公安法制部門承擔預審職能新模式的實證研究
——基于四川省江油市的實踐

唐雪蓮

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

公安法制部門承擔預審職能新模式的實證研究
——基于四川省江油市的實踐

唐雪蓮

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

如何加強對偵查權力的內部監督，科學配置偵查權力，是深化公安執法權力運行機制改革的重要內容，也是貫徹以審判為中心的訴訟制度改革的必然要求。江油市公安局推行的法制部門承擔部分預審職能的新模式，從組織體系、職責任務、預審程序、預審方式、責任與考核五個方面對偵查、法制、預審關系進行了重新梳理和定位。從公正和效率兩個維度進行評價，該局推行的法制部門承擔部分預審職能的新模式取得了較好的效果，但還需要從允許律師參與、擴大預審范圍、完善責任考核等方面予以改進。

刑事偵查；公安法制部門；預審職能；權力運行機制

一、導言

黨的十八屆四中全會提出了完善司法管理體制和司法權力運行機制的改革目標，結合公安工作實際，公安部出臺了《關于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執法規范化建設全面建設法治公安的決定》，抓住當前公安執法工作中存在的薄弱環節和群眾反映強烈的執法問題，從提升依法履職能力、完善執法制度體系、改革權力運行機制、規范執法辦案行為、加強執法監督管理等方面提出了一系列措施要求。以深化公安執法權力運行機制改革為動力，全面推進法治公安建設的多項工作正在加緊推進，各地的改革實踐也如雨后春筍層出不窮。其中，如何加強偵查權力監督，怎樣科學配置偵查預審權力亦是關注重點。隨著2012年《刑事訴訟法》頒布實施以及十八屆四中全會提出的以審判為中心的司法改革的推進，對偵查工作提出了更高的要求，如何提高偵查辦案的質量、強化對偵查權力的監督顯得尤為重要。

從1996年公安部推行“偵審合一”機制以來，關于偵審是否應該合一、偵查、預審、法制三者的關系以及職能劃分的討論就不絕于耳，各地做法也不盡相同①。江油市公安局撤銷了預審部門，成立了責任區刑警中隊，負責刑事案件的偵查辦理，也與其他地方公安機關一樣，實行立案、偵查、審訊、提請逮捕和移送起訴一體化，偵查工作“一竿子插到底”。在新一輪執法權力運行機制改革中，四川省江油市公安局對偵查、法制、預審關系進行了重新梳理，提出了法制部門承擔部分預審職能的新模式。此種模式具體如何運作、改革達到何種效果，是否具有存在的價值和生命力，還有哪些尚待完善之處？為此，筆者采取查閱資料、訪談觀察等方式，對江油市公安局推行的改革開展了研究。對于類似的改革，理論界關注較少，而實務界多從操作層面進行認知，本文力求在把握實踐運行狀態的基礎上，從理論層面進行必要的分析和闡釋。

二、江油市公安局法制部門承擔預審職能新模式之實證考察

從2006年開始，江油市公安局法制科②按照上級機關關于法制部門承擔案件審核職能的要求，開始對刑事、行政案件進行法律審核把關，刑事案件審核主要是案件在提請逮捕、移送起訴和變更強制措施等環節，在采取措施或作出決定之前，對其合法性和適當性進行審查核實，采取的方式主要是書面審核，而對案件的偵查和審訊工作并不參與。2014年5月，江油市公安局試點對原有體制再進行改革，賦予法制部門部分的預審職能。具體運作如下：

（一）組織體系。

在法制大隊設立14人組成的預審中隊，預審中隊設中隊長、指導員各一名，根據實際配置了六個預審組和一名預審專職內勤，每個預審組由兩名預審員組成。各預審組實行一人主辦、一人協辦，二人預審的辦案制度。法制大隊大隊長親自分管預審中隊的工作。據介紹，對預審中隊的人員業務和素質要求較為嚴格，人員是由熟悉各部門民警辦案情況和水平的法制部門在全局范圍內挑選，均為本科以上學歷，其中法律專業畢業的占50%；辦案和審訊的經驗也較為豐富，有刑警、治安、禁毒等部門的工作經歷。

