基層協(xié)商民主：必要性、困境與對(duì)策

文/方劉松 彭懿現(xiàn)子

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基層協(xié)商民主：必要性、困境與對(duì)策

文/方劉松 彭懿現(xiàn)子

摘要：為有效推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展，需要從以下三個(gè)方面努力。要以貫徹群眾路線(xiàn)為宗旨，構(gòu)建基層黨政群協(xié)商的共治模式；要以規(guī)范化為總要求，構(gòu)建基層協(xié)商的運(yùn)作機(jī)制；要以改善民生促發(fā)展為目標(biāo)，構(gòu)建基層協(xié)商的良好環(huán)境。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主；群眾路線(xiàn)

一、基層協(xié)商民主的必要性

民主是國(guó)家和社會(huì)共同建構(gòu)出來(lái)的。社會(huì)從國(guó)家中獨(dú)立出來(lái)，必然會(huì)釋放更大的能量，這就給人民大眾帶來(lái)更大的自主空間。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面促進(jìn)了人民的主體意識(shí)、自我意識(shí)，激發(fā)了政治參與的訴求；另一方面，社會(huì)在發(fā)展中也在不斷累積著各種社會(huì)矛盾。這一現(xiàn)實(shí)狀況，對(duì)政府而言，客觀上要求基層自上而下的政府管理方式向多元協(xié)商治理方式轉(zhuǎn)變；對(duì)個(gè)人而言，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，多樣化的利益訴求決定了協(xié)商民主的最佳選擇。

首先，不斷增長(zhǎng)的民主訴求倒逼政府作出積極回應(yīng)。改革開(kāi)放的紅利帶來(lái)了物質(zhì)上的極大豐富，人民群眾的生活水平不斷改善，公民的主體意識(shí)和民主訴求不斷增強(qiáng)。特別是網(wǎng)絡(luò)的普及，其快捷性、虛擬性、多元性等優(yōu)勢(shì)更是給廣大人民群眾參與政治生活帶來(lái)了便利，成為人民群眾的“第二生活空間”?！笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展激發(fā)了人們的參與意識(shí)、民主意識(shí)和公共意識(shí)，并反過(guò)來(lái)產(chǎn)生了對(duì)于民主程序和民主機(jī)制的訴求?！盵1]基層政府只有順勢(shì)而為，如果對(duì)廣大人民群眾的正當(dāng)政治參與實(shí)行“圍堵”，必將被人民所擊垮。所以，大多數(shù)基層政府都采取更為民主的制度和方式來(lái)回應(yīng)人民群眾的民主訴求，而協(xié)商民主以其強(qiáng)大的參與性、包容性、平等性、公開(kāi)性等優(yōu)勢(shì)成為回應(yīng)人民群眾民主訴求的最佳選擇。

其次，不斷累積的社會(huì)矛盾需要科學(xué)化解。我國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，一方面，社會(huì)生產(chǎn)力極大提高，物質(zhì)財(cái)富不斷豐富；另一方面，也涌現(xiàn)出大量的社會(huì)矛盾，社會(huì)抱怨增多。這些問(wèn)題事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，處理不當(dāng)必然會(huì)引起社會(huì)動(dòng)蕩，甚至侵蝕政府統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。協(xié)商民主作為一種有效的治理形式，它改變以往自上而下的管理方式，而采用彼此平等的協(xié)商方式，以理性求得最大共識(shí)。[2]在巨大壓力下，引入?yún)f(xié)商機(jī)制可以有效緩解緊張氛圍，密切黨群關(guān)系，化解社會(huì)矛盾。

再次，基層傳統(tǒng)的管理方式受阻呼喚創(chuàng)新思維。由于我國(guó)是一個(gè)先天民主比較缺乏的國(guó)家，當(dāng)下我國(guó)仍然存在著強(qiáng)大的官本位意識(shí)、人治意識(shí)，而民本位意識(shí)、法治意識(shí)還相對(duì)脆弱，導(dǎo)致行政命令和指示牢牢占據(jù)主動(dòng)地位，工作作風(fēng)嚴(yán)重脫離人民。這種強(qiáng)制性、封閉性、地位性為特征的決策體制與現(xiàn)代國(guó)家治理與文明社會(huì)建設(shè)相背離，與廣大人民群眾的期望相距甚遠(yuǎn)，在日積月累中不斷增加人民群眾的抵觸情緒。協(xié)商民主要求容納所有受決策影響的公民，實(shí)現(xiàn)自由、公開(kāi)、理性的交流，這種決策方式對(duì)傳統(tǒng)的官僚行政命令方式而言無(wú)疑是一種改進(jìn)和突破。

