我國耕地休耕生態補償機制構建與運作思路

鄭雪梅

(中共大連市委黨校，遼寧 116013)

我國耕地休耕生態補償機制構建與運作思路

鄭雪梅

(中共大連市委黨校，遼寧 116013)

內容提要：實施耕地休耕制度是保護土壤和解決糧食生產階段性過剩問題的重要途徑，而能否對休耕農民進行合理補償，又是保證休耕制度持續推進的關鍵。本文在分析耕地休耕生態補償理論基礎和梳理總結美國土地休耕及我國退耕還林實踐經驗的基礎上，提出了未來我國耕地休耕生態補償機制的構建與運作思路。

土壤保護休耕生態補償經驗借鑒

良好的土壤是人類生存和發展的基礎，也是一國最寶貴的戰略資源。我國人多地少，耕地資源一直處于高強度甚至過度開墾狀態，再加上農業化學生產方式和工礦業污染的影響，造成了耕地土質退化、土壤污染嚴重等一系列問題，成為制約農業可持續發展的主要矛盾，也使得近年來農產品安全問題倍顯突出。而與此同時，國內糧食生產“十二連增”，庫存增加較多，倉儲補貼負擔較重?；诒Ｗo土壤及“藏糧于地”的戰略考慮，中共十八屆五中全會首次提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”。隨后，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確部署“重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區”探索實行試點，并且“建立耕地保護補償制度”。農民是休耕生態保護的主要提供者和利益受損者，對他們進行合理的補償，是保障其利益不受損失并確保耕地休耕制度①鑒于輪作也是一種休耕，所以本文將這項制度簡稱為耕地休耕制度。長期持續的關鍵。為此，習近平總書記特別強調“對休耕農民給予必要的糧食或現金補助”。究竟應該怎么補、由誰補、補多少，才能達到生態效益、經濟效益和社會效益“三贏”，這些都需要深入研究。本文將在借鑒前人理論研究和國內外相關實踐經驗的基礎上，系統分析和思考耕地休耕生態補償機制的理論與方法，以期為我國實施耕地休耕工程和建立相應的政策體系提供一些參考。

一、理論基礎和文獻回顧

(一)理論基礎

本文所涉及的生態補償是與國際概念相似的生態(環境)功能付費，主要是依照“受益者分擔”的原則，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，通過財稅、生態購買等經濟政策，實現生態保護的外部效應內在化，以激勵生態產品足額供給的一種制度安排①鄭雪梅.中國生態財政制度與政策研究［M］.成都：西南財經大學出版社，2009：156.。耕地休耕生態補償是指，農民(土地承包經營權人)按照政府的要求，將自己的全部或部分耕地進行休耕和采取相應保護措施，政府運用經濟手段對其利益損失給予彌補的一種制度安排。建立耕地休耕生態補償機制的理論基礎主要是可持續發展理論、外部性理論和公共產品理論。可持續發展理論認為，生態環境和其中的生命支持系統是人類社會最重要的價值源泉，生產力除了包括勞動、資本、土地這三個傳統要素外，還應包括生態環境。人類社會和經濟發展必須建立在保證自然資源和生態環境永續利用的基礎上。這為實施休耕及其補償的正當性提供了理論依據。根據外部性理論和公共產品理論，休耕生態服務具有明顯的外部性特征，又是典型的公共產品，屬于市場失靈領域。解決外部性問題的途徑有兩個：庇古手段和科斯手段。公共產品的提供者也可以有兩個選擇：政府提供和市場(私人)提供。由于耕地休耕的利益受損者涉及數量眾多且分散的農戶，而受益者是社會大眾，這決定了對其產權界定在技術上不可行以及市場交易費用極其高昂，因此，理性的選擇是采取庇古的補貼手段使休耕的正外部性內在化。另外，耕地休耕是一項覆蓋范圍和投資規模都很大的公共工程，其消費的非競爭性、受益的非排他性和巨額投資的私人無法承擔性，決定了這種公共產品的提供必須借助于政府干預才能實現。但由政府提供公共產品并不意味著私人部門不能參與生產，決定由誰生產更有效率的關鍵因素在于市場環境，因此，政府能否創造公平的競爭環境，對提高公共產品的供給效率是至關重要的②鄭雪梅.中國生態財政制度與政策研究［M］.成都：西南財經大學出版社，2009：39.。

