教育問責活動中政府間關系及角色的變化①
——以美國基于標準的教育問責實踐為例

●張斌

教育問責活動中政府間關系及角色的變化①
——以美國基于標準的教育問責實踐為例

●張斌

作為最早實施基于標準的教育問責的國家之一，美國不同層級的政府之間的教育問責關系發生了變化，聯邦政府和州政府開始擔負起相應的責任。與此同時，政府的角色也開始發生變化，它開始更多地扮演起信息提供者、合作關系營造者、教師專業發展促進者、課程教學問題解決者、改革環境優化者的角色。美國政府的這些變化對于我國具有一定的啟發意義。

教育問責；基于標準的教育問責；政府；課程標準

作為政府問責學校的一種方式，“基于標準的教育問責”（standards-based educational accountability）目前已占據主流的位置。其中的“標準”指的是“課程標準”。而課程標準指的是學生的學習結果，相應地，“基于標準的教育問責”就是對學生學習結果的問責。［1］這種問責方式對于政府來說是一個挑戰。傳統上，政府大多扮演著法規政策的上傳下達、事務性管理的角色，對于學生學業成就的提高、教育教學質量的改善職責，大多由學校中的校長和教師承擔，政府似乎并沒有扮演著重要的角色。基于標準的教育問責強調系統的改革，不僅要求政府自身作為一個重要的直接的責任承擔者積極行動起來，還要求不同層級政府的一致行動，共同承擔起課程標準實施的責任。因此，對于課程標準實施背景下的各級政府來講，既需要對課程的責任進行再分配、再平衡，也需要轉變自身角色和行為。

一、不同層級政府間教育問責關系的變化

與世界上其他國家相比，美國的課程管理體制是個特例。在世界上其他國家，中央政府的課程權力非常大，在課程改革經費的提供、國家課程改革目標制定、課程政策出臺等方面都發揮著至關重要的作用。美國有著地方自治的傳統，中央政府的權力受到嚴格限制，基本上不干預學校中的課程事務。人們普遍認為，如果中央政府享有很大的權力，就會導致自由的喪失。幾乎每一個人都對公共教育持有這樣的信念。傳統的力量如此強大，以至于在殖民地時期就形成的地方自主決定課程的設置與選擇、自主安排課程教學進程的傳統直到公立學校產生之后還保持著。對于州政府來講，盡管其監管公共教育的責任被正式地寫進了法律，但是，由于地方自治的傳統已經深入到地方政治系統和管理制度的“骨髓”中，州政府在美國歷史上大部分時間里都沒有監管地方的教育活動。地方自治的傳統為學校教育的迅速發展和普及做出了歷史性貢獻，它也帶來了發展不平衡、地區之間教育質量差距大等問題。二次世界大戰以后，課程教學質量成為人們愈發關注的問題，州政府和聯邦政府不得不介入教育和課程事務，三級政府之間的關系開始發生改變。

20世紀60年代以來，為了提高課程教學質量，教育問責開始實施并不斷深化，由此導致了聯邦、州和學區三級政府之間關系的實質性變革。1958年《國防教育法》的頒布，是聯邦政府對教育進行實質性干預的開端。法案授權聯邦政府發展科學，改進數學、科學、語文等課程，并提供輔導、測驗等援助。要求接受補助的地方政府必須于事后提交聯邦政府報告，詳細記載經費使用情況及實際效果。許多學校開始對施教的效果進行評價，這是教育問責的雛形。自此，聯邦政府在教育政策中的地位得以牢固確立。60年代晚期，Coleman調查報告的發表，引起了社會各界的重視，結果導向的教育問責開始出現，以Lessinger為代表的聯邦教育總署對此格外重視并將結果導向的教育問責付諸實施。70年代中期隨著石油危機的爆發，公立學校課程教學質量低下再次成為公眾矚目的焦點問題之一，先后有31個州制定了與教育問責相關的法律，從而在部分州范圍內形成了以教育問責為切入點整體推進改革的局面。

