目前我國黨政紀監察體系的運行狀態及其存在的主要問題

肖勇

（樂山師范學院 四川樂山 614000）

目前我國黨政紀監察體系的運行狀態及其存在的主要問題

肖勇

（樂山師范學院 四川樂山 614000）

目前我國黨政紀監察體系的運行狀態呈現出一種“雙軌制”態勢，即作為常態設置的“單位內置式”黨政紀監察機構和“派駐式”黨政紀監察機構并行不悖。“雙軌制”黨政紀監察體系在運行中產生了三大問題：兩套監察機構交叉重疊，“單位內置式”黨政紀監察機構形同虛設，運行效率極其低下；“雙軌制”監察體系仍然無法解決我國監察體系所固有的組成要素的“單一性”，無法調動多元監察主體的積極性；“一級派駐式”監察機構加大了監察成本，降低了監察效能。

黨政紀監察體系；運行狀態；主要問題

一、目前我國黨政紀監察體系運行的基本狀態：“雙軌制”

目前我國黨政紀監察體系的運行狀態呈現出一種“雙軌制”態勢：

（一）“單位內置式”黨政紀監察機構。

“單位內置式”黨政紀監察機構是指我國除企業外在各種黨政機關、事業單位內部設立的、主要由專職黨的紀律檢查部門的工作人員和專職的政紀監察部門工作人員組成的一個綜合黨政紀監察機構，即《中國共產黨章程》中所指的基層紀律檢查會或基層紀律檢查組。

“單位內置式”黨政紀監察機構原來是相互獨立的兩套監察機構：

一是中國共產黨紀律檢查委員會，簡稱“紀委”，于1949年11月成立，其主要職責是對黨的領導干部和黨員違反黨紀的行為進行監督。

二是行政監察機構，即監察部，1954年9月，根據憲法和國務院組織法的規定，將政務院更名為國務院，政務院人民監察委員會更名為國務院監察部，其主要職責是對行政機關和公職人員違反政紀的行為進行監督。在實踐中由于這兩套監督機構的工作職責嚴重交叉，主要是由于中國共產黨是執政黨，且是唯一合法的執政黨，因而行政機關的官員和一般公職人員中黨員的比例非常高，個別地方高達80%至90%以上，于是對黨員的監督和對行政機關工作人員的監督就高度重疊。1993年1月，兩套監察機構正式合署辦公，辦公地點設在紀委，名稱改為紀監委（處）。紀監合署辦公的黨政監察機構相比兩套相互獨立的紀委和行政監察機構，的確能避免職能交叉所帶來的監督重復、推諉、效率低下等一系列監察弊端，但仍然無法解決“分置式”監察機構所固有的幾大頑疾：一是監察主體構成要素的“單一性”；二是監察主體權威的“缺失性”；三是監察效率的“事后性”。

我國“單位內置式”黨政紀監察機構在形式上類似于西方資本主義國家，如英國在議會中設立的議會黨團。但議會黨團不具備監察功能，基設立的主要目的在于統一一方政黨在議會中的本黨議員的集體行動。同時我國“單位內置式”黨政紀監察機構在功能上類似于西方許多資本主義國家行政組織內部的“行政自律式”監察方式。但兩者存在兩方面的差異：一是監察主體的差異，前者是機構對個人的監督，而后者是個人對個人的監督；二是監察對象的差異，前者是專門監察機構對所有機構成員的監督，而后者是官員對下屬的監督、約束。

從總體上分析，我國“單位內置式”黨政紀監察機構與西方資本主義國家的“議會黨團”和“行政自律式”監察方式存在一個本質上的差異：即前者是對黨政機關、企事業單位工作人員黨政紀的一種全方位監督；而“議會黨團”則一方面其活動范圍限制在議會中，同時其控制對象也限于本黨黨員；但“行政自律式”監察行為主要針對行政部門的普通工作人員，監察方式也僅限于官員對下屬的監督和約束。