最后，是不同利益群體謀求利益最大化的最佳選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不同的利益群體都是作為“理性經(jīng)濟(jì)人”而存在，都在謀求自身利益的最大化。然而，不同的利益群體在利益傾向和價(jià)值取向上具有很大的差異性，社會(huì)作為一個(gè)大“蛋糕”如何切割？政府說(shuō)了算的方式已然不合時(shí)代潮流，這只有兩種途徑才能解決。一種是選舉方式，但這種存在“少數(shù)人”不滿(mǎn)的隱患；另一種就是協(xié)商方式，把相關(guān)的利益群體，如政府、公民個(gè)體、群體代表等召喚到一起，并請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者和媒體進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督，彼此開(kāi)誠(chéng)布公，敞開(kāi)心扉，既堅(jiān)持自我本位，又換位思考，在一種公開(kāi)透明的環(huán)境中通過(guò)協(xié)商達(dá)到共贏博弈，實(shí)現(xiàn)自我利益的最大化。

二、基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境

協(xié)商民主的基本要件包含多元、平等、理性、共識(shí)等方面，從這些基本要件來(lái)看，基層協(xié)商民主還存在著一些不容小覷的問(wèn)題。

一是包容性缺陷、參與不足與思想僵化。喬舒亞·科恩認(rèn)為，多元主義具有合理性，因?yàn)槿藗兊膬r(jià)值觀念、文化習(xí)俗、道德理念、行為方式等具有差異性。[3]（P305）陳家剛先生認(rèn)為，只有公民積極參與，自由表達(dá)個(gè)人偏好讓其他人傾聽(tīng)并傾聽(tīng)他人的公共討論時(shí)，各種沖突、分歧和面臨的問(wèn)題才最有可能實(shí)現(xiàn)公正和明智的解決。[4]（P32）協(xié)商應(yīng)盡可能根據(jù)協(xié)商的目的在經(jīng)濟(jì)成本適量的基礎(chǔ)上容納最廣泛的代表群體，然而在現(xiàn)實(shí)中，不管是鄉(xiāng)村協(xié)商民主、城市社區(qū)協(xié)商民主還是企事業(yè)單位協(xié)商民主在處理多元主義方面往往表現(xiàn)出包容性不足。比如，鄉(xiāng)村協(xié)商民主往往由基層政府主導(dǎo)協(xié)商議題，廣大農(nóng)民只好“被參與”；協(xié)商程序不夠規(guī)范，參與的主體主要是鄉(xiāng)村精英、專(zhuān)家和德高望重者，而對(duì)廣大農(nóng)民、外來(lái)務(wù)工人員、不同職業(yè)群體的代表等不能很好地容納進(jìn)來(lái)，他們應(yīng)有的權(quán)力被無(wú)形剝奪，導(dǎo)致協(xié)商代表性不夠；廣大農(nóng)民特別是弱勢(shì)群體代表很難改變不公正的程序，對(duì)協(xié)商規(guī)則制定缺乏自主性。不僅如此，由于基層利益主體的多元化、利益取向的多極化，利益矛盾的顯性化，基層形成了非常復(fù)雜的利益格局。如果這些利益格局不能有效整合，當(dāng)某一群體中具有極端傾向的人越來(lái)越多時(shí)協(xié)商就會(huì)走向更加極端化的結(jié)果，基層協(xié)商很容易被這種思想極端化所壓制，就會(huì)出現(xiàn)“山頭主義”和“群體暴政”現(xiàn)象，致使社會(huì)分歧進(jìn)一步擴(kuò)大，理性共識(shí)就很難達(dá)成。