1983年《國家在危機中》報告的發表，標志著基于標準教育問責時代的到來。要讓整個教育系統對學生的學習成就擔負起責任來，必須形成全國層面的課程標準，并在此基礎上實施問責。從20世紀80年代開始到21世紀初，各項有關課程標準及問責的政策不斷推出，聯邦、州強力介入課程教學事務達到一個新的歷史階段。1989年27日至29日，喬治·布什總統與各州州長在弗吉尼亞大學舉行教育高峰會議。由總統親自召集教育會議，這在美國教育史上還是第一次。因為按照美國憲法的規定，聯邦政府不能干預教育事務，州政府才有管理的資格。第一次高峰會議使總統與各州就確立全國性的課程達成一致，并使全國教育目標小組于次年的順利成立。該小組負責制定的6項全國教育目標成為《美國2000》中最主要的內容。克林頓總統于1994年頒發的《2000年目標：美國教育法》（Goals 2000：Educate America Act），在 《美國2000》基礎上，把原來的6項全國教育目標擴展為8項，主張成立國家教育目標小組、國家教育標準和改革委員會、國家技能標準委員會，并對州和學區施以經費補助，推動基于標準的課程改革。1999年頒發的《學童教育卓越法》（Educational Excellence for All Children Act）中的第十一章就是《教育問責法案》（E-ducation Accountability Act），要求州、學區、學校擔負起提高學生學業成就的責任，并鼓勵各州實施嚴格的問責，確保課程標準的實施。把基于標準的教育問責推向高潮、使聯邦政府對國家教育的干預達到歷史空前高度的則是2001年由小布什總統提議、2002年1月獲得國會批準而實施的 《不讓一個孩子落后法》（No Child Left Behind），該法案要求凡是接受聯邦資助的州，所有的學校三到八年級的學生必須接受評估，另外十、十一或十二年級還要有一項附加測試。如果說以往州政府對聯邦政府的資助政策還能有所保留的話——一些州的教育問責政策雖然經國會批準了，但大都沒有落到實處，那么，這一次顯然不同了。《不讓一個孩子落后法》對那些作為或者不作為的州都做出了明確的規定：對那些縮小了學生學業成績差距及全面提高學生成績的州將予以獎勵；如果一個州滿足了績效責任的要求，包括在該計劃生效的2年時間內對三年級至八年級學生實行年度評估，那么該州將得到一次性的額外津貼；那些在提高處境不利學生的學業成績方面取得最大進步的成功學校，將得到確認并可獲得“不讓一個兒童落后”津貼計劃的獎勵；如果一個州未能實現其績效目標，且在學生學業成績方面未顯出進展，聯邦教育部長將有權減少該州在管理支出方面可獲的聯邦經費。［2］有人認為，《不讓一個孩子落后法》為美國帶來了真正的問責制度，也帶來了聯邦和州之間關系的根本性變化，這顯然是有道理的。奧巴馬總統于2015年又頒布了《每一個學生成功法》（Every Student Succeeds Act），［3］該法案認可并延續《不讓一個孩子落后法》規定的問責政策，但是，在問責權力分配上，則把問責的權力歸還給了州政府和地方學區。縱觀美國教育問責政策的變化，可以發現，把問責引入教育領域，并把問責的焦點逐漸放在學生的學習結果或者學業成就上，這種做法一直強化著。從原來的聯邦政府不過問教育，到聯邦政府和州政府的強勢介入，再到把問責的權力還給地方，這些變化，主要是在“聯邦—州—學區”之間構建一種平衡的格局。在這種調整中，政府的角色也在發生著重要的變化。

二、政府角色的變化

問責關系的變化，不僅體現在問責權力在不同問責主體之間的再分配上，還體現在政府部門自身角色的變化上。在基于標準的教育問責中，美國政府主要扮演了以下幾種角色。

（一）信息提供者

基于標準的教育問責建立在信息驅動的基礎上。評估信息具有兩個方面的作用：一是讓作為問責主體的政府據此追究不作為或者作為不足責任人的責任，二是讓課程標準實施的相關者分享信息，明了課程標準實施的進展情況及努力方向，共同致力于課程標準的實施和學生學業成就的提高。因此，對于教育行政部門來講，建立完善的信息系統，實現服務于教育問責和服務于學生學業成就提高兩個方面的平衡，乃是必不可少的一個職責。自20世紀80年代基于標準的教育問責政策實施以來，在聯邦政府和州政府的引領和積極倡導下，逐步建立起了一種由聯邦、州、學區、學校多主體共同參與的和包括考試在內的多種評價方式并用的完善的信息采集機制，信息的采集建立在與課程標準相一致的評估的基礎上。憑借著這種新的機制，聯邦和州政府發展起來了強大課程信息系統。