(二)相關文獻回顧

目前，國內關于耕地休耕的研究大體分為兩類：一類是從保護耕地的角度探討我國實行耕地休耕的可行性。例如，揣小偉等(2008)主張我國實施耕地休耕，并對不同休耕模式下的耕地保有量進行了測算。崔和瑞等(2006)從重建農村生態環境的視角，探討我國實行耕地休耕的可行性及需要解決的主要問題。羅婷婷等(2015)研究了“耕地紅線”與“休耕”之間的內在聯系，提出建立撂荒、棄耕、退耕還林與休耕的轉換機制。另一類研究是國外經驗借鑒，主要是對美國土地休耕計劃及其補償項目進行總結分析。例如，鐘方雷等(2010)以美國耕地保護和儲備計劃及環境質量改進計劃為案例，分析了美國生態補償項目的設計思路與實踐做法。RalphE. Heimlich(杜群譯，2008)全面介紹了美國自1933年以來實施的主要土地休耕計劃實踐，提出中國實行休耕時可以在設定多元目標、充分補償、長周期及運用法律手段等方面進行借鑒。向青等(2006)在詳細介紹美國環保休耕計劃概況及其效益評估方法的基礎上，總結了該計劃對我國推進退耕還林工程的可借鑒之處。總體來看，對美國土地休耕實踐及借鑒的研究都或多或少涉及到休耕補償政策，而對國內土地休耕的研究目前還主要集中于實施休耕的可行性及相關保障措施上，極少有專門針對休耕補償方面的研究，因此，探索研究耕地休耕生態補償機制是很有必要的。本文擬從梳理分析美國耕地休耕和我國退耕還林的實踐做法入手，探尋未來我國建立耕地休耕生態補償機制的基本思路。

二、實踐經驗借鑒

(一)美國耕地休耕補償經驗借鑒

耕地休耕補償政策最早起源于美國。1933年，迫于生態環境惡化和農產品過剩的雙重壓力，美國開始實行耕地休耕計劃，羅斯福政府頒布了第一部農業基本法——《農業調整法》，對主要農產品制定播種面積配額，規定停耕面積的比例，同時對自愿限產、休耕的農場主給予一定的補償?！掇r業調整法》的出臺將耕地休耕提升到了制度層面，使其成為美國農業的一項基本政策。

1.美國實施耕地休耕補償的主要經驗——以休耕保護儲備計劃為例

自1933年至今，美國陸續頒布實施了20個農業法案，其中多數法案都對耕地休耕及補償政策有所涉及，由此形成了以法律為依據的耕地休耕補償政策體系。這些補償政策主要是依托一系列資金補貼項目來實現的，其中歷時最長、覆蓋面積最大的是“休耕保護儲備計劃”(conservation reserve program，CRP)。CRP項目根據美國1985年通過的食品安全法案設立，1986年起實施并延續至今。主要針對土壤易受侵蝕或具有其他生態敏感性的農業用地，由美國政府提供資金對自愿參與的農民進行補貼，以彌補其損失并扶持其在休耕地上采取長期性植被保護措施(種樹種草等)。CRP由農田服務局負責實施，至今已持續30年，總體來看，其補償機制具有以下特點：

(1)補償機制是動態調整的。CRP的具體措施一直在根據不斷變化的社會經濟狀況和不斷增加的環保需求適時做出調整。一方面，是調整保護目標。從最初只關注土壤侵蝕程度，到1990年以后陸續將改善水質、保護濕地、保護野生動物棲息地納入目標。另一方面，是調整申請篩選方式。在項目初始階段，主要以農民自愿申報與政府審批相結合的方式篩選申請，只要農民申請的補償標準低于或等于農業部確定的最高標準，就可獲得批準。《1990年農業法案》實施后，農田服務局開始采用環境效益指數(Environmental Benefits Index，簡稱EBI)作為篩選申請的標準(EBI的主要計分因素見表1)，項目的申請方式改為以“保護拍賣”(類似于市場競標)的方式進行。首先，農田服務局根據各縣土地相對生產力和旱地平均租金確定土地租金補貼的參考值，然后，農民按自己的休耕機會成本上報愿意接受的租金數額進行投標。最后，農田服務局根據EBI評價體系對每項投標申請進行估算評級，按照評級結果排序來決定接受哪些申請。EBI的計算會根據保護目標的變化和農產品市場變化而作出相應調整。

