的必要性分析——以安徽為例

（一）國庫庫存高企與地方債發行規模不斷擴大并存，公共資源配置不夠合理

近年來，安徽省國庫存款余額持續增長并保持高位運行。2009年-2014年，全省國庫存款均值年均增長13.5%，2015年10月末，全省國庫存款余額1244.22億元，為2009年同期的2.7倍。而自2009年起，地方債發行規模逐年上升。2015年，安徽省共發行地方債1294.1億元，為2009年的16.8倍。國庫庫存高位增長與地方債發行規模擴大并存，意味著在地方政府資金大量閑置，未得到充分使用的同時，政府債務高企，還本付息壓力不斷增大。這種資金管理“悖論”在現實中客觀存在，公共資源配置合理性亟待提高。

（二）地方債發行資金的集中出入庫加劇國庫庫存波動，需要與國庫現金管理操作加強配合

由于地方債的發行和償還操作一般時間短、規模大，導致大量資金集中出入庫，會引起國庫庫存在短期內劇烈波動。如2015年6月、8月、10月，安徽省分別入庫地方債資金312億元、351.24億元、469.8億元，不僅直接抬高了發行期國庫庫存規模，并且隨著償債資金的集中撥付，導致庫存短期內快速下降，當月全省國庫庫存極差（最大值與最小值之差）分別達到470.16億元、430.54億元、483.65億元，居年初以來前3位。隨著地方債發行逐漸常態化，要減弱這種資金集中出入庫對國庫庫存波動的影響，其發行時機、規模的選擇應與地方現金管理有效銜接。

（三）部分時點國庫庫存劇烈波動影響區域金融穩健運行，需要地方債發行實施科學調節

現階段，我國政府預算管理體制改革尚在推進，國庫收支運行受多重因素影響，難以做到完全匹配，導致國庫庫存規模不斷波動，尤其是在年末等部分特殊時點，會急劇下降，影響區域金融穩健運行。而地方債發行時機和規模都有很強的可控性，如果操作得當，可以有效對沖國庫庫存劇烈波動給區域金融運行帶來的短期沖擊。2011年-2014年，受各級財政集中撥款影響，安徽省12月國庫支出在當年全部支出中占比均在15%以上，而庫存大幅下降，2013年12月，全省國庫存款減少546.25億元。由于缺乏針對性調控手段，國庫資金年末集中出庫直接推動了金融機構信貸投放擴張。2012 年-2015年，全省金融機構1月新增貸款合計1630.1億元①考慮時滯性，當年12月國庫庫款撥付對信貸的影響一般在次年1月顯現。，較2011年-2014年12月新增貸款合計增長154.9%。

（四）政府債券發行收入成為地方實施“隱性”國庫現金管理的資金來源，亟需引導規范

當前，地方國庫現金管理尚未全面實施，但受多種因素驅使，各地“隱性”操作客觀存在，而地方政府債券收入的大規模集中入庫，也為這種操作提供了可能。據調查，2015年，安徽省在發行地方置換債券期間，某市在債券置換資金到位后，由于待償債務尚未到期，為減少利息損失，將暫時閑置的10.49億元間歇資金轉存至相關商業銀行。需要指出的是，各地開展“隱性”國庫現金管理主要是短期的、區域性逐利行為，而不是在將國庫現金管理置身于與貨幣政策執行以及政府債務管理相協調的宏觀框架下進行的統籌操作，并且，“隱性”操作不夠規范，如缺少有效質押品等，存在資金風險，亟需規范引導。

三、國外地方國庫現金管理與政府債務管理協調經驗介紹

20世紀60年代，美國聯邦政府財政赤字規模不斷擴大，為提高政府資金使用效率，降低政府借貸成本，引入了國庫現金管理理論。70年代起，國庫現金管理在英國、法國、澳大利亞等發達國家逐步開展?？梢哉f，國庫現金管理的產生與政府債務管理密不可分，二者協調配合存在天然“基因”。按照政府間隸屬關系，地方國庫現金管理可分為以美國為代表的分權型和法國為代表的集權型。在不同操作模式下，國庫現金管理與政府債務管理協調方式也有所差異。