二是平等性失真。博曼認(rèn)為，民主協(xié)商觀念意味著一種規(guī)范的政治正當(dāng)性理想，為使決策合法化，每個(gè)公民的理由都必須給予同等的關(guān)注和考慮。[3]（P197-199）平等是協(xié)商民主要件的基礎(chǔ)，它包括能力平等和機(jī)會(huì)平等。在基層協(xié)商實(shí)踐中，不同主體對(duì)協(xié)商民主制度的理性認(rèn)知和技能程度存在很大差異性，直接影響著協(xié)商民主的實(shí)施。一方面，廣大農(nóng)民、城市居民以及普通工人由于受教育程度、能力稟賦相對(duì)較低，他們普遍缺乏認(rèn)知自我、表明政治主張的理性知識(shí)，因而占有的社會(huì)資源和能力具有一定的限制，導(dǎo)致無(wú)法與社會(huì)精英進(jìn)行有效溝通與協(xié)調(diào)，產(chǎn)生所謂的“政治貧困”；[5]（P92）另一方面，相對(duì)“政治貧困”的廣大基層群體，以基層干部、社會(huì)能人和家族長(zhǎng)老為代表的精英具有經(jīng)濟(jì)資源、政治資源和社會(huì)資源方面的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，他們大多視野開(kāi)闊、信息靈通、閱歷豐富，在協(xié)商中能夠較好地表達(dá)自己的意見(jiàn)建議，從而牢牢占據(jù)協(xié)商主導(dǎo)地位，廣大基層群眾淪為被支配的對(duì)象，這與協(xié)商的平等要求嚴(yán)重相悖。此外，雖然基層自治制度有效激活基層民主的活力，但基層治理也出現(xiàn)了過(guò)度自治化、附屬行政化、社會(huì)關(guān)系異化的問(wèn)題，基層政府作為“行政代理人”，往往將重心放在政府的績(jī)效考核上，將上級(jí)的指示任務(wù)作為頭等大事，而忽視人民群眾的利益訴求，對(duì)人民群眾的訴求不能積極回應(yīng)，這種“目光偏視”的現(xiàn)象勢(shì)必削弱廣大基層群體的平等地位。政治貧困與精英主義的存在，使協(xié)商的渠道被精英階層牢牢把持，與政策相關(guān)的群體卻往往被排除在協(xié)商大門(mén)之外，嚴(yán)重削弱了基層協(xié)商民主的實(shí)效性。

三是融合性受阻。共同的價(jià)值觀念是達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、現(xiàn)代化的沖擊、傳統(tǒng)價(jià)值觀念的嬗變、基層熟人社會(huì)不斷向半熟人社會(huì)、陌生人社會(huì)演進(jìn)，經(jīng)濟(jì)利益越來(lái)越成為人們關(guān)注的重要因素?；鶎由鐣?huì)既有占據(jù)資源優(yōu)勢(shì)的政府機(jī)關(guān)，也有根深蒂固的家族利益；既有精英代表、也有普通人民大眾，不同經(jīng)濟(jì)地位和不同身份的人易于結(jié)成一定的“小圈子”，形成各種派系勢(shì)力，這些派系勢(shì)力“以協(xié)商議題控制協(xié)商議程，以巨大的政治壓力強(qiáng)勢(shì)影響公共權(quán)威對(duì)協(xié)商信息的采用，以信息的不對(duì)稱(chēng)掌控協(xié)商的話(huà)語(yǔ)權(quán)力，從而排斥少數(shù)群體或弱勢(shì)力量的協(xié)商參與以及利益表達(dá)”。[6]基層協(xié)商民主因?yàn)椴煌后w價(jià)值觀沖突而使彼此融合性受阻，在不同的參與體中，公共理性物質(zhì)化為公共利益、團(tuán)體利益以及個(gè)人利益。出于經(jīng)濟(jì)利益的考量，各種利益主體理性往往失去共識(shí)而趨向“碎片化”，難以形成最大化的共識(shí)。由于受傳統(tǒng)文化“與人為善”“以和為貴”等思想影響，大多數(shù)群眾也就選擇了被動(dòng)接受，認(rèn)為多一事不如少一事，讓一些分歧暫時(shí)被擱置起來(lái)，表面上也是一團(tuán)和氣，但畢竟“紙包不住火”，當(dāng)這些矛盾達(dá)到“臨界點(diǎn)”時(shí)最終就會(huì)爆發(fā)出來(lái)，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

