從“效果圖”到“施工圖”

施堅軒

新年尹始，1月15日，我國首個跨行政區劃檢察改革試點單位、上海市檢察院第三分院（下稱市檢三分院）對一起由公安部督辦、跨全國多個省市仿冒品牌嬰兒奶粉案件的6名犯罪嫌疑人作出批捕決定，同時對1名犯罪嫌疑人作出存疑不捕決定。與此同時，該院發出今年第1號逮捕案件繼續偵查取證意見書。從正式受理到作出決定，在7天的法定期限內，高質量地完成對多名犯罪嫌疑人批捕、不捕和建議立案直訴等決定，并及時提出繼續偵查取證意見，突顯了跨行政區劃檢察院專業辦案的特點。

誕生于頂層設計：防止訴訟“主客場”

跨行政區劃的司法改革源自于一項頂設計。黨的十八屆四中全會作出“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院”的重大部署。中央全面深化改革領導小組審議通過《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》指出，探索設立跨行政區劃的人民法院、人民檢察院，有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。

2014年12月28日以上海鐵路運輸檢察分院為基礎，市檢三分院掛牌成立，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正，最高人民檢察院檢察長、首席大檢察官曹建明參加揭牌儀式，跨行政區劃檢察院實踐探索也由此展開。目前，跨行政區劃檢察改革僅在北京、上海兩地試點。兩家跨行政區劃檢察院，雖然名稱、內設機構、人員編制有所不同，但它們都是依托鐵路檢察機關而設立。這既與鐵路檢察的特殊性有關，也體現了一種趨勢。

市檢三分院檢察長陸建強介紹說“探索伊始，我們就在‘特殊案件’和‘跨行政區劃’上，深入理解中央‘頂層設計’的意義。我感到中央的頂層設計使我們有了跨行政區劃司法改革的目標，到了我們具體探索改革時，需要一步步去操作，這好比建設一幢大廈，有了最終的“效果圖”，而具體操作的“施工圖”需要我們去探索。為此我們高度關注鐵檢基層院辦理的跨行政區劃特征的刑事、民事案件，從中探索跨行政區劃案件的規律和特點，為全國跨行政區劃檢察院司法體制改革探索創造可復制、可借鑒的有益經驗。”

市檢三分院的檢察人員深感使命光榮責任重大，迅速進入工作狀態，他們在首次干警大會上提出了要發揚“五種精神”：與時俱進、自我革新的精神；銳意進取、開拓創新的精神；攻堅克難、勇于擔當的精神；求真務實、真抓實干的精神；時不我待、只爭朝夕的精神。深刻認識探索跨行政區劃檢察院改革的重大意義，擔當起歷史賦予的責任。

案件管轄：“特在何處”、“跨到哪里”

“如何解決‘特在何處’、‘跨到哪里’的問題，需要突破傳統的思維模式和習慣的工作方式，在法律允許的框架內，按照試點要求大膽探索，勇于實踐”。市檢三分院的探索從一開始就得到來自頂層的重視與指導，最高檢、市委政法委、市檢察院開展密集的調研考察，及時作出決策指明方向。陸建強說，作為跨行政區劃檢察院探索的先行者，我們設定了從案件管轄到檢察工作辦案機制，從階段性監督成果到培養一批高素質、專業化人才等六個階段性目標，同時又細分為十大重點工作、75項具體項目，進行細化、量化，落實責任部門和負責人。

顯然，案件管轄是重中之重，至2015年7月底由上海市檢察院與市公安、法院、司法和海關等五部門會簽下發《關于跨行政區劃人民法院、人民檢察院刑事案件管轄的規定》，隨后上海市高級法院、市檢察院又會簽下發《關于跨行政區劃人民法院、人民檢察院民事行政監督案件管轄的規定》，把市檢三分院“跨區劃”管轄的案件分為特殊刑事案件和民事行政監督的特殊案件兩類。

特殊刑事案件是：可能判處無期徒刑以上刑罰的危害食品藥品安全刑事案件或全市重大有影響的危害食品藥品安全、侵犯知識產權、破壞環境資源保護刑事案件，以及同級法院審理的這類刑事二審案件；“大交通運輸”案件，即航運、海事、港口、機場、城市軌道等“大交通”領域可能判處無期徒刑以上刑罰或重大有影響的刑事案件；走私犯罪案件。

