地方政府職能發揮與中小學教育質量的關聯性芻議

摘 要：21世紀，中國的社會經濟進一步發展，科學技術持續更新進步，教育問題也逐漸被提上日程并受到政府和百姓的日益重視，而一切教育的基礎又在于初等教育和中等教育。要使得初、中等教育適應社會發展的客觀需求，達到教育現代化的目標，則對于初、中等教育的討論和改進就具有了重要的意義。故而本文以雅安市為例，淺析了地方政府在教育中的職能定位、雅安市中小學教育現狀及原因分析，并提出了相應的解決對策，總體上論述了地方政府職能發揮與中小學教育質量的關聯性問題。

關鍵詞：中小學教育；教育質量；政府教育職能

1 地方政府在教育中的職能定位

1.1 教育產品和服務的性質

教育具有公共產品和準公共產品的屬性，根據薩謬爾森的觀點：“公共產品是這樣的物品，擴展其服務給新增消費者的成本為零，且無法排除人們享受的物品”。即公共產品是指那些在效用上具有不可分割性、在消費上具有非競爭性、在受益上具有非排他性的產品或服務。而準公共產品則介于純公共產品和私人產品之間，是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品或服務，從以上定義可以看出，義務教育應當屬于公共產品的范疇，而非義務教育則要劃歸準公共產品的范疇。我國目前實行的是九年制義務教育，即中小學教育除高中階段的教育以外都是義務教育，屬于公共產品，高中階段的教育是非義務教育，屬于準公共產品。由以上定位可知，教育產品和服務作為公共產品或準公共產品需要政府發揮適度主導作用。

1.2 地方政府在教育中的具體職能定位

我國政府具有四項基本職能：政治職能、經濟職能、文化職能和提供社會公共服務職能。教育職能是政府文化職能和提供社會公共服務職能的一個重要組成部分。由上文論述可知，地方政府在中小學教育中應當充分發揮其主導作用。然而這個主導作用具體應該如何發揮呢？

我們知道，政府縱向權力分配在我國乃至世界教育改革中都并存著集權與分權兩種趨勢。然而細思之，其實這兩種趨勢并不矛盾，它們只是分別體現在不同的方面。集權主要體現在整體的教育制度框架的設計（包括課程體制、考試制度等）上，而分權則主要體現在教育管理的決策權力上，因此，集權與分權，就涉及到一個度的問題，也就是弗里德曼所說的“有限的干預”。即政府在教育中的作用，除了為消除鄰近影響而資助最低水平的學校教育外，還要保證被批準的學校達到最低教育標準。弗里德曼關于政府在教育中的作用思想，是其新自由主義基本觀點在教育領域的具體闡發。

按照弗里德曼的觀點，我們可以把政府在教育中的職能定位為資助教育和管理教育（包括規定學校開辦標準，審查學校開辦資格等）。除此，本文認為政府還應具有指引教育總體方向和合理高效配置教育資源等職能。

2 雅安市中小學教育現狀

2.1 教育質量高低的衡量標準

首先，要衡量教育質量的高低我們就必須有一個統一的衡量標準，根據“十五”規劃教育部重點課題“中小學教育質量標準研究”（課題批準號DFA030122）的研究成果，教育質量標準包括約定標準（主要包括功能性指標、文明性指標、舒適性指標、時間性指標等）和滿意標準（主要包括學生滿意、家長滿意、政府滿意等）兩類，或者說衡量教育質量標準的兩個維度是事先約定和事后滿意。

2.2 雅安市中小學教育現狀

2.2.1雅安市教育總體發展水平

2014年12月底，由西南財經大學經濟社會發展監測評估研究所編撰的《2013年四川省教育發展報告》正式對外發布。報告中使用了大量第一手數據，包括近3年積累的統計數據、官方材料、權威研究報告等，展現了2013年四川省教育事業的發展狀況，詳細呈現了各市州教育發展水平，系統分析了面臨的問題及挑戰，并提出了相應的政策和建議。

從上表看出，雅安市教育發展水平較四川省內大多數市州低，總體教育實力位于全省下游水平，與四川省排名第一的成都相比其差距更加明顯。

2015年12月底，由西南財經大學經濟社會發展監測評估研究所和公共政策創新研究中心組織專家學者研究的《2014年四川省教育發展報告》也正式對外公布顯示，相比于2013年，2014年雅安市教育水平綜合得分上升到70分以上，教育發展水平已由D類上升為C類，這意味著雅安市教育正向著更好、更高的水平發展，然而，我們也必須認識到，與四川省內大多數市州相比仍然存在較大差距，綜合水平依舊處于省內中下游。

2.2.2雅安市教育現存主要問題

2.2.2.1學生層面

學生文化課成績及升學率在省內普遍水平不高。筆者通過大量走訪調查和資料的收集整理，以2015年高考情況為例，將雅安市與省內其它部分市州進行比較，繪制出下圖一、圖二以方便研究。