（一）發達國家地方國庫現金管理與政府債務管理協調配合經驗

1.美國經驗——分權式管理。美國是典型的分權型國家，聯邦政府國庫總局和各州國庫機構彼此相互獨立。州和地方政府有管理政府資金和債務的充分自由，通過州國庫部門委托地方投資基金公司的方式開展國庫現金和債務管理。目前，美國共有125家地方政府投資基金公司，基金管理公司普遍采用銀行存款和短期債券操作來管理國庫現金。以伊利諾伊州為例，國庫資金由該州國庫總長辦公室負責管理，并設有伊利諾伊基金處專門處理國庫暫時閑置資金。州國庫部門通過招標，委托基金管理公司對本州財政資金進行投資管理，根據當天的收入、次日支出安排等情況，確定次日的投資額度和預留資金。而地方政府則根據自己的收支情況，將次日的閑置資金轉入到州國庫部門投資專用賬戶。基金投資管理公司根據未來一段時間的收支需要，確定投資債券品種和額度，從1天到90天不等。

2.法國經驗——集權式管理。法國國庫單一賬戶采取的是中央集權式。財政部在法蘭西銀行開立國庫單一主賬戶，地方各級財政在法蘭西銀行開設分賬戶，每工作日終了前，分賬戶內資金全部劃轉至主賬戶。由經濟財政工業部所屬的國庫署同時負責管理中央政府、地方政府的現金余額。法國政府將每日國庫現金目標余額確定為1億歐元，資金余額或缺口管理主要以國庫券買賣進行調劑，具體是以美國現金管理國庫券為原型，設計了2-6周的超短期國庫券，在貨幣市場進行國債回購和逆回購。為保證國庫現金管理操作的順利進行，法國政府還加強了國庫現金流預測和控制。每年年初，國庫署對未來12個月內每日現金流進行初步預測，再根據實時信息對預測數據進行滾動更新；日常工作中，國庫署則通過與銀行聯網的信息系統，對現金收支實時跟蹤。

（二）不同模式下地方國庫現金管理與政府債務管理協調配合的共同特點

1.在國庫資金流動性和安全性基礎上，追求收益最大化和債務成本最小化。美國和法國地方國庫現金管理中都力求在國庫資金正常支付需要與充分利用之間達到平衡。美國州和地方政府國庫現金管理操作對象都是閑置資金，已將次日支出安排考慮在內；法國則要求法蘭西銀行賬戶上每日收盤時目標余額為1億歐元。在確保國庫資金流動性和安全性的基礎上，國庫盈余資金才能通過存放在有協議的商業銀行、國庫券逆回購等方式進行投資，以實現提高資金收益和降低債務成本的目的。

2.成立職能明晰的專業團隊，互相密切配合。美國聯邦政府的國庫現金管理和債務管理由美聯儲和財政部的公共債務管理局、財務管理局三個部門來共同完成，聯邦儲蓄銀行一般提供清算、監測現金流、發行政府債券等服務，而公共債務管理局具體負責國債和國庫券發行。美國各州國庫局基金處成立地方政府投資基金公司，專門開展地方國庫現金管理與債務管理。法國經濟財政工業部國庫署負責國庫現金管理，與公共會計司、中央銀行和審計法院，以及政府證券回購一級交易商配合密切。

3.對國庫現金流進行科學預測，為債務管理提供信息支持。美國和法國都建立了完善的國庫現金收支基礎數據庫，并結合經濟運行對當前及未來預算收支狀況進行科學預測后，再決定短期債券的發行時機和發行數量，或在貨幣市場進行國債回購、逆回購等方式來平衡年內國庫收支余缺。為確保預測結果的準確性，各國都加強了國庫現金流的信息跟蹤，如美國通過國庫現金跟蹤系統跟蹤約200個最重要的政府現金收支項目數據，以此來做出短期現金流預測。

4.建立成熟規范的貨幣市場，搭建良好的操作管理平臺。美國已形成了健全的債券市場機制，如信用評級制度、信息披露制度、私人債券保險制度等，對減低發債成本、提高發債效率起到重要作用。法國采取市場化操作的模式開展現金管理和債務管理工作，貨幣市場交易品種豐富、參與主體多樣化、市場流動性強，為有效進行國庫現金管理提供了必要的場所和平臺，保證了國庫現金管理和債務管理的安全性、有效性。