表1　美國休耕保護儲備計劃環境效益指數（EBI）的主要計分因素

(2)采取政府與市場有效結合的手段，遵循成本效益最大化原則來確定補償標準。美國的休耕補償標準主要按照低于農民放棄生產的機會成本加維護成本之和的上限來確定。1990年之前實行的是固定補償標準，包括土地租金和植被保護措施的實施成本兩部分。1990年之后，為提高成本效率，引入了市場機制，采取競標的方式來分配保護合約。通過競標，將農民提出的愿意接受的最低補償金額加上一部分政府支出與相應的休耕環境效益相比較，最終選出使單位美元支出獲得最大環境效益的投標申請。這種競標機制隱含了自愿與競爭的原則，補償水平由土壤保護購買者(政府)和銷售者(農民)之間的供求狀況來決定。由于農民對數量有限的合約進行競爭性投標時，不得不在提高要價獲得較高凈收益與降低中標機會之間作出權衡，而面對競爭農民不可能過高投標，所以，競標的結果必然能減少過度補償并提高成本有效性。

(3)補償標準差別化、多樣化。美國農業部根據各地土地的相對生產率和租金價格，在各個地方對每一類型耕地制定了不同的最高補償金額，因此，實際執行的休耕租金補貼標準是有差異的、多樣的。另外，在植被保護實施成本補貼方面，規定農民用于種草植樹和植被管護的費用可獲得不超過總成本的50%的補償，由于采取的植被保護措施各不相同，所以最終的成本補償標準也不盡相同。

(4)補償期限較長，最終的期限可根據農民意愿延長。CRP項目的休耕合同期限通常是10-15年(以10年居多)。合同到期的農民可以自動延期一年享受補償(也可以申請提前結束合同)，一年后，還可以申請繼續參與項目。為激勵農民長期休耕，對一些持續簽約的項目，除獲得正常的補償外，政府每年還提供不超過年租金20%的其它經濟資助。CRP項目自1996年起，陸續有合同到期。有研究表明，平均60%的原休耕土地又被納入后續的新的CRP計劃中①向青，尹潤生.美國環保休耕計劃的做法與經驗［J］.林業經濟，2006 （1）：73-78.。

除CRP項目外，美國還有一個覆蓋面廣、持續時間長的休耕補償項目是1956年-1972年的“土壤銀行計劃”。政府從農場主手里租回土地進行休耕(為期3-10年)，轉作保護土壤之用，支付的租費(補償款)以原來的土地生產率為依據，一般相當于10年期內所產的價值。由此創建了606萬至1212 萬hm2閑置土地的“土壤銀行”。當60年代農產品期貨價格上漲時，“土壤銀行”儲備的土地又被大量調出來使用②Ralph E.Heimlich著，杜群譯.美國以自然保護為宗旨的土地休耕經驗［J］.林業經濟，2008（5）：72-80.。

總的來看，美國實施耕地休耕通常與農產品價格波動有緊密的關系。當農產品價格低迷時，就會開始土地休耕計劃。為防止休耕對農業生產造成不利影響，美國政府要求一個縣的所有休耕項目總面積不得超過全縣農業用地總面積的25%，并且對所有農業生態補償項目都有預算和面積的限制。

美國在啟動實施“土壤銀行計劃”和CRP之后，又陸續增設了一系列保護農業生態環境的項目，包括環境保護激勵項目、環境保護強化項目、農業水質項目、野生動物棲息地保護項目。與前2個項目實行休耕不同，后增加的4個項目是針對利用中的土地實施管理和保護的，這6個項目及相關法律形成了較為完善的美國耕地保護補償體系。