（二）“派駐式”黨政紀監察機構。

為了解決“分置式”監察機構所固有的三大頑疾，加強黨政紀監督工作，中國共產黨中央政治局提出大力開展黨的巡視工作，并對新形勢下如何開展黨的巡視工作進行了大膽探索[1]。黨的十六大召開以后，中共中央頒布并實施了中國共產黨黨內監督條例，從而把黨的巡視制度正式確定為中國共產黨黨內監督的一項重要制度；進而中共中央和各省、自治區、直轄市均先后建立相關巡視機構，并全面開展巡視工作[1]。緊著黨的十七大又把巡視制度正式寫入中國共產黨黨章，進而把巡視工作以黨內根本大法的形式確立下來[1]。 2015年8月3日，中共中央頒布實施修訂的《中國共產黨巡視工作條例》明確規定巡視工作條例是黨內監督之利器，是落實全面從嚴治黨、依規依紀管黨建設黨的根本制度保障。

因此，巡視制度是我黨黨內的一項全新制度，是指中共中央和各省、自治區、直轄市黨的委員會，通過建立特定巡視機構，并按照有關法律、法規、政策對相應的下級黨組織的領導班子及其成員進行全方位監督的一項監督制度。

其實巡視制度并不是我黨的首創，從歷史上看，無論是在中國的古代，還是西方政治發展史上，均深深地打上了巡視制度的烙印。

首先，我們先來看一下中國古代的巡視制度。

濟南市委臺辦副主任張端武同志在《中國古代巡視制度與西方國家監察特使制度有效性分析》一文中指出：巡視制度是我國封建社會監察制度的一種重要形式,是封建社會官制文化中最具特色的部分[2[2]同時他指出，在我國封建社會巡視制度發展過程中,形成了具有特定特色的巡視機構，特殊職能和完善的法律法規制度,在封建國家的監督制度中起著十分重要的作用，成為每個封建王朝的統治者都必須踐行的一種高效監督各地方行政官員的特殊監察形式[2]。

張端武同志還認為，古代的巡視制度在歷朝各有不同[2]。他認為，從巡視主體的角度看，有皇帝“親自巡視制”，也有皇帝親自派遣高級官員代行皇帝巡視之責的“欽差巡視制”，這些巡視制逐漸發展為分別設立國家和地方監察機部門，并由皇帝親自派遣監察官員到國家相應部門和各地方進行巡視[2]。而這些機構的具體名稱和開展巡視工作的具體制度在不同朝代差別很大，如漢武帝時期在國家層面設十三刺史定期巡察所轄各郡國，同時在各郡國內部設立督郵巡察縣；唐朝時期設立巡察御史，至唐中宗時期設置一種經常性的巡回監察制度 ——十道巡按制度，代表中央巡視各州縣；而明太祖朱元璋時期則不定期地派出監察御史巡按各地方，至成祖朱棣即位后，又正式確立了御史巡按制度，把當時十三省行政區統一劃分為十三道，十三道監察御史平時歸由中央都察院管轄，但他們在履行監察職能時根本不受都察院管控，而是直接對皇帝負責，史稱“巡方御史”，俗稱“八府巡按”，專門負責地方監察工作[2]。

而在歷朝歷代監察官員的具體巡察方式上，他認為可分為明察和暗察兩種[2]。明察是在公開巡察官員身份的情況下，到各官府進行巡察，通過各種公開的檢查和調查方式實施監察[2]。暗察則是監察官員秘密深入民間，通過微服私訪的方式進行巡察。如唐朝采訪使采用的監察方式之一就是潛于“人間聽察細事”[2]。金世宗時還專門設立暗訪御史，微服私訪各州郡，史上謂之“行路御史”[2]。

張端武同志還指出，各朝代外出巡察官員的巡察職責非常明確，各朝代均有非常完善的監察法律、法規[2]。從具體巡察職責來看，主要有以下四項：一是考核地方官員，彈劾不法分子；二是復查復審疑難案件，查清冤獄；三是檢查地方政務，休察民情；四是廣施皇恩，查賢舉才[2]。