5.推行嚴格的國庫單一賬戶制度，實現政府資金集中管理。從國際經驗來看，無論國庫現金管理采用集中式還是分權式，施行嚴格的國庫單一賬戶制度都是重要前提，只有采用國庫單一賬戶，國庫才能集中掌握、管理和控制政府各類資金，才能實現國庫現金管理與政府債務管理的有效協調和配合。美國中央和地方分別建立了國庫單一賬戶制度，獨立開展現金管理和債務管理。法國中央和各級地方政府均在國庫單一賬戶主賬戶下開設分賬戶，由中央政府統一開展國庫現金管理。

四、政策建議

（一）模式設計

1.操作目標

鑒于我國地方國庫現金管理和債務管理尚處于起步階段，二者協調還需經歷長時期探索，不能一蹴而就。故可考慮“分步走”戰略，確立短期目標和中長期目標，逐步實現二者的協調和發展。短期內，可將加快支出進度，提高國庫庫存資金使用和調度，降低債務發行規模；合理選擇債務發行時機，降低庫存波動幅度作為目標。中長期則可以將建立國庫現金管理和政府債務管理協調機制為目標，通過高效互補的國庫現金管理和債務發行、回購操作，在保障國庫資金安全性、流動性的前提下，使國庫存款保持穩定合理的水平，實現國庫資金收益最大化和債務成本最小化。

2.操作模式

從國際經驗可以看出，單一的分權式或集權式都不符合我國開展地方國庫現金管理的內外在條件。首先，我國各級地方政府投資及預算管理水平參差不齊，分權型操作會加大地方政府高風險投資和過度舉債沖動。并且，由于我國地方政府層級較多、數量龐大，集權型模式將增加管理難度、降低操作效率。

因此，從實際出發，我國可以選擇介于分權型和集權型之間的混合型模式——中央管理框架下的省級集中模式，來開展地方國庫現金管理，并實現與政府債務管理的協調配合。采取中央管理下的省級集中模式，可以便于實現地方國庫現金管理、政府債務管理、貨幣政策執行的有效銜接，也符合現階段我國地方國庫現金管理試點和政府債務發行操作主體都限于省級政府的實際；并且，考慮到我國地方政府級次、發展水平的多樣性，由省級政府按中央規定集中進行地方國庫現金管理在中長期也同樣具有高度適用性。具體操作為：市、縣（區）級國庫根據自身現金流及收支預測情況，定期將滿足短期支出之外的資金劃轉至省級國庫；省級國庫根據地方實際，在中央管理框架下統一進行庫存余額保值增值及債務發行管理工作。

3.參與主體及職責

成立由省財政廳、人民銀行省會城市中心支行相關業務部門組成的地方國庫現金管理小組，專門負責全省國庫現金管理和政府債務管理的協調及業務指導，并組織開展具體操作。

（1）財政部門主要職責：

省財政廳：預測全省短期、中長期國庫現金流變動；監測、統計全省地方政府債務變動；與省級人民銀行分支機構共同制定全省現金管理操作及債務發行方案；牽頭組織招投標相關工作。

各市、區（縣）財政部門：預測本轄區內國庫現金流變動情況；及時統計本轄區內地方政府債務變動；逐級向省財政廳報送庫存資金投放及債務發行需求。

（2）人民銀行主要職責：

省級人民銀行：與省財政廳共同制定全省現金管理操作及債務發行管理方案；根據財政指令完成資金劃撥、入庫相關工作。

各市、區（縣）人民銀行：與本級財政部門共同商定現金管理操作及債務發行管理方案；根據財政指令，按時將庫存資金逐級劃轉至省級國庫。

圖1　地方國庫現金管理和地方債務管理協調操作框架圖

4.操作方式及流程

圍繞不同階段操作目標，我國地方國庫現金管理與政府債務管理協調配合可以選擇不同的操作方式。

短期：將地方政府債務規模與庫存余額掛鉤，控制庫存充裕地區的政府債務發行規模，提高國庫資金使用效益。制定市、縣級政府開展現金管理操作細化標準，將“富余”資金統一劃轉至省級國庫。省級國庫現金管理小組根據國庫收支及現金流預測情況，在中央規定額度內，對全省“富余”資金統一制定現金管理計劃，統籌確定商業銀行定期存款操作及政府債券發行時機及規模，可以在年末集中撥款等特殊時點，發行政府債券適度熨平國庫庫存波動。