各種專業評估組織都開展了基于標準的學生學業成就評估。評估信息之全面、進步之大，以至于美國教育部長瑪格麗特·斯佩琳斯（Margaret Spellings）2008 年5月在紀念《國家在危險中》發布25周年而開展的關于美國教育的全國大討論中，不無驕傲地認為，25年來所取得的信息服務成績是巨大的，通過課程標準和相應的問責制度，不僅實現了各年級、各群體、各學科、各學校、各學區、各州學生成績的透明化，甚至，“我們有了顯示哪些方法在課堂上有效的研究數據”［4］如美國 “全國閱讀教學專家團”（National Reading Panel）2000年的報告對小學教學產生了深遠的影響；“全國數學顧問團”（National Mathematics Advisory Panel）2008報告對已知的數學教學方法有效性進行了評估，“這兩個報告都指出了在我們的知識和委員會建議進行的更多的研究之間存在著差距。”［5］

全國各類專業評估組織所評估的信息發布在互聯網上，任何人都可以看到。有了課程信息系統，納稅人、家長、教育者、政策制定者只要打開電腦，用指尖輕輕敲擊鍵盤，就能很容易地獲得關于學校或者學生學習狀況，這在以往是不可想象的。強大的信息系統不僅使教育問責成為可能，使整個教育系統具有了可問責性，更重要的，它還給那些課程改革者們、關心課程標準實施的人們提供了對話的可能。每個人都可以根據互聯網上的信息就教育問題進行討論，發表自己的看法，這不僅有利于課程改革問題的解決，還有利于相關者共同參與課程改革、為課程標準的實施貢獻智識。同時，有了可信度較高的學生學業成就評估的數據，決策者們據此可以診斷學校的課程改革情況，為課程改革提出中肯的建議，并使課程改革政策的調整建立在科學的基礎上。

（二）合作關系營造者

相對于傳統上松散的關系，基于標準的教育問責改變了政府之間的關系，現在的聯邦政府不僅成功地介入了課程教學事務，還與州、學區以及社會各種組織之間盡力營造合作關系，共擔課程改革的責任。對于美國這種以學區為重心的教育管理體制，要實行教育問責政策，并不是一件容易的事情，而要在此基礎上，實現不同層級政府之間、社會各組織之間的合力作為，更是一件困難的事情。除了頒布一系列法律如《初等與中等教育法》、《目標：2000年》（Goals2000）、《學校與工作機會法》（School to Work Opportunities Act）、《不讓一個孩子落后法》（NCLB）并通過其中獎勵和懲罰條款的運用而引誘或者強迫州政府、學區執行基于標準的教育問責政策、承擔課程改革責任外，聯邦和各州政府還通過一系列制度創新打造政府間、政府與社會合組織之間的合作關系。如運用放權的策略，把政府從具體的行政事務中解脫出來，將工作重心放在課程改革的宏觀規劃上，把具體課程改革事務托付給私有企業、非盈利機構和社區團體等，充分調動社會各組織的積極性，讓他們在課程改革中領銜研制和完善課程標準、開展基于標準的課程評估、提供課程改革的專業咨詢服務等；引進競爭機制，鼓勵私有領域和公有領域之間的競爭，把公立學校出租給具備條件的各類組織或者個人，通過簽訂合同，激活改革，引發深層次的合作行為；強化使命感，對涉及課程標準實施的政府或者承擔諸如教師教育事務的組織等開展基于結果的評估，把人們的注意力吸引到干事創業的行為中來，保障課程標準實施中各項工作的緊密配合環環相扣。盡管基于標準的教育問責政策在推行中并不順利，有著諸多的不同聲音甚至是激勵抵抗的行為，但從整體上看，反對或者抵抗只是改革大河的“支流”，而“主流”仍然是合作的。