其次，我們再來看一下西方政治發展史上的巡視制度。

20世紀50年代，新西蘭產生了第一位監察特使，爾后，監察特使的概念便迅速在世界各國傳播，當今世界相當多國家都在憲法中對監察特使制度進行了規定[2]。 張端武先生認為，各國監察特使的具體職責就是獨立受理并調查對于不良行政的指控。[2]例如在芬蘭，相關法律規定監察專員的主要職責就是監督國家機構和國家官員行為的合法性，即對任何不合法公務行為均可以進行監察和審查。監察專員不僅有權調查一項具體決定是否客觀、是否合法，監察專員還可對任何濫用、失職和延誤等偏離合法行政標準的行為進行監察。芬蘭的監察專員還可以參加上至國務委員會、下至各級法院和各級地方自治委員會召開的各種會議，甚至連警察所、邊防檢查站這些名不見經傳的小地方都在其巡視、監督之列。在正式的視察工作中，監察專員可以查閱包括單位內部檔案在內的各種文件；與當事人，甚至犯人、軍人等進行面談；還可以召開公民座談會，讓民眾暢所欲言，真實、客觀地反映具體情況[2]。

張端武同志還指出各國監察特使辦公室共同擁有的一個重要特點：即任何公民均可直接與監察特使接觸，以提高監察特使的“可及性”。因此，監察特使的案件信息基本上來源于公民的各種投訴[2]。

需要指出的是，西方各國監察特使實際上并不擁有直接處分政府官員的權力，只擁有建議主管部門給予違法違紀官員紀律處分的建議權[2]。

加拿大沒有國家級的行政監察專員，只在省一級設立“護民官”，如魁北克省“護民官”由省議會任命，任期5年，可以連任。其組織機構由“護民官”、“副護民官”、9名“護民官助理”和6名書記官組成。“護民官”對來自市民的申訴進行調查，如果認為受到了公務員不良行政的侵害，就將調查結果通知有關政府部門及其主管領導[2]。

在美國，聯邦政府沒有設立實際巡視機構，但在聯邦的各個具體部門、各州政府以及部分縣、自治市則設立了巡視官辦公室[2]。

從中西方政治發展史上的巡視制度不難看出：巡視制度是政治監督的一種常用制度，它是國家元首、君主約束首都外官員的基本手段，更是上級監督下級的基本手段。但巡視制度在實踐中又逐漸演變為兩種具體形式：一是“臨時性”巡視，如我國清朝時期皇帝常用的“微服私訪”，其“走馬觀花”的特征較為明顯，具有較大的“體恤民情”的功能；二是“常態性”巡視，如我國明清時期的巡撫，就成了中央派駐地方的專門監察機構，其對地方官員的統攝、監督職能非常強大。另外如法蘭西第五共和國后在大區、省兩級專門設立的中央監察專員，雖然其并不掌握地方實權，但其地位的高度獨立性和監察職能的專門性，卻較好地實現了中央集權和地方分權的融合性。

據此我們可以得出結論：“臨時性”巡視制度的監察效能十分有限，其主要功能是了解民情；而“常態性”巡視制度的監察效能較為強大，其對地方官員和普通工作人員的監督作用較為明顯。

“派駐式”巡視制度在最先進行的中央紀監委的巡視中均是“一級派駐”，即所有的巡視組均由中央紀監委委派，直接由中央紀監委領導，其權威性勿庸置疑。“派駐式”紀監委中央巡視制度取得的成效是可喜的，其“既打老虎，又打蒼蠅”的務實監察方式極大地提高了監察效能，同時還極大樹立了“派駐式”紀監監察機構的權威性。