（二）職責任務。

根據《江油市公安局預審工作規定》，刑事案件經過偵查，需要提請批準逮捕、強制醫療、移送審查起訴和撤銷刑事案件等情形，以及刑事案件經過偵查，需要采取取保候審、監視居住、變更、解除刑事強制措施等，必須報預審中隊預審，并接受監督和指導。刑事案件受理、立案以及采取拘傳、拘留及偵查措施等，由偵查部門自行呈報局領導審批，不需要報預審中隊審查把關。用法制大隊負責人的通俗的話解釋，預審中隊是負責案件或犯罪嫌疑人如何從公安機關“出去”而不管如何“進入”公安機關，只管“出”不管“入”。預審的主要任務是對收集、調取的證據材料的真實性、合法性及證明力予以審查、核實。預審中隊還要在審核過程中深挖犯罪。據介紹，盡管每個審核人員沒有深挖余罪、追訴漏罪指標，但規定預審民警應承擔深挖余罪的職能，對于深挖余罪的在考核中有獎勵辦法。2015年全局共深挖余罪5案7人，追訴漏罪10案13人。預審中隊成立后，承擔著與檢察機關接洽提請批準逮捕、移送審查起訴和提請復議復核、退回補充偵查、提請批準延長偵查羈押期限意見等事項。

（三）預審程序。

第一，受理。預審中隊受理案件時，受理人要按照一定的標準和要求進行初步審核，掌握的標準是提交預審的案件應該有證據證明犯罪事實為犯罪嫌疑人所為且證據已經查證屬實，此外，還必須經過偵查部門集體審核、制作了相應文書且部門負責人已簽署意見。對于不符合上述條件的案件，需要退回偵查部門完善后再進行受理，或者轉作其它的處理；對符合條件的案件，受理后即分發給各預審組開展預審。第二，審核。預審人員審核時，會綜合全案對證據進行審查判斷，審核結束后，還要形成《審核報告》和補充偵查提綱，退回偵查部門并責成其補充偵查取證。在審核中，對于非法證據，按照規定要予以排除；而對于瑕疵證據，則指導辦案民警依照規定程序和方法進行彌補。在預審中如果發現余罪、漏罪線索的，預審民警還要制作《補查提綱》送偵查部門進行查證落實，查證落實后一并移送審查起訴。此外，預審民警還要根據預審的情況，修改完善偵查人員制作的《提請批準逮捕書》、《起訴意見書》，《強制醫療意見書》等法律文書，從而使文書能夠客觀真實地反映案件事實，符合有關法律規定。以下是預審民警在提請逮捕環節制作的一份審核報告：

刑事案件審核報告

填表說明：粗體字部分不能更改，其余部分可修改，根據實際情況按要求填寫。

（四）預審方式。

1．書面審核及標準。預審人員對案件的預審采取法制部門傳統的書面審核方式。為了保證審核的效果，均要求偵查部門提前報送案件，比如“犯罪嫌疑人在押，提請案審部門受案審核的，除先行刑事拘留七日的可在到期三日前報送預審外，其他情形均應在到期七日前報送預審”、“移送審查起訴的，應當在犯罪嫌疑人被采取刑事強制措施且證據齊全后報案審部門審核”。

審核標準：訪談中了解到，與偵查人員掌握的對案件提請批捕和移送起訴等的標準相比，預審人員掌握的標準更高。如在提請逮捕中，辦案部門往往只是按照《刑事訴訟法》中對逮捕的規定大致把握，而預審中隊則是按照《人民檢察刑事訴訟規則（試行）》中的關于逮捕的條件和標準掌握，對證據的審查更為嚴格。預審民警在審查判斷案件的證據時，會審查證據的來源是否清楚，內容是否真實，收集、保管證據的方法是否符合法定程序，證據是否合法。除了審查單個證據是否符合客觀性、真實性、合法性的要求，還要著重審查證據與證據之間有無矛盾，能否形成證據鎖鏈等。其中，預審人員談及，在審核時，他們特別注意非法證據的問題，比如取證程序不合法的，只要是非法言詞證據，必須予以排除。偵查人員未如實記錄嫌疑人供述，筆錄存在加工情節的，也不予采用。對于存在瑕疵的證據，一般是指導辦案民警依照一定程序和方法進行彌補。