民事行政監督的特殊案件是：同級法院審理的行政訴訟案件；同級法院審理的跨地區重大民商事訴訟案件；上海知識產權法院審理的知識產權訴訟案件；上海海事法院審理的海事訴訟案件。

上述案件具有跨地區、流動性的特點，比如“大交通”領域的刑事犯罪，重大環保、食品藥品類的刑事案件也大多存在犯罪行為地與結果發生地跨區縣甚至跨省市的情況。

與此同時，在檢察系統內部職能管轄方面，經市檢察院指定，航運、海事、港口、機場、城市軌道等“大交通”領域的職務犯罪偵查，由市檢三分院管轄。

多項首例案件背后：新機構、新隊伍、新機制支撐

2015年1月7日，市檢三分院受理了上海海關緝私局移送的一起審查批準逮捕案件和兩起審查起訴案件，標志著我國首個跨行政區劃檢察院正式辦理案件。

3月17日，經審查，市檢三分院向上海市檢察院提請第一起民事抗訴案件，這是一起發生在安徽合肥的跨行政區劃檢察監督案件。

4月2日，市檢三分院副檢察長、公訴人高孝義一天連續出庭公訴了3件走私犯罪案件，成為首次出庭的公訴人，3名市人大代表和人民監督員等到場觀摩，并于庭后對庭審情況開展了評議。

同一天，在市檢三分院的聽證室里，一起海上貨運代理合同糾紛申請監督案件正在進行公開聽證，這是首次舉行公開聽證的海事監督案件。

5月24日，經高檢院和上海市院指定管轄，市檢三分院依法對中國鐵路總公司人事部副主任郭某涉嫌受賄案立案偵查。

9月上旬，上海市金山區檢察院向三分院移送審查起訴一起可能被判處無期以上刑罰的涉嫌生產假藥案。這是三分院受理的首起危害藥品安全刑事案件。

9月23日，市檢三分院受理了一起以市級行政機關為被上訴人的二審行政訴訟案件，這是受理的第一起行政訴訟監督案件。

11月24日，市檢三分院將高檢院和公安部督辦的“11·25”特大銷售不符合安全標準的食品案被告人寺某某（日本籍）等6人提起公訴。該案系市檢三分院受理的首例危害食品安全刑事案件，涉案人員多，作案時間跨度長，涉案銷售金額達人民幣3600余萬元。

12月7日，受理原審被告人史某某污染環境上訴案。該案系三分院受理的首起破壞環境資源保護刑事二審案件。

截止2016年1月底，三分院共受理跨地區重大職務犯罪案件、食品藥品安全案件、破壞環境資源保護案件、行政訴訟案件、民商事案件等170件321人54個犯罪嫌疑單位。當初中央確定的八類跨行政區劃檢察院特殊案件管轄，目前辦理的案件中已涉及七類，占87.5%。

在初步體現設立跨行政區劃檢察院司法意義和社會價值的背后，是一支專業化隊伍和科學的機構設置的工作機制。市檢三分院按照精簡、高效、實用的原則，在鐵檢分院原有內設機構基礎上，整合設立了12個內設機構。與其他兩個分院都有19個內設機構相比，數量大為減少，卻顯現出跨行政區劃檢察工作職能變化。

與此同時，14名在知識產權、航運、金融、環境保護等領域的專業檢察人才，從全市檢察機關遴選過來全部配備在辦案一線；引進上海市社科院2名助理研究員掛職，同時選送干警到相關機構掛職鍛煉和業務學習；目前全分院實有干部95名，其中入額檢察官39名。回首辦案往事，從過去單純辦理鐵路案件，擴大至走私案件、重大食品安全案件、行政訴訟監督等跨行政區劃特殊案件，檢察官們感覺從未有過這么大的變化。

他們的努力探索得到社會各界良好評價并寄于厚望。全國人大代表、上海打撈局工程船隊潛水隊隊長金鋒說：“他們在不突破現有法律原則的同時開展改革探索，有責任、有擔當，積極謹慎又勇于實踐，取得了一些階段性成效。希望進一步加大探索的力度，辦好一批有試點意義的案件，不斷積累實踐經驗。”