二、“雙軌制”黨政紀監察體系運行中存在的主要問題

但“一級派駐式”紀監巡視制度也導致我國新時期監察體系產生了許多新的尖銳問題。

（一）“雙軌制”監察模式導致兩套監察機構交叉重疊，“單位內置式”黨政紀監察機構形同虛設，運行效率極其低下。

在“雙軌制”監察模式下，一方面作為常態設置的“單位內置式”黨政紀監察機構仍然在運行中；另一方面中央、省兩級“派駐式”巡視機構又往往從天而降到達“派駐單位”；這兩套監察機構的基本職能是一致的：即對派駐單位的黨政領導干部、普通工作人員違反黨政紀的行為進行監察。應當說，在巡視組未“派駐”到派駐單位時，“單位內置式”黨政紀監察機構是在單位黨委和上級紀檢委的雙重領導下獨立開展監察工作，其履行監察職能的積極性還是較高的。然而在巡視組到達派駐單位后，“單位內置式”黨政紀監察機構則開始被動協助巡視組進行監察工作，其獨立性、主動性逐漸喪失，其把監察職能依附于巡視組的愿望異常強烈：一方面由于平時“單位內置式”黨政紀監察機構權威的不足，長期以來對單位一、二把手監督的困難造成他們希望借外部權威達到監督單位主要領導的目的；另一方面由于一個單位均是“熟人社會”，單位內部的紀監工作人員與其他工作人員隸屬于一個單位，在“聘任制”條件下他們仍然面臨工作崗位的聘任壓力，他們不僅不希望開罪于主要領導，自毀前程；同時也不愿意得罪其他人員，以免在聘任時因“群眾民主測評”不過關而落聘。而現在有了外來的巡視組，就成了“單位內置式”黨政紀監察機構履行其監察職能的“救命稻草”。湖北第二師范學院黨委書記（正廳級）嚴文清的腐敗案例就典型地詮釋了在沒有巡視組巡視的情況下，“單位內置式”黨政紀監察機構履行其監察職能的困難度。2013年11月，有人向紀委舉報嚴文清存在受賄嫌疑，而在湖北省紀委約談后，其仍然繼續多次受賄，其大膽、猖狂程度令人咋舌；但同時也折射出“單位內置式”黨政紀監察機構的軟弱無力。

（二）“雙軌制”監察體系仍然無法解決我國監察體系所固有的組成要素的“單一性”，無法調動多元監察主體的積極性。

在“雙軌制”監察模式下，兩套監察機構并行運行，其中的“派駐式”紀監委巡視制度雖然從根本上解決了“單位內置式”黨政紀監察機構的權威性問題及監察效能問題，但仍然沒有解決我國現實監察機構在構成要素上的“單一性”問題：監察人員的構成仍然是以專職黨政紀監察人員為主體。我們知道，監察工作的方式主要有兩種：一是事中監察；二是事后監察，而大量的監察工作是事后監察，其工作性質與刑事案件中的案件偵破具有許多相似的性質：重信息、重證據、斗心理。因此，黨政紀監察工作需要大量的案件信息。據中紀委透露的信息顯示：在近三年的反腐敗工作中，97%以上案件的立案調查均來自群眾的舉報。而據360百科知識網關于“北京朝陽群眾”的有關報道的內容顯示：北京朝陽群眾，均居住在我國首都北京市朝陽區，作為臥底群眾組織，先后參與破獲多起明星嫖娼、吸毒大案、要案[3]。朝陽區作為北京市城區中面積最大的一個區，“朝陽群眾”的身影到處可見，比比皆是，他們有可能是商場超市里的營業員，也有可能是路邊的交通協管員，甚至可能是隨處所見的一個平凡路人[3]。因而有個別網友稱“北京朝陽群眾”為繼中情局、克格勃等世界王牌情報組織之后的又一個“王牌群眾情報組織”[3]。

據此我們可以得出一個結論：黨政紀監察工作需要相當數量的、來源廣泛的監察工作人員。在“大鳴、大放、大字報”已被憲法明確否定后的依法治國年代，大規模的“群眾運動式”監察方式已不再現實，唯一現實的是擴大黨政紀監察機構組成要素的來源，變目前的“單一”專職監察主體為“多元”專兼職監察主體，適度增加黨政紀監察機構中的“人大監察員”、“政協監察員”、“單位監察員”等方面的人民監察員，從而夯實黨政紀監察機構的主體基礎。

（三）“一級派駐式”監察機構加大了監察成本，降低了監察效能。

對監察工作的評判標準并不是單一的，并不只是僅僅測量監察工作的成果。它和生產工作一樣，同樣十分看重監察成本，可以說監察成本的測量也是衡量監察效能的一個重要指標。

在“雙軌制”監察模式下，“單位內置式”和“派駐式”監察機構同時處于運行狀態。盡管兩套監察機構的監察重點有所區別：“派駐式”巡視組的監察重點是“打老虎”；而“單位內置式”監察機構的監察重點是“拍蒼蠅”，但交叉、重疊的監察職能無疑加大了監察成本，大大降低了監察效能。