2．訊問犯罪嫌疑人審核。預審人員對案件的預審除了采取法制部門傳統的書面審核之外，增加了訊問犯罪嫌疑人的方式，規定“在特殊情形下必須訊問犯罪嫌疑人”。訊問犯罪嫌疑人的特殊情形主要包括：第一，在提請逮捕環節，如果審核中遇到以下四種情況，必須訊問犯罪嫌疑人：（一）罪與非罪界限不清的。對這種情況如何把握？預審人員談及，比如案卷材料中證據之間存在矛盾難以排除的，對犯罪嫌疑人是否達到刑事責任年齡不清楚的，犯罪嫌疑人不承認犯罪或者供述前后矛盾的等等，都屬于罪與非罪不清，需要進一步訊問核實；（二）嚴重違反辦案程序規定，或者可能存在刑訊逼供等嚴重侵犯犯罪嫌疑人人身權利和其他訴訟權利等重大違法行為需要排除非法證據的；（三）可能判處無期徒刑、死刑的案件或致人重傷、死亡的嚴重危害公共安全、嚴重侵犯公民人身權利等重大、疑難、復雜案件的。預審人員談到，這類案件由于案情重大復雜，為了慎重起見，也必須與犯罪嫌疑人見面。（四）預審人員認為有必要訊問犯罪嫌疑人的其他情形，比如有時從審查案件材料中認為違背常理、有必要向犯罪嫌疑人當面核實的，閱卷中發現辦案民警可能包庇犯罪嫌疑人、隱瞞犯罪事實，或者私自拆分案件等，就必須訊問犯罪嫌疑人。據介紹，具有上述情形的提請批捕案件占總提捕案件數的60%以上。在以上四種情況中，多為第一種情況即“罪與非罪界限不清的”。第二，在移送審查起訴環節，每一起案件預審人員都必須訊問犯罪嫌疑人。預審人員談到，因為案件即將移送審查起訴，意味著案件在偵查環節的結束，所以在訊問時會更為詳細具體，一般情況下會將整個案件情況全部通問一遍，當然也會著重針對在批捕后補充的證據情況進行核實?？傮w而言，提請批捕環節的訊問略粗，主要核實犯罪事實是否存在，犯罪事實是否為犯罪嫌疑人所為，犯罪嫌疑人是否達到刑事責任年齡，罪與非罪、此罪與彼罪的區分等；移送起訴環節的訊問則更為細致，主要排除定罪量刑的證據之間存在的矛盾、查清辦案程序是否合法、是否存在刑訊逼供情形等。因此，預審人員在這一環節訊問犯罪嫌疑人花費的時間較多，一般的小案可能要訊問兩、三個小時，有些復雜的案件特別是經濟犯罪案件有時會訊問一天。

為何要采取訊問犯罪嫌疑人的方式，據介紹，主要基于以下考慮：第一，傳統的法制部門書面審核的方式只是就材料本身進行審核，而對于證據在收集過程的一些問題，從靜態的材料中反映不出來，不容易發現問題。第二，改革后的預審中隊還承擔了案件指導的職能，如果僅僅根據書面材料的審核，對下一步案件偵查工作如何開展、需要補充哪些證據的指導不力。第三，在深挖余罪、犯罪嫌疑人交代立功方面，僅從書面材料審核中也是不易實現。所以，通過對犯罪嫌疑人的訊問，往往在其供述犯罪事實的過程中，有經驗的審訊人員就可能發現問題；特別是可以發現偵查人員在取證中是否存在著非法取證，是否有刑訊逼供的行為等。當然，從實際情況看，非法言詞證據的比例極小，這主要是隨著執法規范化建設的推進，偵查人員規范辦案的意識不斷提高，執法監督和保障也進一步增強，刑訊逼供等行為得到很大程度的遏制。但是在物證、書證等實物證收集上，還是存在諸如未及時取證、未規范記錄取證過程等問題。如預審人員介紹到某派出所辦理的一起販賣毒品案，犯罪嫌疑人將毒品扔到路邊，但偵查人員為圖方便，在填寫扣押毒品的地點時，隨意填寫為“在犯罪嫌疑人身上”。