四是成效性瓶頸——程序乏力與成本過(guò)高。基層協(xié)商民主經(jīng)過(guò)十多年發(fā)展，已得到長(zhǎng)足發(fā)展，但基層協(xié)商民主還不是很完善，主要表現(xiàn)在制度建設(shè)比較滯后，尤其是程序上缺乏規(guī)范性，嚴(yán)重制約著基層協(xié)商民主的成效。當(dāng)前，基層協(xié)商民主還存在很大的隨意性，對(duì)協(xié)商的議題、時(shí)間、參與人員、過(guò)程設(shè)置、決策形成、成效反饋沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一的安排設(shè)置，大都根據(jù)基層政府的要求來(lái)組織實(shí)施，廣大基層群眾缺乏主動(dòng)參與，從而產(chǎn)生政治冷漠癥，這種心理侵蝕著廣大人民群眾對(duì)協(xié)商結(jié)果的認(rèn)同感和對(duì)協(xié)商共識(shí)的責(zé)任感，嚴(yán)重影響了決策的有效落實(shí)。此外，基層協(xié)商民主的組織實(shí)施也需要一定的人力、財(cái)力、物力及時(shí)間等大量有形和無(wú)形的成本，如果投入缺乏合理的預(yù)算，就會(huì)影響協(xié)商的理想預(yù)期。

三、基層協(xié)商民主的基本對(duì)策

基層協(xié)商民主是社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，有效解決基層協(xié)商民主制度存在的問(wèn)題，推進(jìn)基層協(xié)商民主的發(fā)展，需要從三個(gè)方面努力。

（一）以貫徹群眾路線(xiàn)為宗旨，構(gòu)建基層黨政群協(xié)商的共治模式

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線(xiàn)在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。要在基層協(xié)商民主中踐行群眾路線(xiàn)，重點(diǎn)就是要確保人民群眾的廣泛政治參與，只有人民群眾的政治參與才能形成主體力量，維護(hù)自身應(yīng)有利益。

首先，要注重發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)示范作用。一是黨組織可以采取推選與自薦相結(jié)合的方法確保協(xié)商主體中黨員應(yīng)有的比例；二是建立黨支部、黨小組，制定黨代表聯(lián)系黨員制度，黨員聯(lián)系基層群眾制度，黨員向黨組織反饋制度，及時(shí)反映基層群眾的需求；三是在開(kāi)展黨內(nèi)協(xié)商民主制度中，堅(jiān)持民主集中制原則，加強(qiáng)基層黨組織的先進(jìn)性建設(shè)。在協(xié)商共治過(guò)程中，黨員干部要深入基層，深入每一戶(hù)家庭，深入到具體相關(guān)人，聽(tīng)民情、訪民意、解民困、惠民生，切實(shí)改變工作作風(fēng)，密切黨群干群關(guān)系，促進(jìn)基層黨組織從管理型向服務(wù)性轉(zhuǎn)變。

其次，政府機(jī)構(gòu)具體化。基層協(xié)商議題的選擇、經(jīng)費(fèi)的籌措以及協(xié)商共識(shí)的有效落實(shí)，都離不開(kāi)基層政府的積極作為，它是基層政策的制定者和執(zhí)行者，所以，在基層協(xié)商民主中應(yīng)高度重視政府的作用。一是基層政府要認(rèn)清職能使命，在基層黨委、黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，變主導(dǎo)型政府為協(xié)商型政府，組織公民有序政治參與，努力將協(xié)商民主發(fā)展成為決策的必要程序，讓基層決策的過(guò)程變成人民群眾廣泛參與協(xié)商、踐行群眾路線(xiàn)的過(guò)程。二是基層政府要努力把基層協(xié)商民主制度與基層民主自治制度有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，為社會(huì)各階層、各界群眾有序政治參與提供相關(guān)的制度與法律保障。三是基層政府要做好經(jīng)費(fèi)保障。

再次，人民群眾組織化?；鶎尤嗣袢罕娙藬?shù)眾多，表現(xiàn)為一種“原子化”形態(tài)，人人參與具有不現(xiàn)實(shí)性。通過(guò)加強(qiáng)基層組織化建設(shè)，可以提高基層群眾的政治參與的秩序和能力，提高協(xié)商成效。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)基層社會(huì)組織特別是農(nóng)村社會(huì)組織的力量發(fā)展，并逐步提高基層社會(huì)組織的協(xié)商能力?；鶎狱h委、黨支部和政府要盡可能創(chuàng)造條件，加強(qiáng)基層協(xié)商文化建設(shè)，并扶持一批有能力、講誠(chéng)信的公益性社會(huì)組織，通過(guò)宣傳教育、行為引導(dǎo)、榜樣示范等途徑培養(yǎng)基層群眾的民主素養(yǎng)和技能，樹(shù)立現(xiàn)代民主的自由、平等、法治、和諧等理念，積極促進(jìn)基層人民群眾參與公共利益活動(dòng)。