2.美國休耕補償經驗對我國的啟示

美國休耕補償經驗對我國的啟示如下：一是要制定一系列法律作為補償機制建立和修改調整的依據；二是預先限制補償預算和休耕面積，可以避免休耕對農業生產造成不利影響；三是建立政府主導、市場運作的生態補償機制，運用一套可操作性強的評價指標體系，引入市場機制(競標機制)，遵循成本效益最大化原則來確定補償標準，可以大大提高補償資金使用效率。四是根據不同區域自然條件和經濟條件的差異性制定不同的補償標準，才能更合理地彌補農民損失；五是除實施休耕以外，還應對利用中的土地采取的環保措施予以補償，這樣才能更好地保護耕地和農業生態環境。

(二)我國退耕還林補償經驗借鑒

我國的退耕還林(草)工程(以下簡稱為退耕還林)在實施背景上與美國的耕地休耕類似，主要是由于水土流失加劇、生態惡化和糧食生產過剩、庫存積壓嚴重。為解決這些問題，我國政府于1999年啟動了退耕還林工程，對易造成水土流失和沙化的耕地(尤其是25度以上的坡耕地)實行退耕，農戶在退耕地上造林或種草后，政府對其進行補償。實際上，退耕還林是耕地休耕的一種特殊形式。因此，總結分析退耕還林及其補償的實踐經驗和教訓，對未來建立耕地休耕補償機制是很有參考價值的。

表2　我國退耕還林工程分階段補助標準

1.從退耕還林及其補償實踐中應汲取的經驗和教訓

在16年的退耕還林歷程中，我國形成了一套行之有效的組織和管理辦法，取得了一定的經驗，但也存在很多不足之處，主要有：

(1)退耕還林及其補償政策的調整變化較大且突然，難以讓退耕農戶產生穩定預期。從1999年開始試點至今，工程經歷了“啟動—迅速擴張—暫?！賳印钡那圻^程，其補償標準也經歷了“先高后低再高”的跌宕變化(具體補償標準見表2)。造成這種“大起大落”的原因主要有三個：其一，缺少總體規劃和分階段規劃。對退耕還林工程缺少一個整體的推進規劃和分階段實施規劃，使退耕還林及其補償政策基本處于“走一步、看一步”的被動式推進狀態。其二，沒有預先在退耕與糧食生產之間建立“防火墻”。實施退耕還林工程的重要目的之一是平衡糧食供求矛盾，這就決定了該工程及其補償政策的設計和調整與糧食供求狀況之間必然有緊密的聯系。在初始階段，補償方式選擇以糧食補助為主，主要目的是以此消耗大量的糧食儲備；而補償標準設定得相對偏高，也有幫助國有糧食企業減虧的考慮。但由此卻刺激了退耕還林規模迅速擴張①，在2000年以后糧食生產連年下降的大背景下，這種政策設計觸發了“補償標準高→工程規模迅速擴張→擔心影響糧食安全→標準降低、工程暫?！钡亩嗝字Z骨牌效應，直接導致了2007年暫停退耕還林并大幅削減已退耕地補償標準的“急剎車”式調整。其深層次原因就在于，沒有在退耕與糧食供求之間進行關聯控制，亦即，沒有預先對退耕面積、比例及補償預算作出嚴格限制。其三，補償標準過于單一且固定，也是造成其調整變化劇烈的一個原因。補償標準只區分了南方地區和北方地區，這種類似“一刀切”的劃分方法雖有利于減少執行成本，但由于沒有充分考慮不同地域自然條件和經濟的差異性，難以合理彌補不同地區休耕農戶的實際損失。而且，采取固定費用支付形式也使其更缺乏靈活性。退耕還林及補償政策的急劇調整，讓農民對其穩定性產生了疑慮，一些地方因此而出現了退耕地被復墾和砍樹毀林的苗頭，造成了一定的負面影響。

