構建覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系

王魯寧 龔廷泰 祭彥加 文曉明 王惠榮

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出：“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。”公共法律服務是由政府主導提供、旨在保障公民基本權利、維護社會公平正義所必需的基本法律服務，是公共服務均等化的重要組成部分。構建完備的法律服務體系，是全面依法治國的社會建設工程，是法治社會建設的基礎性工程，是惠及城鄉居民的民生工程，也是政府提供公共服務的重點工程。因此，進一步推進江蘇公共法律服務體系建設，任務艱巨，意義重大。

江蘇公共法律服務體系建設一直走在全國前列

江蘇在建設完備的公共法律服務體系方面一直走在全國前列。早在2011年11月，中共江蘇省委第十二次黨代會就提出了“加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系”的重要部署，江蘇省司法廳推動和指導各地積極探索、大膽創新，努力推進江蘇公共法律服務體系建設，形成了以蘇南地區為代表的“綜合性法律服務中心”模式，蘇中地區為代表的“社區法律服務站點”模式和蘇北地區為代表的“村村法律顧問”模式。2013年8月，江蘇省司法廳在總結基層經驗的基礎上，下發了《關于加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系的意見》，提出著眼于滿足人民群眾的基本法律服務需求，建立健全以縣（市、區）、鄉鎮（街道）公共法律服務中心為基礎，以城市社區法律服務站、村（社區）法律服務顧問為延伸的服務網絡，構建12348熱線暢通、在線服務和落地服務相結合的法律服務體系。各地堅持“政府主導、司法行政統籌、覆蓋城鄉、可持續發展”的原則，在基本平臺搭建、基本方法創新、基本隊伍建設、基本保障提供方面做出了使民眾受益令百姓歡迎的成績。2014年9月以來，江蘇省司法廳先后在南通市、南京市江寧區召開全省公共法律服務全覆蓋推進會和全省縣（市、區）司法局實戰化暨基層基礎建設會議，各地以項目化形式主動作為、攻堅克難，加快推進以完善服務網絡、強化服務產品研發、擴大服務供給和加強服務保障等內容為重點的法律服務體系建設，使江蘇公共法律服務體系建設提升到一個新階段，邁入了全國各省市公共法律服務體系建設的前列。

江蘇公共法律服務體系建設短板明顯

盡管江蘇公共法律服務體系建設取得了驕人的成績，但是與中央和省委要求相比，與民眾對法律服務的需求相比，與構建完備的法律服務體系的目標任務相比，還存在若干亟待解決的問題。

制度保障缺失。江蘇關于公共法律服務體系建設的制度保障，目前還散于在省委和省政府的規范性文件，關于具體實施意見還僅僅停留在司法廳下發的規范性文件層級之上。因此，各地在實施過程中，制度的剛性保障明顯缺失，公共法律服務在人財物保障方面往往缺乏有力的法規依據和剛性約束，受重視、受保障的程度和被推進的力度遠遠低于教育、衛生和文化等公共服務水平。

人才保障不足。公共法律服務體系建設的關鍵是人才。十八屆四中全會《決定》要求加強法治工作隊伍建設，高素質的法律服務隊伍是法治工作隊伍的重要組成部分。法律服務隊伍主要包括社會律師、公職律師和公司律師，但江蘇的律師數量與全國其他發達省市相比，呈現出總量不足的問題。截至2015年上半年，江蘇共有律師17403人，萬人律師數僅為2.2，遠低于北京、上海等地，也低于同處于長三角的浙江省。人才力量的不足使江蘇公共法律服務供給總量嚴重不足，已經成為江蘇公共法律服務保障的主要瓶頸。

資源配備不均。就江蘇法律服務資源的配置而言，法律服務資源向大城市和經濟發達地區集中的態勢明顯，從而造成城鄉之間、區域之間、中心城市與縣城之間資源分布極不平衡。蘇南、蘇中、蘇北萬人律師數分別為3.3、1.41、1.22，大部分鄉鎮只有2～3名基層法律服務工作者，尤其是農村法律服務資源嚴重匱乏。經濟落后地區、基層、農村人才資源的不均，已經成為江蘇公共法律服務均等化最大的制約因素。

經費保障不夠。目前，江蘇公共法律服務體系建設經費主要用于律師值班補助、律師人民調解員辦案補助，經費的主要來源為政府財政撥付、司法行政機關經費補貼，但是各地均沒有將公共法律服務體系建設經費納入制度化的地方財政預算。因此，建設經費缺口大，且沒有可持續的經費投入，從而致使經濟相對貧困地區和農村基層法治機構建設薄弱，工作條件簡陋，嚴重影響基層法律服務人員的積極性和法律服務的質量和效率。