（三）教師專業發展促進者

無論聯邦還是各州，都非常重視教師專業發展問題。對于教師素質的提高，政府大都舍得投資，如克林頓政府于1999年贏得國會批準13億美元來支持聘用10萬名教師，以減小低年級班級規模的計劃，并在1999年財政年度撥出12億美元來幫助各州聘用3萬名新教師。除了常規的財政支持、優秀教師評選、多途徑讓教師進修等措施，他們還根據課程標準實施的需要，對教師的專業發展提出了一系列新的要求，如聯邦教育部根據克林頓總統關于確立全國優秀教師證書制度的提議，與國家專業教學標準委員會一起建立了成功教師所應具備的知能標準，并發展鑒定教師是否達到這些標準的評價措施。國家專業教學標準委員會倡導建立的全國性教師資格證書制度，為教師整體素質以及專業水平的提升發揮了重要作用。一些州成立了專業化標準委員會，負責研究和制定教師教學標準，以此來判斷并引導教師的教學行為。為了提高教師教育的質量，全國教師教育鑒定委員會 （National Council for the Accreditation of Teacher Education，簡稱NCATE）于2000年5月公布了經修訂而成的認可教師教育機構的《2000年標準》，要求對教師教育機構的評估方式進行改革。新的標準不再像以往那樣強調教師教育機構 “做了哪些工作”、“開設了哪些課程”，轉而考察教師教育機構的“結果”即受教育者所顯示出來的學科知識以及將這些知識傳授給學生的技能。這種基于結果的教師教育模式對于保障教師教育的質量，并使教師教育與課程標準一致起來顯然具有深遠的意義。

（四）課程教學問題解決者

開展基于標準的課程改革，讓學校的日常教學建立在課程標準的基礎上，不只是教師的責任，不同層級的政府也擔負著重要的責任。對于一向在教育中發揮著重要作用的學區政府來講，面對新的形勢，其角色的轉變是明顯而急迫的。在傳統上，學區教育委員會的主要職責是非教育性事務的管理上，如財政管理問題，學校辦學條件的改善，制定讓學校有序工作的規則。至于學生學業成就方面的責任，一方面沒有正式的制度性規定，另一方面，學區也并不關心。對于民眾反映強烈、辦學質量不佳的學校，學區的任務就是調離校長，至于學校為什么成績不佳、應該怎樣改革等深層次的問題，他們并不關心，更不會去幫助他們改善。基于標準的課程改革實施之后，學區的職責發生了根本性的變化，其角色不再是事務性的常規管理，而要轉變為教育教學質量的管理者、促進者，他們面臨著嚴峻的挑戰。學區不再常規管理的地方，其本身要成為課程創新的基地，是解決課程改革問題的地方，其職責的重心在于如何提供專業性的服務，滿足學校課程改革的需要。比如，傳統上學區的課程大都是一些組織松散的教材，現在則需要根據州課程標準的規定，制定適應本學區需要的、有著統一學習進度、各年級之間的學習有著連貫性的課程體系。課程開發成為學區的重要工作。學區教育局的工作就是幫助學校增強對于課程標準的適應性，同時又要保持對所有學生較高的學業要求。學區完備的課程系統不僅可以幫助教師有效地教學，還可以讓教師和學校為基于標準的評估做好準備。為了更好地幫助教師解決課程標準實施中的問題，學區教育局把課程改革變成一個論壇，在這個論壇上，學區教育委員會建立公民的參與機制，根據社區民眾的價值觀靈活調整課程標準的實施，使社區的價值觀、文化傳統等能夠與州的政策有機結合起來。

州政府也采取了一系列直接幫助教師提高基于標準教學能力的措施。如肯塔基州教師感到自己在能力、資源、時間、專業知識與技能方面欠缺，很難制定出合適的課程與教學計劃來達到州的標準，當他們要求州政府給予詳細的指導與支持時，州政府通過制定明確的學生學業成就目標、開發有助于學生實現標準的課程、給教師提供與課程標準相配套的教材、實施與標準和課程相適應的專業發展計劃等，基本上滿足了教師們的要求。［6］