中長期：由省級國庫現金管理小組根據中央規定、全省預算安排和庫存盈余情況，結合市場利率走勢，共同選擇國庫現金管理和政府債務管理時機及規模，最大限度提高國庫資金收益、降低政府債務成本。在庫存充足、市場利率上升階段，可增加國庫現金管理操作頻率和規模；反之，則可增加政府債券發行規模。

（二）相關建議

要加強地方國庫現金管理與政府債務管理協調配合，順利實現操作目標，不僅需要相關管理機構的建立，更需要相應配套機制的建設，就目前來說，這些方面我國還存在較大不足。

1.加快制度和機構建設，推進地方國庫現金管理試點擴圍

在當前經濟下行和地方國庫庫存高企的形勢下，應盡快制定相關制度，加快地方國庫現金管理試點擴圍步伐，提高地方國庫資金使用效率，明確地方財政、人民銀行分支機構在國庫現金管理及政府債務管理中的責任分工，以及地方國庫現金管理和債務管理配合決策機制、模式和程序。同時，應完善相關組織機構建設，設立專職部門負責國庫現金管理及政府債務管理工作的研究和推進。

2.加大財政專戶清理力度，深化國庫單一賬戶制度改革

目前，我國國庫單一賬戶改革仍不夠徹底，大量的財政專戶客觀存在，不僅影響國庫資金流轉效率，也對地方國庫現金管理及政府債務管理帶來干擾。要提高地方國庫現金管理和政府債務管理決策的有效性和科學性，有必要進一步推進我國國庫單一賬戶改革，加大財政專戶清理、規范力度，逐步實現將所有財政資金由國庫統一、集中收付。

3.加強國庫現金流預測，提高政府決策科學性

借鑒發達國家經驗，培養專業的國庫現金流預測團隊，探索建立操作性和適用性強的預測模型，為國庫現金管理和政府債務管理操作提供科學的決策依據。同時，應注重對財政、稅務、商業銀行、國庫等部門的資源整合和信息共享，加強對各類政府資金收支運轉信息的適時跟蹤和控制，提高預測的準確性。

4.推進政府債務預算管理，適度提高省級政府債務發行自主決策權

進一步健全分級債務預算管理制度，督促各級地方政府加強債務預算管理，優化債務規模和結構。同時，可適度擴大省級政府在債務發行中的自主決策權，允許省級政府從資金需求、成本等實際出發，在中央規定的總額度內自主選擇地方債發行品種、時機，提高短期地方債券的發行頻率，為國庫存款波動提供相匹配的融資工具并改善地方債務結構。

〔1〕 韋士歌.國庫現金管理及債務管理協調配合.財政研究，2003，（2）.

〔2〕 堯云珍.我國國庫現金管理與政府債務管理協調配合問題探討.武漢金融，2007，（7）.

〔3〕 李海.法國國庫現金管理框架及其對我國的啟示.金融電子化，2009，（5）.

〔4〕 董彥嶺，劉青.國外地方政府債務管理模式：比較與借鑒.青島行政學院學報，2010，（4）.

〔5〕 王秀芳，李寧.地方國庫現金管理研究：思考與借鑒，金融會計，2013，（6）.

〔6〕 傅強.地方國庫現金管理的國際經驗借鑒，南方金融. 2014，（11）.

【責任編輯孟憲民】

F832.2

A

1672-9544（2016）07-0064-05

2016-01-26

課題組組長：翟光明，國庫處處長，高級經濟師；課題組成員：王葵、丁成林、李飛燕、許正山、錢軍、吳佩佩、王春燕、張俊濤。