(2)補償以縱向財政轉移支付為主，財政壓力較大。我國的退耕還林是世界第一大生態工程，覆蓋25個省(區、市)，直接惠及3200萬農戶、1.24億農民①數據來自國家林業局退耕還林辦公室2007年7月13日發布的退耕還林工程簡報第10期（總第90期）。來源：退耕還林網http：//tghl. forestry.gov.cn.，需要的補償資金量巨大。但目前退耕還林的補償主體只限于政府。到2013年末，中央累計投入退耕還林工程的資金達到3542億元②資料來源：國家林業局局長趙樹叢在2014年9月28日召開的全國退耕還林實施工作電視電話會議上的講話.，這對中央財政來說無疑是一筆不小的支出。除中央政府拿“大頭”外，地方政府也在工程推進過程中承擔了一部分費用支出，大體分為兩類：一類是工作經費。工程組織實施中發生的大量費用，包括糧食調運費、檢查、驗收等工作費用，都是由縣(市)級基層政府承擔的。另一類是“主動補位”產生的補償支出。在2007年國務院暫停退耕還林并將補助標準大幅降低之后，很多地方政府為鞏固既有成果和減少退耕戶的損失，不僅以地方財力提高了補助標準，還先行自籌資金繼續該項工程。這些支出有力地推進了退耕還林工程，但也對地方財政形成了一定的負擔，特別是對財力本來就弱的縣(市)級基層政府，沉重的工作經費負擔使其不堪重負，一些地方出現了擠占、挪用種苗款和其它資金的現象③中國國際經濟交流中心課題組.穩定和擴大退耕還林的幾點建議［J］.全球化，2014（11）：37-44.。到目前為止，退耕還林補償基本是以中央→地方，上級政府→下級政府的縱向財政轉移支付方式實現的，退耕還林的直接受益者——相關行業(林業、旅游業)和受益區的居民并未對退耕區(生態服務的提供者)進行補償(即橫向生態補償)。在財政資源比較有限的情況下，這種由政府(特別是中央政府)作為唯一補償主體的補償形式給財政帶來了巨大壓力，很難長期持續下去。

(3)補償既要考慮休耕農戶的直接經濟損失，也要考慮其長遠生計。在初始階段，退耕還林補償內容只包括直接經濟損失。而隨著工程推進，退耕農民的可持續生計問題凸顯，于是，到第二個補助周期，中央另外安排了鞏固退耕還林成果專項資金，用于退耕農戶的基本口糧田建設、農村能源建設、生態移民以及補植補造，取得了較好的效果。這一經驗在今后的休耕補償實踐中可以學習和借鑒。

2.退耕還林補償實踐對未來耕地休耕的啟示

首先，鑒于耕地休耕與糧食供求之間有密不可分的關系，應當預先設置“防火墻”：規定休耕面積和補償預算上限。這既可以防止出現休耕規模盲目擴張影響糧食生產的潛在風險，又能保障休耕政策不受糧食供求變化的影響而劇烈調整。其次，實施休耕應制定長期規劃和分階段中期規劃，既對休耕及補償進行整體設計，又可隨形勢變化而進行微調。第三，補償標準不能簡單“一刀切”，要差異化、多樣化。第四，建立縱向生態補償與橫向生態補償相結合的補償機制，在財政資金兜底的基礎上，大量引入社會資金，更有利于耕地休耕工程的持續推進。最后，退耕還林補償政策所采取的“中央補貼+專項資金”的方式值得借鑒。中央補貼用于彌補農民直接經濟損失，專項資金用來扶持農民轉產發展，解決其可持續生計問題。

三、我國耕地休耕生態補償機制的基本內容及運作思路

(一)試點休耕地區的耕地質量現狀

按照“十三五”規劃綱要的部署，耕地休耕制度重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區探索實行。這三類地區的耕地現狀不容樂觀。目前我國最大的“漏斗區”是華北平原(因多年超采地下水造成)，其中最大的一個漏斗面積達8800km2。一些漏斗區的地表土層已被破壞，不適宜耕種。重金屬中—重度污染覆蓋面積232.53萬hm2，輕微—輕度污染覆蓋面積526.6萬hm2，①數據來源：2015年6月25日中國地質調查局發布的《中國耕地地球化學調查報告》（2015）。分別占耕地總面積的1.72%、3.9%。西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大。另外，我國水土流失強度大，侵蝕重，土壤侵蝕總面積294.91萬km2，②資料來源：2013年3月26日水利部和國家統計局聯合發布的《第一次全國水利普查公報》。約占陸域國土面積的30%?；哪?、沙化及有明顯沙化趨勢的土地面積分別為261.16萬km2、172.12萬km2和30.03 萬km2，③資料來源：2015年12月29日，國家林業局局長張建龍在國新辦新聞發布會上介紹第五次全國荒漠化和沙化監測結果。共計約占國土面積的48.25%。水土流失及荒漠化、沙化土地面積巨大，已成為我國最為嚴重的生態問題。在這些地區的部分耕地實施休耕，讓土壤休養生息，已是刻不容緩。