（五）改革環境優化者

為了促進基于標準教育問責政策的實施，提高整個教育系統相關人員和組織實施課程標準的積極性，從聯邦政府到州和學區等，都采取了這樣或那樣的措施，在優化改革的環境上下了一些功夫。環境的優化主要表現為兩個方面：（1）減少繁文縟節。課程標準是結果導向的改革，這就需要改變傳統的規則導向改革方式，把人們的注意力吸引到圍繞課程標準創造績效上來，歷屆政府都很注意減少不必要規則的干擾。布什總統于1994年簽發的 《美國2000年教育戰略》（America 2000：An Education Strategy）明確指出：“……要取消聯邦和州的妨礙工作的繁雜拖拉的工作程序。要鼓勵各州允許個別學校的領導者對如何應用學校資源作出決策，并將要求國會指定教育靈活性法規，消除聯邦妨礙各州發揮能力的各種限制，為提高成績水平而最有效地利用教育資源。”［7］在此方面做出最大幅度改革的當屬于克林頓政府。從1993年開始，克林頓和教育部長實施了 “沒有規制的2000目標”，砍掉了80個初等和中等教育項目的規制，審批通過了140多個主要聯邦項目的廢止令等。此外，給予9個州以簽署廢止聯邦規定的自主權，支持2000個學校用獲得的大部分聯邦基金進行學校范圍的改革，把他們從繁雜的聯邦規制中解放出來。［8］（2）建設21世紀安全的學校。安全學校一直是美國政府不得不關注的一個問題。1994年的《2000年目標：美國教育法》中的國家教育目標專門把安全學校建設作為其中的一個目標：“到2000年美國美國學校將不再有吸毒和暴力，創造一個有助于學習有紀律的環境，保證所有學校的安全和免受暴力的侵害”，該法案的第七章用了很長的篇幅講述這個問題以及解決問題的措施。2002年的《不讓一個孩子落后法》（NCLB）第五條款對此又做出了規定。法案指出，為了實施基于標準的高質量的教育，幫助學生達到課程標準所要求的學習水平，“政府有責任……改善學校安全，以及減少毒品的使用。”［9］為了實現改革目標，政府可以采取以下措施：定義出什么是“危險性學校”，對學校進行評估并公布安全性報告，對于那些校園犯罪的受害者以及長期在危險性學校就讀的學生，必須有機會轉移到安全學校中去；賦予教師以權力，可以將那些危險學生逐出教室；聯邦和州合作建立一個Sentry項目，查證、檢舉、懲罰并且監督那些觸犯武器法案的青少年；等等。（3）改善學校的辦學條件。在信息化時代，要讓學生的學業成就達到高標準的目標，必須給學生創造與課程標準一致的技術學習手段。在全國性課程標準提出之后，美國聯邦政府和州政府不斷加大教育投入，努力打造一個基于信息技術、讓所有的孩子隨時都能夠得到世界一流教育的數字化學習環境。1996年美國聯邦教育部部長理查德·賴利發表了題為《讓美國學生為21世紀作好準備：迎接技術能力的挑戰》的第一份國家教育技術計劃。由于聯邦政府、各州、地方及私人對教育技術不斷增加的投資，美國在1996年國家教育技術目標方面取得了顯著成績。這些計算機與因特網應用的投資、專業開發、技術性的支持及內容，使許多中小學教師和學生從教與學有效方法的應用中獲益匪淺。2000年12月，美國聯邦教育部制定了美國國家教育技術計劃，制定了國家教育技術目標，要求所有的學生和教師都能在教室、學校、社區以及家中使用信息技術；所有的教師都將有效運用技術幫助學生達到較高的學業標準；所有學生都要具備信息技術方面的知識與技能；通過研究與評估，促進下一代技術在教與學中的應有；通過數字化的內容和網絡的應用改革教與學。［10］2002年的《不讓一個孩子落后法》（NCLB）對此問題也做了一些規定。經過持續的改革，當今美國中小學學校基本上建立了適應課程標準要求的現代信息技術學習環境。

三、兩點啟示

第一，在課程管理上，集權制國家與分權制國家有著不同的改革路線圖。對于我國這樣有著集權管理傳統的國家，新一輪課程改革實行了課程管理重心下移的策略，地方和學校分享到一定的課程權力，而對于那些有著地方自治傳統的國家，則一般實行了課程管理重心上移的策略，國家層面獲得了更多的課程管理權力。課程權力的調整實際上是教育問責關系的重構。從美國不同層級政府之間教育問責關系的變化中可以發現，教育問責關系的調整不是徹底否定科層式的問責模式，恰恰相反，作為一項政府主導的課程改革運動，政府的作用必須得到加強，只不過，政府作用的加強不是建立在傳統的運作方式上，而是基于政府自身角色和行為的轉變上。