進一步推進江蘇公共法律服務體系建設

加強公共法律服務體系的制度化建設。十八屆四中全會《決定》指出：“要保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設。”因此，構建制度化的公共法律服務體系，加強公共法律服務頂層設計，使江蘇法律服務工作于法于規有據，是做好法律服務工作的制度前提。一方面，要把公共法律服務體系建設納入江蘇省政府公共服務的“十三五”發展規劃;另一方面，由省政府法制辦牽頭，研究制定《江蘇省公共法律服務體系促進辦法》的政府規章，或者擬定《江蘇省公共法律服務體系促進條例（草案）》，并盡快列入省人大立法規劃，適時制定出臺地方性法規，使江蘇公共法律服務體系建設奠定在制度化的基礎上。

加強公共法律服務的人才隊伍建設。要強化政府、市場和社會三方力量建設，實現公共法律服務主體多元化，壯大公共法律服務隊伍，提升公共法律服務人員的素質，形成法律專業隊伍、志愿者隊伍、法律專家指導隊伍的群體組合。要采取優惠的激勵政策，鼓勵專門法治人才和法學專家定期到基層指導法律服務工作，像選調村官那樣支持優秀法學畢業生到基層工作，鼓勵他們把根扎在基層，把心放在基層，把知識用在基層，把功業建在基層;同時，采取傾斜政策，改善基層法治人才的工作條件、生活條件和薪酬待遇，提升他們的尊嚴感、成就感、使命感和自豪感。經過五年左右的隊伍建設，使江蘇每萬人口中律師、公證員、基層法律服人員在蘇南達到3.5名、蘇中2.5名、蘇北2.2名以上，逐步為江蘇公共法律服務體系建設奠定較強的人力資源基礎。

加快推進江蘇公共法律服務均等化建設。要在公共法律服務“全覆蓋”、“均等化”下功夫，推動公共法律服務體系覆蓋城鄉各個領域和各類群體，保障城鄉居民特別是困難群眾、弱勢群體同等享受公共法律服務。遵循公共法律服務體系的價值取向，明確公共法律服務體系建設目標任務、項目標準和路徑設計，推進公共法律服務體系建設有序開展，到2020年，總體實現全省公共法律服務“全覆蓋”、“均等化”。為此，要建立重心下移、力量下沉的工作機制，推進上級法治干部下基層活動。各級政府在做好面上工作的同時，要把法治工作的重點放到基層，把法治工作的重心移到基層，把法治工作的力量投向基層。領導干部，特別是法治干部要定期定點走基層、下基層，了解基層法治工作進展，排解基層法治工作困難，解決基層亟待解決的實際問題，為基層辦實事、做好事，同基層黨組織和基層干部共同努力，不斷提升公共法律服務水平，使江蘇法治社會建設在基層見成效、出經驗、結碩果。

加快推進公共法律服務平臺建設。完善業已建立的公共法律服務平臺，全面整合司法行政面向民眾服務的各項職能，建立健全黨委領導、政府主導、司法行政部門負責、社會各方參與的縣鄉村三級公共法律服務體系工作機制，打造運行有序、高效便捷的網絡平臺和實體平臺。拓展“12348”熱線服務功能，建立“互聯網+公共法律服務”新型模式，完善縣（市、區）、鄉鎮（街道）公共法律服務中心建設，推進城市社區法律服務站和一村（社區）一法律顧問工作的落實，加大公共法律服務產品的供給和推介，形成需求與供給的良性互動和動態平衡，著力打造城市半小時、農村一小時的公共法律服務圈，更好地為群眾提供方便快捷的法律服務。

加大公共法律服務體系建設的投入和經費保障。政府是公共法律服務的主要提供方，政府投入理應成為公共法律服務體系建設的主渠道。要將公共法律服務體系建設納入全省和各市縣經濟社會發展總體規劃，列入政府公共服務建設的基本內容，增強財政保障能力;要構建政府購買法律服務的長效保障機制，各級政府用于公共法律服務的預算增長幅度應當與政府財政收入的增長相匹配，與當地民眾對公共法律服務的需求相適應。根據區域公共法律服務均等化的要求，可以借鑒廣東的做法。廣東省委、省政府建立了政府購買服務與對村（社區）法律顧問公益性服務進行經濟補貼的經費保障機制，給予每個村每年不少于1萬元經費支持，珠三角各市由本級財政負責，其他各地市實行省市各負擔50%的共擔模式。2015年～2017年，廣東省財政對欠發達地區的所有村（社區）給予經費支持，以彌補經濟欠發達地區和農村基層財力不足的困難。

（作者單位：江蘇省人民政府參事室）

責任編輯：戴群英