(二)耕地休耕生態補償機制的構建及基本內容

為保證休耕制度順利實施，調動農民的參與積極性至關重要，因此，必須建立科學合理的生態補償機制，其基本內容包括：

1.確定補償主體

根據“受益者分擔”原則和公共產品的層次性特征，休耕生態補償的補償主體應當包括中央政府、省級政府、市級政府、休耕地區對應的受益企業和消費者(包括非政府組織等，下同)。這是因為，從總體看，休耕所提供的生態公共產品(生態服務)是全國性的，比如恢復土壤肥力、提高糧食生產能力和保障農產品安全，其受益者是所有的農產品消費者，受益范圍覆蓋全國，這種全國性公共產品應該由中央政府提供補償。同時，從具體地區看，休耕所提供的生態公共產品也有些是地區性的，比如清潔健康的土壤、地下水超采大幅縮減、沙化土地減少等，由于這類區域性公共產品的受益范圍較大，應當由較高層次的地方政府提供補償，所以，休耕區的省級政府和市級政府也應作為補償主體。另外，從區域性角度看，地區休耕是有明確的受益群體的，例如，上游地區將水土流失嚴重的地塊實行休耕，其下游地區的企業和居民是受益者；漏斗區耕地休耕，該地區及臨近地區的企業、居民是受益者。因此，可依據“誰受益，誰補償”原則，讓相應受益地區的企業、消費者作為補償主體。

2.確定補償對象

休耕農民是休耕工程的直接利益受損者和耕地保護者，應當獲得合理的補償。另一個補償對象是休耕地區的縣鄉級政府。縣鄉級基層政府的財力較弱，而它們是休耕政策的主要執行者，為組織和管理休耕活動要支出管理費用。同時，還可能承受一些因休耕而產生的富余勞動力的安置、轉產、重新就業等費用。為保證休耕工程順利推進，中央政府應當給縣鄉級政府一定的補助。

3.合理制定補償標準

理論上生態補償的標準應當是生態環境保護活動所產生的生態服務功能的價值。但生態服務功能價值的量化問題迄今仍是一個技術難點，而且用不同的方法得出的結果千差萬別，難以被社會接受。從現有技術條件看，以成本彌補的角度來考慮補償標準更具可操作性。美國土地休耕補償就是采用的機會成本法。休耕成本的彌補應包括兩個方面：一是直接經濟損失。包括因休耕造成的糧食和經濟作物產出的損失，以及按政府要求在休耕地上植樹種草的資金和勞動力投入。二是損失的發展機會成本。包括勞動力閑置損失、因轉產發生的資金投入、重新就業所需的技術指導、培訓等費用。對第一類成本的補償可稱其為“基礎補償”，應當由中央財政資金來支付。對第二類成本的補償可稱其為“可持續生計補償”，應當由中央、省、市三級政府和受益企業、消費者來支付，通過設立專項基金的方式進行補償。具體的補償標準將在下文的運作思路中做詳細分析。

4.合理確定補償期限

補償期限應當以保證補償能正常進行而不出現復耕并達到土壤修復的預期效果為基準來確定。輪作型休耕在短期內會減少農民收益，可將其補償期限暫定為5年。重金屬污染治理和生態退化嚴重的地區修復土壤都需要相當長的時間?？梢越梃b美國的做法，以合同制分階段實施長期休耕補償。長期休耕的補償期限暫定為10年，合同期滿時根據治理修復狀況及其土地承包合同期情況，再決定是否續期及再續多長時間。