（五）責任與考核。

任何一種制度能否實現預期目標，都與相關的管理和控制體制密切相關。正如美國學者R·司各特在《組織中的控制系統》一文中所指出的，確立目標是一回事，確保各種能量被用于完成目標又是一回事。為達此目標，就必須實行控制[1]。所以訪談中也對預審中隊的責任機制予以關注。對責任的劃分體現在：第一、預審人員與偵查人員的責任劃分。首先，預審人員不對偵查活動的真實性負責，偵查人員應該如實記錄偵查活動的過程和結果，不得弄虛作假、歪曲偵查活動事實和不按被訊（詢）問人的本意制作筆錄，否則產生的后果由偵查人員承擔。其次，如果辦案部門在法定期限內沒有按照預審人員提出的《補查提綱》補充證據的，應由辦案部門承擔相應責任。第二、法制部門內部的責任劃分，分管大隊領導與預審民警在工作中承擔連帶責任，預審民警由主辦人員承擔責任。據介紹，機制運行一年多來，還沒有出現案件審核民警追責的情況。在考核方面，江油市公安局專門制定了預審中隊及民警的考核辦法，詳細規定了考核指標，比如預審民警出現下列情況應予以扣分：預審案件未按規定訊問犯罪嫌疑人的，每人扣2分；預審案件發現非法證據未書面通知辦案單位糾正的，每案扣1分；未發現非法證據，被檢察院指出并糾正違法的，每案扣3分；預審案件發現瑕疵證據，未按規定指導辦案民警依法彌補的，每案扣2分；預審案件未制作《刑事案件審核報告》的，每案扣5分，《刑事案件審核報告》制作不規范、內容不清楚的，每案扣2分；預審案件中發現需要補查的事項，未制作書面《補查提綱》送達辦案民警的，每案扣1分；未修訂辦案民警制作的《提請批準逮捕書》、《起訴意見書》、《強制醫療意見書》等法律文書，導致法律文書不能客觀、真實地反映案件事實的，每份扣1分；預審中發現該并案未并案、拆分案件的未責成辦案單位糾正的，扣2分；預審案件批捕率低于85%的扣10分，經合議提請批準逮捕的案件除外；批捕率超過90%的加1分，超過95%的加2分；預審案件除微罪不訴的外，起訴率低于100%的扣10分。經合議移送審查起訴的案件除外；預審案件應按規定深挖余罪、追訴漏罪，未完成下達的指標的，扣5分，超額完成的每件（人）加2分；預審民警未按規定向檢察機關移送案件的，每件扣2分。

三、江油市公安局公安法制部門承擔預審職能新模式之特點與效果

與傳統法制部門的案件審核相比，江油模式具有以下特點：一是定位不同。按照《公安機關法制部門工作規范》，案件審核是法制部門履行內部執法監督職能的重要方式③，在實踐中也是強化內部執法監督的關鍵，因此從最初定位講，主要是對偵查權力行使內部監督。而江油模式中的預審既是監督偵查，又要引導偵查，如預審人員要制定詳細的補充偵查提綱、還要對偵查人員制作的法律文書進行修改等。二是審核方式不同。江油模式的預審增加了訊問犯罪嫌疑人的方式，而且這種方式運用到大多數案件的審核中，此外對書面案件方式也進行了細化，如必須制作審核報告等，而傳統法制部門的審核方式以書面審核為常態，訊問核實是例外。三是承擔任務增加。除了對案件進行審核核實，江油模式的預審還要承擔深挖余罪、漏罪的任務。

