我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管評述

文/張鞏

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我國自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管評述

文/張鞏

摘要：通常認為，由于自然壟斷行業(yè)固有的技術經(jīng)濟特征，如果任由市場競爭機制發(fā)揮作用，極易導致規(guī)模不經(jīng)濟和惡性競爭，不利于社會福利的改進以及資源的優(yōu)化配置，所以政府對自然壟斷行業(yè)必須加以適當?shù)囊?guī)制，對其進行監(jiān)管。政府監(jiān)管體系包括監(jiān)管機制、監(jiān)管體制、監(jiān)管制度三個部分，目前，亟需通盤考慮監(jiān)管機制、監(jiān)管體制、監(jiān)管制度三者之間的關系，構(gòu)建能夠改善監(jiān)管理念、提升監(jiān)管質(zhì)量的監(jiān)管體系。

關鍵詞：自然壟斷；政府監(jiān)管；監(jiān)管機制；監(jiān)管體制；監(jiān)管制度

中圖分類號：F249

與西方國家相比，我國對自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管體系的研究起步較晚，研究成果也多是建立在西方國家研究成果的基礎上。例如，我國對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管改革主要參照的是西方激勵性監(jiān)管理論。然而，這種理論適用于市場經(jīng)濟體制成熟的國家，并且需要完備的法律體系作為支撐，顯然，將其實踐于我國的自然壟斷行業(yè)就會出現(xiàn)諸多問題。由于監(jiān)管體系的改革不僅涉及到監(jiān)管機制的調(diào)整、監(jiān)管體制的建立，還涉及到監(jiān)管制度的安排，需要通盤考慮監(jiān)管機制、監(jiān)管體制、監(jiān)管制度三者之間的適應性關系，對此，國內(nèi)學界主要圍繞以下三個方面展開研究。

一、監(jiān)管手段：放松與強化

在我國，政府對自然壟斷行業(yè)的進入一直實行較為嚴格的監(jiān)管，然而，隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，國內(nèi)學者對是否應該放松進入監(jiān)管展開了爭論。關于進入監(jiān)管的定義，陳明森（2001）認為在市場失靈領域，為保證資源的最優(yōu)配置和社會福利的最大化，避免規(guī)模不經(jīng)濟及惡性競爭所帶來的低效率，政府有必要通過許可或批準等手段，對進入自然壟斷行業(yè)的企業(yè)進行限制。同時，應該考慮到自然壟斷行業(yè)進入監(jiān)管存在辯證的兩個方面，第一，自然壟斷行業(yè)的技術經(jīng)濟特征決定了進入監(jiān)管的必要性；第二，限制進入并非完全禁止，適當?shù)母偁幱欣诒P活企業(yè)、提升服務質(zhì)量。[1]（P128）謝地（2003）主張對具有自然壟斷性質(zhì)的公交業(yè)務仍然應該實施嚴格的進入監(jiān)管政策，但是對車輛維修保養(yǎng)、場站管理、后勤服務、廣告宣傳等競爭性業(yè)務應放松進入監(jiān)管。[2]（P291）謝地（2011）認為，在自然壟斷行業(yè)尤其是公用事業(yè)中引入競爭機制確實有助于打破國有企業(yè)壟斷的局面，但是過度競爭也會導致行業(yè)的惡性競爭和市場秩序的混亂，并且會忽視公用事業(yè)的公益性，從而損害公眾利益。[3]（P20）

20世紀70年代，隨著西方規(guī)制俘虜理論的盛行，放松監(jiān)管的呼聲不絕于耳，受此影響，我國理論界開始對自然壟斷行業(yè)是否需要放松進入監(jiān)管展開討論。王俊豪（2001）認為，特許投標制度、區(qū)域間競爭、社會契約制度等激勵性舉措可以作為放松對自然壟斷行業(yè)進入監(jiān)管的機制。[4]李博文認為，競爭機制的引入是自然壟斷行業(yè)的發(fā)展趨勢，有利于提高企業(yè)生產(chǎn)效率，推動技術創(chuàng)新。門建輝（1999）認為，之所以要放松對自然壟斷行業(yè)的進入監(jiān)管以及由此會帶來的高效率，一是監(jiān)管失靈的產(chǎn)生；二是受西方國家“監(jiān)管質(zhì)疑”的影響；三是激勵性機制成功經(jīng)驗的的廣泛運用。[5]然而，爭論之所以存在，是因為還有一些觀點與此相悖。陳明森（2001）認為，對新進入自然壟斷行業(yè)的企業(yè)實行進入監(jiān)管是有必要的，可以避免重復建設所帶來的不必要的沉淀成本，保證行業(yè)運行的穩(wěn)定性、連續(xù)性。[6]戚聿東主張放松監(jiān)管的前提是分拆行業(yè)，而分拆行業(yè)的前提是政企分開。目前，在我國，自然壟斷行業(yè)的政企分開只停留在理論研究的層面，并沒有付諸于實踐。