與14年相比，2015年雅安市高考考生本科、重本上線人數分別增長317人、101人，增幅分別到達34.01%和11%，說明了雅安市高中教育水平總體呈現出上升的良好趨勢，但通過圖一、圖二可以看出，雅安市文化教育水平與省內其它不少市州依然存在較大差距。

具體而言：第一，雅安市高考參考規模較很多市州小；第二，雅安市高考上線率較很多市州低。除此之外，在尖子生方面，筆者通過調查了解到，雅安市2015年高考文理科最高分分別為612分、630分，而全省文理科最高分分別為681分、689分，即是說雅安市的最高分在四川省內的排名并沒有太過突出。

問題的另一個方面是雅安市的文理科狀元均來自雅安中學，且雅安市內文理科前10名雅安中學分別占了5位、6位，這實際上也反映了雅安市內部教育發展的一種不平衡。（初中情況同樣可以說明這一問題，如2015年中考，全市前4名皆在雅安中學，全市前10名，雅安中學有7人，全市前100名，雅安中學有49人。）

綜上所述，可以認為，雅安市在文化課的教育上同時存在著外部的相對落后性（相對于省內大多數市州）和內部的不平衡性（體現在市內各個中小學之間）兩種矛盾。

其二，部分中小學生個人素質有待提高。早在2014年，四川省已下發《均衡配置義務教育資源促進教育公平專項改革方案》。其中提到了對中小學教育質量的評價不能單單以考試成績、升學率為唯一標準。前文提到，衡量教育質量應當以約定指標和滿意指標為標準，這里簡單說來，就是以德智體美勞全面發展為評判標準，德在智前，也即是說德育甚至比智育更為重要。而筆者通過長期觀察發現，部分中小學生有隨手亂扔垃圾的惡習，不懂得尊重他人，存在好逸惡勞、驕奢淫逸的世界觀、人生觀、價值觀，物質上的攀比之風盛行，并以口吐污言穢語為時尚和潮流等。當然，這不僅僅是雅安市部分中小學生的問題，也是全省乃至全國不少中小學生的通病。

2.2.2.2教師層面

教師工資福利等待遇不高，導致優秀師資外流。筆者通過走訪了解到，由于雅安市本身經濟水平不甚發達，教師的工資福利待遇等比之成德綿等經濟相對發達的地級市的確存在一定的差距，加之雅安市物價相對經濟發展水平偏高，成為了導致雅安優秀師資外流的主要原因。

2.2.2.3社會層面

各類校外培訓機構數量龐大，質量參差不齊。雅安市培訓機構眾多，招生廣告隨處可見，質量也參差不齊。培訓機構屬民辦機構，多由離退休教師或大學生自主開辦，培訓機構教師多聘請在讀大學生兼職，也聘請師范專業畢業生做全職或學校專業老師課外兼職。大多數機構已經過合法程序取得辦學資格，但仍存在少部分機構無證辦學。此外，各培訓機構收費標準雖不統一，但普遍偏高，一般而言，大學生課時費用是40—80元/小時，專業老師的課時費用是100—200元/小時，具體費用根據不同科目在不同機構有所偏差。

3 雅安市中小學現存問題原因分析

雅安市總體教育水平較低，是由各方面的原因導致的，本文從政府的職能發揮角度進行分析。

其一，地方政府未能很好地發揮其資源配置的教育職能。資源配置是指社會已有的資源在不同用途之間，不同地區和部門之間進行分配，包括政府行政行為配置和市場配置。[5]教育職能是政府文化職能和提供社會服務職能的延伸，政府在教育資源尤其是義務教育資源的合理配置上具有重大的責任。然而雅安市人民政府在中小學教育資源的合理高效分配上還有待進一步提高，雅安市內部各中小學之間教育資源配置存在不均衡現象，當然，這里的教育資源既包括物質資源（教學硬件設施、學校整體環境等），也包括人力資源（師資力量等）和財力資源（政府財政補貼、資助等）。地方政府對教育資源的不合理配置將導致全市教育水平整體上難以實現最優化。

其二，教師待遇不高，獎懲機制不健全。雅安市人民政府未能足夠重視中小學教師的工資福利等問題，同時缺乏健全的獎懲機制，難以充分調動教師工作的積極性和主動性，使得雅安市對優秀教師的吸引力降低，大量優秀師資外流。同時，據筆者了解，待遇不高使得不少教師為追求經濟收入而對課堂授課內容有所保留，以便課外開設輔導課或強制性或非強制性地要求學生補課。