第二，關于政府在基于標準的學校教育問責中應扮演什么新的角色，往往存在著一定的爭議。如有的認為政府應該是“企業型政府”，而有的則認為政府應該是“服務型政府”。“企業型政府”是針對傳統的習慣于指手畫腳、發號施令、上傳下達、很少直面工作的后果（不清楚績效的底線，也不進行績效評估）官僚形象政府來講的。其本意不是將政府改造成為私營企業，而是用企業家精神來重塑政府，使之能夠如優秀的企業家那樣積極進取，不斷采用新的方式大幅提高組織效率、效益、適應性以及創新的能力。“服務型政府”認為政府面對的對象不是消費者，而是公民。因此，政府應該服務于公民而不是消費者，重視公民權勝過企業家精神，服務而不是掌舵，重視人而不只是重視生產率。筆者認為，上述兩種觀點不是水火不容的，二者更多地具有一致性。企業型政府本身也注重服務，而服務型政府如果自身沒有積極進取的企業家精神，也不會有效發揮服務的功能。對于政府來講，如果將其定位為企業家型組織的話，則同時意味著其功能是服務性的，而不是傳統官僚型的；反之亦然。從美國的教育實踐來看，在基于標準教育問責的背景下，政府部門擯棄了傳統的坐擁龐大的官僚機構、指揮系統架床疊屋、拘泥于形形色色的規章制度、步履艱難、工作效率每況愈下的官僚做法，轉變為注重分析、講究效果、積極進取、追求創新、不斷自我完善、提倡合作精神、具有前瞻眼光、以滿足課程標準實施者為己任的融企業性政府和服務型政府功能于一體的干事創業者和服務者形象。而政府特別是教育行政部門的這一成功轉型，使得政府部門不僅有效地監控了學校的發展，而且還在問責的同時有效促進了學校教育的健康發展。我國各級政府部門也針對學校開展著教育問責的探索，美國政府的這一做法對于我國教育問責的有效實施有著重要的參考價值。

注釋：

①“基于標準的教育問責”是伴隨著20世紀80年代發生于英、美等國家的一場基礎教育課程改革運動而出現的，這場改革也稱作“基于課程標準的教育改革”、“標準驅動的基礎教育改革”、“結果驅動的教育改革”。在這場改革中，課程標準是核心，發揮著支配性的作用，是驅動整個改革的工具。“評價”和“問責”是手段，用以保障課程標準的實現。目前，基于標準的教育改革已成為世界范圍內基礎教育改革與發展的一個新的范式，而“基于標準的教育問責”作為該改革的一個組成部分，也成為教育問責領域的主流方式。

［1］張斌.基于標準的教育問責：內涵分析［J］.全球教育展望，2011，（2）.

［2］趙中建.不讓一個兒童落后——美國布什政府教育改革藍圖述評［J］.上海教育，2001，（5）.

［3］Gregory Korte，The Every Student Succeeds Act vs.No Child Left Behind：What's changed？USA TODAY.2015.http：//www.usatoday.com.

［4］［5］U.S.Department of Education.Margaret Spellings.A Nation Accountable：Twenty-five Years After A Nation at Risk.Washington，D. C.，2008.http：//www.ed.gov/rschstatresearch/pubs/accountable/

［6］戴維·T·康利.誰在管理我們的學校——變化中的角色和責任［M］.侯定凱.上海：華東師范大學出版社，2005.51.

［7］［9］［10］呂達，周滿生.當代外國教育改革著名文獻（美國卷·第三冊）［M］.北京：人民教育出版社，2004.214.204.281.

［8］http：//www.ed.gov/update/PresEDPlan/part6.html.轉引自田凌暉.利益關系的調整與重塑——新公共管理影響下的教育管理機制研究［D］.2004.52-53.

（責任編輯：劉君玲）

張斌/山東省教育科學研究院研究員，教育學博士