《石油儲備法》還有多遠

○ 文／本刊記者 趙 玥

《石油儲備法》還有多遠

○ 文／本刊記者 趙 玥

完善石油儲備相關法律是我國能源改革的重要一環。

5月底，千呼萬喚的《國家石油儲備條例(征求意見稿)》（下稱《意見稿》）終于露面。石油儲備相關法律條例多年缺位，背后的原因錯綜復雜：油價起落、國際市場變遷、國內多方博弈、觀念政策變化等均為推手。

專家指出，石油儲備法律的建立是能源法制體系的重要組成部分之一。認真梳理《意見稿》的細節及背后的故事，便能窺見我國能源改革的脈絡，亦能展望石油行業未來的發展思路。

時候到了？

“慢”，是大部分業內人士對我國石油存儲體系建設的一大觀感。

1999年初，國際油價暴跌，但我國政府、企業以及學術界未對石油供應產生重視。2003年起，中國開始啟動第一期國家戰略石油儲備計劃，準備在15 年內分三期來完成戰略石油儲備基地的各項建設，形成相當于100天石油凈進口量的儲備總規模。

不過，天不遂人意。2004年9月，受伊拉克戰爭影響，國際油價持續飆升。高油價令中國石油的儲備建設之路步履維艱。

●中國迫切需要完善能源儲備方面的法律和政策體系。 攝影/秦曉耕

法律的滯后也阻礙了我國石油儲備的前進。中國能源戰略研究院常務副院長王震認為，石油儲備戰略責任主體、管理體系、資金來源以及儲備動用的條件都沒有明確，這種倒置模式使我國的石油儲備體系建設存在很大問題。

石油儲備建設是一項關系到國家與產業安全的投資巨大、選址嚴格、建設周期長的系統工程。由于缺乏相關法律法規，我國石油儲備面臨的最大問題是監管和執行體系不固定，責權利分配不明晰，以及財政負擔越來越重。

另外，相應政策的缺失，無法對企業進行引導，使企業沒有法定義務進行儲備工作。因此，一直以來，這項工作主要集中在中石油、中石化等央企和少數地方民營煉油企業，使得儲量的提升一直比較緩慢。

2014年下半年，國際原油價格一路走低。油價熊市為中國補足儲備短板提供了戰略性契機。 據統計，2015年我國原油進口較2014年多出2500萬噸，進口總值與2014年相比相當于節約5700億元。低油價下進口石油、擴大儲備的優勢可見一斑。

與此同時，一系列規定也為儲備法規拉開序幕。業內人士認為，這些變化伴隨著石油天然氣改革方案的制定與即將出臺，使現在成為推進石油儲備體系改革的最佳時期。

《意見稿》提出，要保持國家石油儲備規模與石油消費總量相適應。專家認為，這說明石油儲備并非越多越好。“石油儲備的規模是石油儲備建設首先必須明確的基本要素。這直接關系到儲備資金的預算和儲備設施的建設實施。” 中國人民大學國際能源戰略研究中心主任許勤華說。

據了解，目前世界上還沒有形成統一的石油戰略儲備數量上的標準。因此，專家建議法律法規的建立要考慮我國石油的對外依存度、經濟實力、石油進口來源特征、未來石油消費和進口規模等因素。

“藏油于民”有阻礙

截至2015年年中，中國共建成8個國家石油儲備基地，總儲備庫容為2860萬立方米。

可以說，我國目前的石油存儲水平依然不高。王震認為，一方面國家儲備油庫建設非常緩慢，另一方面民營的商業油儲備體系幾乎沒有啟動。參與主體數量較少，社會資源未廣泛激活，限制了中國石油儲備的規模，也束縛了增儲的步伐。

《意見稿》中，“藏油于民”是業界關注的焦點。按照規定，國家鼓勵社會資本參與石油儲備設施建設運營。國家石油儲備單位可以租賃企業石油儲備設施存儲政府儲備石油。對此，國家能源局指出，這主要考慮體現市場化改革方向，促進多種經濟成分參與政府儲備設施建設。