其三，市政府的教育質量評估標準單一化、功利化。市政府過度重視文化水平教育，一定程度上忽視思想道德教育。前文提到，政府把握著教育的主導方向，具有制定教育發展總體方針的職權。雖然“德智體美勞全面發展”“素質教育”等口號一直在提倡，四川省上的《均衡配置義務教育資源促進教育公平專項改革方案》也已經下達，明確提出了不能僅僅以成績和升學率作為教育質量評價的唯一標準，但迫于升學壓力，市政府長期以來一直將教育的重點放在升學率上，以升學率評價各中小學教育質量，使得雅安市內各中小學只重視學生學習成績，在升學率上相互攀比競爭，從而忽視了對學生思想道德素質的培養。

其四，市政府監管不力，相應政策法規未臻健全，引發校外培訓機構泛濫的教育市場亂象出現。雅安市校外培訓機構數量眾多，收費昂貴，教學質量參差不齊，“補課熱”年年不退。這種教育市場的亂象跟政府的監管不力和政策法規的有待健全也是密不可分的。

4 改善雅安市中小學教育現狀措施建議

此處，筆者僅立足本文，從政府的職能發揮角度對雅安市中小學教育現狀提出拙見。

其一，政府應充分實現教育資源的均衡配置，保證雅安市內不同區縣和學校在教育資源配置上的相對均衡。黃永紅認為，“均衡是公平的體現，公平是和諧的前提。應當對教育資源的不均衡分布施以矯正，由不均衡走向均衡，以資源分布均衡追求教育公平，以教育公平構建和推動社會和諧，以社會和諧步入全面小康社會。”因此，保證雅安市內的教育公平（尤其體現在教育資源的均衡分配上）能避免或減少市內各區縣、各學校教育發展水平的不均衡化，防止優秀生源外流，對于雅安市教育整體發展至關重要。

其二，適度提高中小學教師待遇，進一步提高教師地位和健全教師獎懲機制。適度提高教師待遇以更好地調動教師教學積極性并能有效防止優秀師資外流，進一步提高教師地位有利于整個社會尊師重教的良好風氣的形成，健全教師獎懲機制有助于教師規范教學以保證學生和家長的切身利益。

其三，改善教育質量評估標準，多維度地科學評價市內各區縣、各學校的教育質量，不以學生升學率作唯一評價標準。尤其需要求學校重視學生思想道德教育，促進學生全面發展。

其四，加強對教育市場的行政監管，建立和完善相應的法律法規。對于校外補習機構的申請、創立、廣告、招生、收費、服務等各個環節，政府都以相應法律法規為準繩嚴格審查、規范和監督，最好成立專門機構進行管理，以有效調節教育市場失靈的亂象并切實保障學生、家長的合法權益。

5 結論

教育是培養人的社會實踐活動，是一種人類道德、科學、技術、知識儲備、精神境界的傳承和提升行為，也是人類文明的傳遞。柏拉圖認為，從國際政治的角度講，教育是一種最為廉價的國防，是關系國家綜合實力的重要因素。在當今這個知識經濟的時代，這句話體現得更加充分。

而一切高等教育都必須以初、中等教育為基礎，否則將成為“空中樓閣”。因此毫不夸張地說，中小學教育關系著一個國家和民族的未來發展方向。根據前文論點，影響一個地方教育質量高低的因素多種多樣，但教育作為一種社會公共產品，需要由政府來主導，所以地方政府職能發揮與中小學教育質量有著密不可分的聯系。本文以雅安市教育為例，通過詳盡的數據和充分地論證說明了雅安市中小學教育的現狀，從政府的角度分析了其內在主要原因并提出了相應的改革建議。

作為政府部門，在地方教育改革發展的過程中，應以客觀務實的精神，以全心全意為人民服務的態度，以“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”的毅力不斷探索。當然，教育的改革和完善并非一蹴而就的，它需要多方面、長時期的努力。教育的蓬勃發展，除了政府要充分發揮其職能之外，學校、老師、家長和作為受教育主體的學生自身的努力也不可或缺。

參考文獻

[1]保羅·A·薩繆爾森，廉·D·諾德豪斯.經濟學[M].華夏出版社，1999.

[2]郭小聰.政府經濟學（第四版）[M].中國人民大學出版社，2015.

[3]米爾頓·弗里德曼，羅斯·弗里德曼.自由選擇：個人申明[M].北京：商務印書館，1982.

[4]全國教育科學規劃領導小組辦公室.“十五”規劃教育部重點課題“中小學教育質量標準研究”成果公告[J]. 全國教育科學規劃課題，2008，（8）.

[5]卜秋.論地方政府在義務教育資源配置中的作用——以蘇州市滄浪區為例[D].江蘇：蘇州大學，2007.

[6]黃永紅.堅持社會公平原則，均衡配置教育資源——對新《義務教育法》的社會學解讀[J].行政與法，2007，（3）.

作者簡介

陳宇（1994-），男，四川德陽，本科，研究方向：政治學理論 四川農業大學。