江油模式推行一年多來，效果如何？這可以從公正與效率兩個角度進行評判，因為公正與效率是刑事訴訟永恒追求的兩大價值。從公正的角度看，據統計，江油市公安局刑事案件的批捕率同比增長了15%、起訴率同比增長了約7%（從2013年的93%增長到99.7%）。從2015年1月至今，只有2起不起訴的案件，而以前平均每年約6、7起，案件質量有了較大的提高。據法制部門負責人介紹，自己以前糾正最多的是詢問被害人不及時，登記、立案不規范，法條引用不適當等低級錯誤，成立預審小組后，現在大家討論更多的是案件中的邏輯關系、法律關系是否得當[2]。因為通過預審的把關和指導，基層民警辦案水平提高了，基本上杜絕了很多低級錯誤。從效率的角度看，由于預審中隊對案件證據的收集，特別是需要補充哪些哪類證據才能證明犯罪都進行具體明確的指導，偵查部門可以更有針對性地開展工作，減少了盲目性，所以辦案民警刑事案件平均辦理時間由30天縮短為20天。此外，將深挖余罪納入預審人員的考核，也杜絕了偵查人員圍繞績效考核開展刑事打擊，草率結案移訴，案件審不清、擠不透以及漏罪等情況。

四、述評及建議

（一）述評。

在新的時代背景下，江油改革的意義和價值在于：

第一，是對公安機關偵查權力科學配置的有益探索。從偵查權配置的授權主體看，偵查權力配置既包括立法機關對偵查主體的設置、權力機關對偵查權限的劃分和界定，還包括公安機關內部對偵查權的再分配[3]。偵查權如何配置直接體現了一個國家刑事訴訟法的價值取向，也對刑事訴訟程序有著重大影響。公安機關內部對偵查權如何科學配置，亦應考慮偵查效率和偵查公正兩大因素。江油模式明確界定了偵查、法制部門在案件偵查和預審中的職能分工，一方面與偵查工作有機銜接，提高了執法辦案質量和效率；另一方面對執法環節進行即時化、全過程的監督，特別是采取傳統書面審核方式之外訊問等審核方式，并與日常執法監督考核相銜接，形成了完整閉合的執法監督鏈條。從國外看，也有在偵查機構內部對偵查權進行分解，由不同警種或者不同偵查階段的人員行使。如英國、德國、意大利等國家的警察分為司法警察（負責偵查的警察）和羈押警察。前者負責實施具體的偵查行為，如訊問犯罪嫌疑人、執行逮捕、進行搜查、扣押等。后者為了保障羈押的合法性，防止因羈押的申請權與執行權同時掌握在一個主體手中造成權力的濫用，負責對羈押的全過程制作筆錄，并在條件具備時將案件移交檢察機構起訴[2]。

第二，可以彌補檢察機關介入引導偵查取證的不足。提前介入引導偵查是檢察機關加強對偵查活動監督的一項機制。最高人民檢察院2000年在全國檢察機關第一次偵查監督工作會議上最早提出“依法引導偵查取證”的工作思路，2002年在全國刑事檢察工作會議提出“堅持、鞏固和完善適時介入偵查、引導偵查取證、強化偵查監督的工作機制”等四項改革措施，2012年新《刑事訴訟法》也對檢察機關的提前介入作出了規定。2015年最高人民檢察院制定的《關于加強出庭公訴工作的意見》，再次強調要求檢察機關要積極介入偵查引導取證。從實踐中看，各地檢察機關都在推行這一機制，但是，這一措施在實踐中運行尚需完善，還缺乏統一的成熟的制度化構建，比如提前介入引導偵查的案件范圍、檢察官提前介入的職責、提前介入案件信息來源等都需要進一步規范和明確。[3]此外，由于檢察資源有限，其引導案件的范圍也有一定限度，主要針對重大、疑難、復雜案件。所以從某種意義上講，立足于當下實際，江油模式賦予法制部門的預審審核把關，在引導偵查人員收集證據、完善證據鏈條和證明體系上更為直接、全面和及時。