據中商聯石油委統計，中國民營石油批發企業總儲量約為2.3億噸，但儲備庫的實際利用率非常低。如果利用民營企業原油儲備庫進行國家石油儲備，既能夠快速提升國家石油儲備能力又能夠盤活民企閑置資產。

這看似完美，但面臨著重重困難。

“藏油于民”模式，首先面臨著法規和油源兩大“攔路虎”。缺乏進口石油權等原因，導致民企難以顯示優勢。

實際上，構建多元化的原油儲備體系也是油氣改革的重要方面。隨著油氣體制改革的推進，油氣領域的壟斷也正在逐一被打破。

截至2016年5月，已申請及獲準進口原油的地方煉油企業已達23家，聯彩石油等企業均有意大力發展石油交割庫。專家指出，在全國各地布局石油交割庫的建設，倉儲設施在一定程度上就等同于商業儲備，可成為我國戰略石油儲備體系的重要組成部分。

不過，也有一些人士提出了質疑。中國石油流通協會副秘書長尹強表示，民企商業儲備不同于政府戰略石油儲備，風險承擔能力有限，如何形成配套體系也是民企開展商業儲備的一大難點。

他指出，原油儲備不是外界想象的簡單低買高賣，長期儲備會面臨原油品質變化、憋庫等問題。它需要形成進口、倉儲、煉化、運輸、碼頭、批發、零售在內的一體化的產業鏈。這個體系循環起來，企業獲利的空間也有限。

因此，專家建議，政府一方面要對參與的企業進行適當監管，另一方面也要多支持企業，為企業提供一些財政、稅收等優惠政策。

此前，中國石化勝利石油管理局局長、勝利油田分公司總經理孫煥泉曾建議，政府應制定配套政策，鼓勵企業參與石油儲備，支持企業新建擴建儲備能力，增加進口配額和減免進口稅，給予儲備運維優惠政策，建立石油儲備基金。

總體來看，《意見稿》體現了國企主導并逐漸引領、鼓勵民間和地方（原油加工企業）建立儲備的意圖。許勤華指出，在戰略石油儲備法規中，應該具體涉及政府儲備與民間儲備怎樣協調、企業在其中發揮怎樣的作用、中央和地方政府怎樣協調等問題。“怎樣將政府儲備和企業儲備兩種責任主體、兩種儲備模式揚長避短并互為補充，以確保石油戰略儲備的順利實施是我們應該考慮的。”她說。

資本運作

王震指出，石油儲備建設需要投入龐大的資金，如何依法籌集充足的資金就成為必須予以解決的問題。

美、英、法、德、西班牙等國家，所有上、中、下游經營油品的企業都依據有關石油儲備法律法規的要求建立商業石油儲備，相關管理部門隨時進行監查。在國家遇到石油危機或經濟危機時，可以無條件有償征用。而那些沒有能力建設商業石油儲備的企業選擇到石油儲備銀行等專門機構交納類似于商業儲備社會責任資金。

王震認為，我國要建立起國家戰略儲備為主體、商業儲備為重要輔助的組合型石油儲備機制。政府要掌握對國家儲備的控制權，石油戰略儲備可在國家預算中設立專項石油儲備基金，并分設“儲備費用”和“管理費用”兩個賬戶，做到專款專用、專人負責、專人監督。結合我國的具體國情，我國石油戰略儲備建設應分階段地采取不同的集資方式。

《意見稿》規定，企業義務儲備所需建設資金、石油采購資金和運行管理費用由企業承擔。

有專家指出，由于儲備耗資甚巨，國家可以向企業提供低息貸款、財政補貼等適當的優惠政策。同時，石油儲備資金可以采取多渠道融資，并且要控制儲油成本。

許勤華認為，可以通過法律形式明確吸放儲政策，確定吸放儲策略，使戰略原油儲備也可以“賺錢”。完善的國家戰略石油儲備策略，可以通過策略節約大量成本。例如，2014年美國能源部采取“高拋低吸”策略，因此獲利2億多美元。