在“雙軌制”監察模式下，新增加的監察機構是“派駐式”巡視組。無可否認的是“派駐式”巡視組在反腐方面的威懾力量是無比巨大的。據中國新聞網報道：2015年，在黨中央堅強領導下，各級紀檢監察機關按照全面從嚴治黨要求聚焦中心任務，強化監督執紀問責，取得了新成效，開創了新局面[4]。2015年嚴肅查出周永康、令計劃、蘇榮等嚴重違紀案件，有力維護了黨的團結統一[4]。同時，無論是立案數量還是給予黨紀政紀處分的人數均為改革開放歷年來的最高值:2015全國總共立案33萬件，處分人數為33.6萬人，其中涉嫌犯罪被移送司法機關立案處理的人數為1.4萬人[4]。 其中涉嫌違紀的中央直管干部結案處理和正在立案審查的共90人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理的有42人,同時出現一個影響非常大的新情況：十八大以來查處的中央直管干部覆蓋了全國31個省、自治區、直轄市[4。

同樣不能否認的是，由于“派駐式”巡視組的產生并未導致原有“單位內置式”監察機構的取締，因而監察成本的劇增是十分明顯的。在2014年第一輪中紀委巡視組中正是由于“派駐式”巡視組的成本太高，在第二輪巡視中，中央巡視組開始改變監察方式，把自身監察重點定性為“打老虎”，而要求各省、自治區、直轄市紀委同樣對所轄區域和單位進行“派駐式”巡視，其監察重點被定性為“打老虎和拍蒼蠅”。由此，“一級派駐”開始向“兩級派駐”轉化。“一級派駐式”巡視組向“兩級派駐式”巡視組的過渡既減輕了中央巡視組的監察壓力，同時也大大節省了監察成本：中央巡視組向各地的“全面開花”變成了各省級單位的“縱向開花”，在監察人員往返差旅費的節約上效果是十分明顯的。要知道我國的國士面積接近1千萬平方公里 ，自東向西橫跨經度約62°，相距約5000余千米；由北向南縱橫緯度約50°，相距5500千米。單是這一個“全面開花”向“縱向開花”的監察方向的改變，就大大提升了監察效能。

總之，“雙軌制”監察模式產生了諸多問題。筆者認為，只有樹立治理理念，著力構建“執政黨式”監察機構，建立“一元主體、多元構成、常態派駐”的“以執政黨為核心、以多元人民監察員為組成要素”的監察機構才能既提升監察效能，又節約監察成本，把我國的黨政紀監察工作推向“高效、常態、合作的新境地。

[1]吳振鈞.中國共產黨巡視工作發展的回顧與思考[N].中國紀檢監察報,2011-08-01.

[2]張端武.中國古代巡視制度與西方國家監察特使制度有效性分析[EB/OL].山東省紀委監察廳網站,2013-10-25.

[3]咩 迎.北京朝陽群眾[EB/OL].360百科知識網，2016-03-02.

[4]楊 青.中紀委：2015年黨紀政紀處分人數為改革開放來最高[EB/OL].中國新聞網,2016-01-15.

Operation and Problems of Current Party Discipline Supervision System in China

XIAO Yong

The operation of current Party discipline supervision system is dual-track,including normal pattern of internal department and dispatched organization from external.This system has three major problems in operation:the internal department and dispatched organization are overlapping and the former one with low efficiency performs practically no function;the system still can not solve the oneness of its components and cannot give full play to the multi-subjects’initiative;dispatched organizations from external are of high cost and low efficiency.

Party Discipline Supervision System;Operation;Major Problems

D0

：A

：1674-5612（2016）04-0109-06

(責任編輯:李宗侯)

2016-04-20

肖 勇，（1964- ），男，重慶江津人，樂山師范學院教授，研究方向：政治學。