第三，更好地適應以審判為中心的訴訟制度改革。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出的推進以審判為中心的訴訟制度改革，正在影響著我國偵查工作的方方面面。其中，審判中心主義所要求的以庭審為中心和以直接言詞為中心，對偵查辦案的質量提出了新的要求，集中體現在偵查人員調查取證工作上[4]。正如2014年12月全國刑事偵查工作視頻會議上所強調的，要主動適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，進一步調整完善公安機關刑事司法工作制度，全面貫徹證據裁判規則，從偵查工作一開始，就嚴格按照審判的標準依法收集、固定、保存、審查、運用證據[5]。在目前偵查人員總體偵查能力和水平還需要提升的情況下，由相對專業、法律素質和能力相對較高的人員對案件證據的客觀真實性、與案件的關聯性、取得證據的合法性以及證據鏈條的完整性等進行審查判斷，并統一案件出口，可以強化引導偵查、深挖犯罪，也可以更好地協調與檢察機關的關系，既提高了案件辦理質量，又提升了冤假錯案防范能力。

（二）建議。

從完善的角度，江油模式尚有需要改進之處。一是允許律師參與。2012年《刑事訴訟法》明確了偵查階段律師的辯護人身份，但是律師在偵查階段難以介入案件仍為法律界所詬病。法制部門在審核案件中地位相對超脫，應該搭建一個律師參與的平臺，一方面能夠保障律師在偵查階段各項權力的落實，另一方面可以聽取律師對案件的意見，做到兼聽則明。二是擴大預審范圍，將搜查、扣押等與公民人身財產權利密切相關的偵查措施一并納入。我國未將搜查、扣押等措施確定為刑事強制措施，訪談時預審人員對是否應將扣押等措施納入審核范圍也有不同的認識。鑒于搜查及與之緊密相連的扣押行為直接涉及對公民人身權和財產權的限制和剝奪，實踐中還存在著對搜查、扣押措施運用較為隨意，監督力度不夠的問題，建議納入預審范圍，由預審人員審核把關。

[注釋]：

①理論上的探討如2005年，《人民公安報》曾組織了題為“預審應不應該設在法制大隊室”的專題討論；2014年12月，由中國人民公安大學和深圳市公安局共同主辦了全國預審工作新機制研討會，與會代表圍繞近年來新刑事訴訟法修改實施、辦案科技化、信息化的背景下預審定位、預審職能、預審辦案機制、等問題開展了研討。相關報道參見《預審應不應該設在法制大隊室》，載《人民公安報》2005年10月13日；《全國預審工作新機制研討會召開》，載http:// www.chinapeace.gov.cn/2015_01/15/content。實踐中的多樣化如廣東省廣州市公安局預審監管支隊、深圳市公安局預審監管支隊以及廣西壯族自治區南寧市公安局預審監管支隊等，仍然堅持偵審分開，個別地方公安機關已經或正在恢復已撤銷的獨立的預審機構。參見云山城：《我國〈刑事訴訟法〉中“預審”問題研究》，載《貴州警官職業學院學報》2005年第3期。

②目前全國公安法制部門推行隊建制，縣級公安法制部門均改為“法制大隊”。

③公安部2006年制定的《公安機關法制部門工作規范》第六章“執法監督”一章中，第53條至57條對案件審核的內容、程序、方式等進行了規定。

[1][美]R·司各特．組織中的控制系統[A].蘇國勛，劉小楓.社會理論的諸理論[C].上海三聯書店、華東師范大學出版社，2005:427．

[2]劉宏順.破解警力之困的江油范本[N].四川日報，2015-11-17:P3.

[3]周 欣.偵查權配置問題研究[M].中國人民公安大學出版社，2010:41;154.

[4]唐雪蓮.論審判中心主義對我國偵查工作的影響[J].四川警察學院學報，2014，(6).

[5]17年公安部首開全國刑偵會：主動適應以審判為中心的改革[EB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1288429，2016-03-29.

（責任編輯：賴方中）

D918

：A

：1674-5612（2016）04-0001-08

2016-01-22

唐雪蓮，四川警察學院政治部主任、副教授，研究方向：刑事法學。