在進入監(jiān)管的問題上，筆者認為，應該依據(jù)各自然壟斷行業(yè)的特定情況以及發(fā)展的不同階段區(qū)別對待。在經(jīng)濟低速增長時期實行較為嚴格的進入監(jiān)管，以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟；待經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時，應適當?shù)胤潘蛇M入監(jiān)管，允許符合條件的企業(yè)進入，促進有效競爭；當經(jīng)濟發(fā)展進入到成熟期，可全面放開市場，引入競爭機制。我國目前正處于第二階段，必須解決政府監(jiān)管中存在的壟斷經(jīng)營問題，對此，自然壟斷行業(yè)民營化勢在必行，推進產(chǎn)權(quán)改革是核心，建立市場機制是關鍵，其中包括有效競爭機制、完善的價格機制、通暢的投融資機制、特許經(jīng)營機制，以此來推動政府監(jiān)管改革。

二、監(jiān)管主體：反“行政壟斷”與“獨立性”

在我國，經(jīng)營自然壟斷行業(yè)的企業(yè)多為國有企業(yè)，而國有企業(yè)通常都存在政企不分的現(xiàn)象，因此，如何打破行政壟斷，賦予自然壟斷行業(yè)的“自然”性，成為監(jiān)管改革的關鍵，也是學術界關注的焦點。

對于行政壟斷，國外學者鮮有研究，即便有，也是針對我國行政壟斷的問題。王俊豪指出：在西方國家，進入監(jiān)管不是以限制自然壟斷行業(yè)競爭為目的的，而是為了實現(xiàn)社會效益的最大化，監(jiān)管目的不同必然導致監(jiān)管主體行為的差異。于良春（2010）認為行政壟斷下的經(jīng)營管理體制存在種種弊端，如生產(chǎn)效率較低、產(chǎn)品質(zhì)量較差、服務水平不高、管理模式滯后、營銷不暢、監(jiān)管失靈導致腐敗等問題。[7]于良春、張偉（2010）認為行政壟斷給鐵路運輸、電力、石油、燃氣等自然壟斷行業(yè)造成了巨大的低效率，嚴重影響了它們的績效水平。張維迎、謝地等學者一致認為，反行政壟斷是我國反壟斷的主要內(nèi)容。

因此，建立獨立的監(jiān)管主體，必須改革監(jiān)管體制，切斷監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間建立的微妙聯(lián)系。肖興志（2002）認為監(jiān)管主體的獨立性主要指政企分開，即企業(yè)的管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，而政企分開在我國自然壟斷行業(yè)中還沒有實現(xiàn)，所以，監(jiān)管主體的獨立性目前為止還只是停留在理論層面。[8]王俊豪（2001）認為監(jiān)管主體的獨立并不意味著沒有與之相制衡的因素，應制定監(jiān)管法律制度，明確監(jiān)管權(quán)限。劉樹杰（2011）認為為確保監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，應盡量做到監(jiān)管者的決策信息公開、被監(jiān)管者的經(jīng)營信息公開，同時，提高公眾影響力，對二者的行為及信息透明度進行監(jiān)督。[9]陳富良、萬衛(wèi)紅認為要以改革自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管體制為首，實現(xiàn)政企分開，這樣才能保證其他改革的順利進行，實現(xiàn)自然壟斷行業(yè)的有效競爭。[10]謝地（2003）認為加大監(jiān)管體制改革力度，要把自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)改造為純粹的政府職能機構(gòu)，與行業(yè)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟利益上徹底脫離關系，使其只履行監(jiān)管職能。徐俊、傅寧、王東梅（2007）進一步明確了自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管體制改革需要實現(xiàn)“三種職能”的分開，即管理職能、所有者職能和經(jīng)營者職能的分開。筆者認為，監(jiān)管機構(gòu)的設置應采取綜合一體化模式，將關聯(lián)性強的行業(yè)進行歸類，統(tǒng)一監(jiān)管，如鐵路、公路、航空、水運都屬于交通運輸行業(yè)，可以設立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管。

三、監(jiān)管制度：匹配性與完備性的兼顧

自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管制度指的是中央和地方各級人民代表大會制定的有關自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)，以及各級政府和行業(yè)監(jiān)管部門制定的相關政策。目前，在我國自然壟斷行業(yè)中出現(xiàn)的監(jiān)管機制缺陷、監(jiān)管體制障礙，主要源于監(jiān)管制度即監(jiān)管法律、法規(guī)的不健全。行政體制改革一直是我國全面深化改革的重點，推進行政體制改革必須明確政府職能，十八屆三中全會再次強調(diào)了政府的監(jiān)管職能，而履行監(jiān)管職能尤其是對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管亟需建立一套行之有效的監(jiān)管制度。經(jīng)過了多年的探索與實踐，政府監(jiān)管職能的法律制度已經(jīng)初步建立，在一些特殊的行業(yè)監(jiān)管領域也基本上做到了有法可依。陳富良（2001）指出，進入21世紀以來，政府監(jiān)管改革取得了顯著的成效，在監(jiān)管的法制層面形成了初步框架，尤其在自然壟斷行業(yè)等特殊領域，法律體系建設的步伐明顯加快。