表3　試點區耕地休耕生態補償機制的構建與運作設想一覽

5.多渠道籌集補償資金

對“基礎補償”而言，由中央財政支付，資金來自中央預算。對“可持續生計補償”而言，由于存在多種補償主體，補償資金的籌集渠道也必然是多元的。為更大限度地籌集社會各方面的資金，建議設立專項基金，其籌資渠道包括：①財政預算。在編制年度預算時，將一部分休耕補償資金列在中央、省級、市級財政預算支出中(作為基金的兜底資金)。②發行特種國債，籌集資金專項用于休耕補償；③征收排污稅。將現行排污費改為排污稅，提高征稅標準，特別是對重金屬污染行業加大征稅力度；④發行環保彩票。將環保彩票收入的一部分納入該基金；⑤定向捐資。把休耕生態補償按區域、類別細分成小的具體的項目，鼓勵對應的受益區的企業、消費者定向捐款；⑥爭取國際援助資金。

(三)實施休耕及其補償的總體思路

第一，首先要制定休耕長期規劃(10年)和分階段中期規劃(3年或4年)。長期規劃搭建總體框架，中期規劃則可隨形勢變化而做相應的調整。在每一個中期規劃中，應明確規定未來3年(或4年)的休耕面積、比例上限和補償預算最高限額(要同時考慮退耕還林工程的總體退耕地規模)。補償若采取糧食補助方式，則必須預先限定每年糧食補助(原糧)總量上限。

第二，建立縱向生態補償與橫向生態補償相結合的補償機制。縱向補償由中央財政資金來支付，采用機會成本法確定補償標準，主要針對休耕農民的直接經濟損失進行補償(即“基礎補償”)。橫向補償由財政資金和社會資金共同解決，主要用于扶持休耕農民轉產和重新就業等可持續生計問題(即“可持續生計補償”)。

第三，分區分類確定補償方案(見表3)。考慮到中—重度重金屬污染危害大，治理難，技術要求高，建議將這類污染耕地單獨拿出來專項制定補償政策。漏斗區和生態嚴重退化地區的休耕都屬于生態敏感性地區的生態保護，可以合并進行補償方案設計(具體設計內容將在下文展開)。

第四，對復耕及復耕后的生產要求進行規范。明確規定治理修復地塊必須經第三方專業機構嚴格檢測合格后，方可回到農民手中復耕。并且要求其復耕后采取水土保持措施和環境友好型農業生產方式。