（二）要以規(guī)范化為總要求，構(gòu)建基層協(xié)商的運(yùn)作機(jī)制

制度機(jī)制是實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主平等、公正、有序的重要保證。完善基層協(xié)商民主制度，破解基層協(xié)商發(fā)展困境，關(guān)鍵就要從制度機(jī)制上加以保障，確?；鶎訁f(xié)商民主的規(guī)范化。制度機(jī)制首先要加強(qiáng)實(shí)體性制度的構(gòu)建，包括協(xié)商的法律制度、主持人制度、參與人員選拔制度、信息公開(kāi)制度、決策協(xié)商制度、觀察員制度以及平等機(jī)制、對(duì)話(huà)機(jī)制、互動(dòng)機(jī)制，等等，通過(guò)制度的設(shè)計(jì)，能夠確保協(xié)商機(jī)會(huì)均等，有效維護(hù)基層弱勢(shì)群體的利益，促進(jìn)基層社會(huì)的和諧，實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主的長(zhǎng)足發(fā)展。同時(shí)，還要加強(qiáng)協(xié)商程序性制度的構(gòu)建，包括協(xié)商議題的擬定、參與人員的條件、協(xié)商過(guò)程的原則、協(xié)商時(shí)間和地點(diǎn)的確定、協(xié)商結(jié)果的決定和實(shí)施，等等，對(duì)協(xié)商制度的具體落實(shí)進(jìn)一步細(xì)化具體化，確保協(xié)商的規(guī)范進(jìn)行，防止協(xié)商的隨意性。

（三）要以改善民生促發(fā)展為目標(biāo)，構(gòu)建基層協(xié)商的良好環(huán)境

基層協(xié)商民主的發(fā)展，最終是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定，沒(méi)有基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就不可能推進(jìn)基層協(xié)商民主的真正發(fā)展，這也就是為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)展得比較好的地方協(xié)商民主就發(fā)展得比較好的根本原因所在。通過(guò)推進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不論是黨組織、基層政府還是廣大人民群眾，會(huì)擁有更多的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和協(xié)商資源。推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化發(fā)展，化解基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境，黨政群應(yīng)凝聚堅(jiān)強(qiáng)的合力，以改善民生促發(fā)展為目標(biāo)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)基層人民群眾收入的不斷增長(zhǎng)；要加大對(duì)基層社會(huì)建設(shè)的資金投入，積極改善基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基層社會(huì)的教育水平，努力提高基層人民群眾的文化素質(zhì)和民主技能，為基層協(xié)商民主的深入推進(jìn)提供深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，在不斷提高基層協(xié)商民主增量的基礎(chǔ)上，不斷提高基層協(xié)商民主的“存量”，努力為基層協(xié)商民主積累堅(jiān)實(shí)的社會(huì)資本?；鶎由鐣?huì)資本是連接基層人民群眾與協(xié)商民主的橋梁和紐帶，是基層共同價(jià)值和共同利益的一種具有強(qiáng)大凝聚力的思想形態(tài)，比如信任、平等、合作、互讓等。構(gòu)建基層協(xié)商民主，一方面要將基層已經(jīng)形成的社會(huì)資本與基層政府的合法性權(quán)威有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，讓優(yōu)秀的社會(huì)資本充分嵌入?yún)f(xié)商民主制度之中；另一方面，要克服基層人民群眾的政治冷漠癥，在推進(jìn)基層協(xié)商民主中，不斷培養(yǎng)基層人民群眾的平等意識(shí)、參與意識(shí)、妥協(xié)意識(shí)等等，提升基層人民群眾的民主激情和政治責(zé)任感。

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目《參與式民主與可持續(xù)政治穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究》（13CZZ029）階段性成果。

方劉松，南京政治學(xué)院馬克思主義理論專(zhuān)業(yè)博士研究生，研究方向：馬克思主義中國(guó)化；彭懿現(xiàn)子，南京政治學(xué)院馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：馬克思主義政治學(xué)。

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責(zé)任編輯 李冬梅

作者簡(jiǎn)介

基金項(xiàng)目

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.01.004

中圖分類(lèi)號(hào)：D621