但是，作為政府監(jiān)管制度的重要組成部分，我國自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管制度建設明顯滯后于市場經(jīng)濟的發(fā)展速度，跟不上技術進步、行業(yè)發(fā)展的步伐，在監(jiān)管主體職能、監(jiān)管機構(gòu)配置、監(jiān)管目標原則等方面都存在著許多盲點和空白，與現(xiàn)有的監(jiān)管機制和監(jiān)管體制不相匹配。李郁芳認為，我國雖然明確了自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，但卻缺少法律制度對其監(jiān)管權(quán)力與職能進行制約。王俊豪（2005）指出之所以導致監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力濫用、職能分散，主要是因為法律法規(guī)，即監(jiān)管制度的缺失。任俊生認為在健全自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管法律的同時，還要規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)，杜絕多頭管理，權(quán)責不明晰的現(xiàn)象，并把對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督也納入到法律法規(guī)體系當中。謝地（2007）認為，應結(jié)合實際情況不斷完善特殊領域尤其是自然壟斷行業(yè)監(jiān)管的法律、法規(guī)、政策，加強行業(yè)管理，規(guī)范自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營服務、價格、投資渠道和經(jīng)營方式，保護公平競爭，使行業(yè)的發(fā)展步入良性循環(huán)。

筆者認為，在制定我國自然壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管法律、法規(guī)并提高其權(quán)威性的同時，應把立法的權(quán)力更多地下放給各級政府，由他們根據(jù)本地區(qū)的實際情況開展立法工作，這樣就可以使監(jiān)管更有效、更有針對性。同時，為提升監(jiān)管效率，應當加快出臺針對自然壟斷行業(yè)績效評價體系的法律法規(guī)或政策性文件，使績效考核不再僅僅停留于口頭上，從國家層面上確立績效評價的重要地位和作用，明確績效考核的方法和規(guī)范，從根本上提高自然壟斷行業(yè)的運營效率。

通過對國內(nèi)自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管問題的理論研究進行梳理，我們可以看到，國內(nèi)學者都是從以下三方面入手進行研究的，改進自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的方式、手段（監(jiān)管機制）、強調(diào)政府監(jiān)管機構(gòu)（監(jiān)管體制）的設置與構(gòu)建、完善政府監(jiān)管法律法規(guī)（監(jiān)管制度）。但是，卻沒有人把監(jiān)管機制、監(jiān)管體制、監(jiān)管制度三者的關系進行互動和有機結(jié)合起來，以此來推動自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管問題的研究。

四、結(jié)論

國內(nèi)外學者對自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管問題上的研究可謂是汗牛充棟，筆者認為，目前，亟需通盤考慮監(jiān)管機制、監(jiān)管體制、監(jiān)管制度三者之間的關系，構(gòu)建能夠改善監(jiān)管理念、提升監(jiān)管質(zhì)量的監(jiān)管體系。在監(jiān)管機制的選擇上，要充分考慮其與監(jiān)管體制、監(jiān)管制度的匹配，不同地區(qū)，要因地制宜。放開競爭機制，使企業(yè)充分地參與市場競爭，監(jiān)管者要恰當?shù)靥幚砗门c被監(jiān)管者之間的關系，使雙方形成合力，共同推進自然壟斷行業(yè)的發(fā)展。合理構(gòu)建監(jiān)管體制，銜接監(jiān)管機制的實施與監(jiān)管制度的安排。政府要強化監(jiān)管理念，把監(jiān)管貫穿到企業(yè)經(jīng)營活動的全過程，與相關利益集團劃清界限，與企業(yè)保持距離、劃分界限，把權(quán)力關進制度的籠子里，嚴格按照監(jiān)管制度履行監(jiān)管職責，運用合適的監(jiān)管模式對自然壟斷行業(yè)實行監(jiān)管。監(jiān)管制度要充分考量其與監(jiān)管體制、監(jiān)管機制的協(xié)調(diào)性，監(jiān)管必須以立法為先導，法律的制定應為監(jiān)管體制與監(jiān)管機制的完善提供強大的制度支撐。

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張鞏，中共長春市委黨校公務員培訓處助教，經(jīng)濟學碩士，研究方向：政治經(jīng)濟學。

責任編輯 解梅娟

作者簡介

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2016.01.009