“倘若中國也能通過法律形式明確吸放儲政策，就可根據國內石油消耗量和國際石油市場價格的變化，在保證石油供給安全的前提下，確定成本最優的儲備量，形成一套較為科學的測算體系。”許勤華說。

另外，利用金融手段規避風險是未來法律中所需要的。“油價暴跌給美國石油企業帶來了巨大的風險，但他們有發達的石油金融市場和石油金融工具，較好地給實體企業規避原油等能源價格波動風險創造了公平的市場、交易手段與套利機會。”許勤華說。

可以看到，近年來，雖然我國期貨市場正在逐漸建設中，但完善的石油金融市場尚未建立起來，石油企業暫時沒有可以避險和進行資產配置的平臺。

掌握話語權

專家認為，在我國石油對外依存度逐漸上升的今天，發展石油儲備需要更細致的規定，以使中國在世界市場上獲得更多的話語權。

過去，我國石油對外依存度升高曾引起部分人士恐慌。但中國能源經濟研究院戰略研究中心主任陳柳欽認為，尋求穩定而多樣化的石油供應伙伴國，使石油進口來源多元化，將石油儲備基地的建設法制化是保證石油安全的有力措施。

“制定一套完善的基地選址的決策機制、程序規范乃至法律要求，明確選址工作的負責部門以及選址流程，地質條件符合國家戰略石油儲備布局要求的具體標準等，必須對基地選址工作的整個過程予以規范化，做到選址條件有章可循，選址程序公開透明，選址地點分布合理，選址后相關配套設施及時跟進。 ”陳柳欽說。

從我國一期和二期儲備基地的布局上，對我國的戰略考量可見一斑。一期位于沿海地區，二期建設則往內陸地區。陳柳欽認為，二期基地向內陸傾斜的背后是我國石油安全戰略西移的體現。以前，我國原油進口主要來自中東、西非、拉美等地，這些原油的進口主要是通過海運，所以一期的基地都是建在沿海地區。現在，由于我國和俄羅斯、中亞國家之間的原油貿易越來越頻繁，將來這些區域也會是原油進口的重要來源地，所以我國在建設基地時也要考慮海上通道和陸上通道并舉。

另外，隨著“一帶一路”的升級，我國可以利用這個戰略機遇，全面提升合作水平。在“一帶一路”戰略中逐步建立起陸上石油進口通道，暢通多樣化渠道，保障國家能源安全。

有專家建議，我國儲量數據信息公開也應該形成法規。中國社科院世界能源研究中心研究員萬軍告訴記者，我國在石油統計上尚未形成一套良好的機制。因此應盡快利用法律的手段加強信息統計，實現信息共享化。中國戰略石油儲備的發展也可以因此進入新階段——儲量數據將實現透明化；存儲也由以往被動地接受價格，變為利用自身需求主動影響市場。

萬軍認為，石油市場的定價機制相對透明，公布了儲量數據后，需求就可以很快地反映到國際市場上，價格的波動也能反映預期。“我們現在的儲量較小，暫時無法像EIA的庫存數據一樣對國際油價發揮那么大的作用，中國可待儲備達到一定規模后，建立儲備信息定期發布機制，并借此對全球石油市場施加影響。我們還可通過發展國內原油期貨市場，來實現與戰略儲備的有機聯動，方能獲取原油定價權。”萬軍解釋。

中國迫切需要完善的能源儲備方面的法律和政策體系。國家石油儲備立法，絕不能簡單地表現為協調各方利益的一個折衷品，而是應該成為體現市場交易原則和法律公正意義的一次嘗試。

責任編輯：趙雪

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