(四)分區分類制定補償政策的具體思路

1.中—重度重金屬污染耕地的休耕及其補償設想

基于農產品安全考慮，中—重度重金屬污染的232.53萬hm2耕地已不能再耕種，應當全部休耕。由于重金屬污染危害嚴重，而且治理投資大，時間長，技術難度高，不適合農民分散治理，因此，建議其補償方式借鑒美國“土壤銀行計劃”的做法，采取政府購買長期開發權(使用權)的形式，從農民手中將中—重度污染耕地全部回購回來。政府與農民簽訂的開發權購買合同期限暫定為10年(期滿后視修復情況再決定是否續期)，補償標準可按當地租用10年期相同面積、中等地等別的地塊的平均租費計算①基礎補償。采取中央下撥補助資金 (包括實物補償，比如糧食補助)的方式，對休耕農民的直接經濟損失進行補償。由于這兩類地區并不是所有耕地都需要休耕，所以找準目標地塊，確定合理的補償標準，是有效控制成本的關鍵。可借鑒美國CRP的做法，建立一套包括多項生態保護目標和成本有效性的評價指標體系，同時引入競標機制，讓自愿參與休耕的農民提出申請(競標)，由農業部審批機構按綜合評估結果決定是否接受申請。對長期休耕的地塊(暫定為10年)，其“基礎補償”應包括兩部分：該地塊的平均租用費和植被種植成本的50%(或75%)?？砂凑帐欠裎挥谥匾鷳B功能保護區、是否位于漏斗區、風蝕、水蝕等一系列指標劃分具體的子區域和不同等級，并據此制定不同的土地租用費標準和不同的植樹種草成本②。對輪作型休耕的地塊(補償期暫定5年)，補償標準應當是其減少的收益差，可按當地其它同等別地塊上一年的平均收益減去輪作地塊上一年的收益來計算。②可持續生計補償。由中央、省、市財政分別按6:3:1的比例撥付資金(兜底資金)，加上相應的受益區企業和消費者的定向捐資，形成“扶助休耕農民可持續發展基金”，以項目制的形式運作，可以用資金方式補償，也可用政策補償和智力補償方式，主要是扶持休耕農民進行轉產發展和重新就業等。由休耕農民根據自己的轉產計劃(比如養殖)或重新就業的需求(比如技能培訓)提出申請，由基金項目辦公室對計劃的可行性、資金數額的合理性等進行審核，然后從基金中分階段撥付給申請獲批的農民，并對其資金的使用進行跟蹤監管。中—重度重金屬污染的耕地已不能再種植農作物，所以不能按10年預期收益計算。，這部分補償由中央財政支付(縱向補償)。污染耕地回購之后，由當地市級農業部門和環保部門共同牽頭，面向全國公開招標，所有符合條件的專業化土壤修復公司或者擁有相關重金屬污染治理技術的科研院所都可參與競標，最后由中標者進行耕地污染的治理和修復。在此期間需要一些勞動力，應優先聘用休耕農戶，以幫助其解決生計問題。治理和修復的資金可通過建立“重金屬污染治理和修復基金”來支付，該基金由中央撥付專項資金、整合相關污染治理資金、向重金屬污染企業收取污染稅(費)，以及關心環保公益的企業和公眾定向捐資等方式籌集而成。由農業部、環保部、財政部和國土部門聯合成立基金項目管理辦公室，對治理修復效果進行監測和評估，并評價其成本有效性，根據最終的總體評價結果，向承擔治理修復任務的土壤修復公司(科研院所)支付全部或部分費用(橫向補償)。如果某些地塊污染治理和修復的費用過于昂貴，則建議暫不修復，將其納入儲備性用地，或者，完全改變土地利用方式，令其永久退出耕地。

2.漏斗區和生態嚴重退化地區的休耕及補償設想

與中—重度重金屬污染耕地不同，漏斗區和生態嚴重退化地區的很多耕地還可以耕種并產生一定收益，所以相對而言，其休耕補償方案的設計要復雜一些。如前所述，從彌補機會成本的角度考慮，可將補償分為兩類：基礎補償和可持續生計補償。

(五)其它配套措施

1.完善相關法律制度。實施生態補償需要國家立法的剛性約束，應加快推進《生態補償條例》出臺，對生態補償的補償主體、受償對象、補償標準、補償方式、資金來源等做出總體性規定，以便消除生態補償實踐中存在的主觀性和隨意性弊端。另外，《土壤污染防治法》目前已列入全國人大常委會立法規劃，在此基礎上，應盡快研究制定一部《土壤保護法》，作為耕地休耕和土壤保護的法律基礎。

2.不斷提高農業生產的科技化水平。穩定糧食生產是耕地休耕制度得以長期持續的前提。不斷提高農業信息化、科技化水平，加快建立適應高產、優質、高效、生態、安全農業要求的技術體系，是保證糧食產量穩定增長的基礎，也是實現土壤健康、可持續利用的重要途徑。

3.重視在耕土地的保護與補償。在實施休耕保護的同時，還應重視對利用中的土地進行治理與保護。建議配套實行“輕度重金屬污染耕地環境保護補貼計劃”，鼓勵農民對在耕的輕度重金屬污染的土地進行治理和修復，以避免積少成多、積重難返。同時，在地下水漏斗區建立和推廣“節水型農業補貼計劃”，減少農業灌溉用水和地下水超采現象。

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【責任編輯寇明風】

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1672-9544（2016）07-0095-10

2016-05-03

鄭雪梅，經濟學博士，教授，長期從事公共財政和環境經濟研究。

2013年度遼寧省社會科學規劃基金重點項目（L13AJY009），項目名稱：遼寧城市水源地生態補償機制研究——以大伙房水庫為例；2014年度遼寧省財政科研基金一般項目（14C027），項目名稱：支持遼寧宜居鄉村建設財政政策研究。